提升统一战线工作法治化水平是依法治国的应有之义，也是中国共产党依法执政的必然要求。提升统一战线工作法治化水平的前提和基础性工作就是构建、完善统一战线法规体系，切实将统一战线工作纳入法治化轨道。统一战线工作是一项政策性特别强的工作。在不同时期，政策引导是推进统一战线工作、有效发挥统一战线功能的重要保障。政策具有灵活性、策略性与适应性特点，便于根据形势的变化和要求进行及时调整。但是我们应当看到，今天的统一战线工作不仅要强调灵活性、策略性与适应性，更要强调制度化、规范化和程序化。其中，关键的方面就是要将一些比较成熟的制度、规范和程序上升到法律的层面，在法治轨道上推进统一战线工作的开展。解决长期以来存在的“统一战线不统一”问题，不仅需要加强政策引导，而且需要加强法治引领与规范。
一、统一战线法规体系的发展进程
统一战线作为中国共产党的三大法宝之一，其发展长期以来主要依靠党的政策推动。随着统一战线的制度化发展，如何从政策层面上升到法律制度层面，通过法律手段和路径规范统一战线工作的开展，并在此基础上构建符合中国国情的统一战线法规体系，成为一个不可回避的问题。新中国建立以来，中国共产党在这个问题上进行了长期的实践和探索。
（一）新中国筹建时期，对统一战线工作法治化进行了初步的尝试
（二）新中国建立初期，统一战线政策获得确立与发展
当然，新中国建立初期的统一战线工作法治化实践是特定背景下的一种尝试。这种尝试不仅是在政策引导下进行的，而且从某种意义上说就是统一战线政策的要求和体现。在当时的条件下，统一战线工作并不具备法治化的条件。因为在新中国建立初期复杂的历史条件下，统一战线工作的灵活性与适应性是首要的。随着国家政局的逐步稳定，对工作重心进行政策调整也就成为这一时期统一战线工作的中心任务。
经过三年国民经济的恢复，人民民主专政政权得到了巩固。中共中央及时提出了过渡时期的总路线和总任务。在这种背景下，统一战线工作的重心也面临调整。1953年6月，第四次全国统战工作会议召开。本次会议按照中共中央的指示，认为党的统一战线工作是实现党的总路线和总任务的斗争中一个方面的工作，是总斗争中的一个方面的斗争。本次会议明确了过渡时期人民民主统一战线工作的主要任务就是团结、教育和改造民族资产阶级、上层小资产阶级及其知识分子和政治代表，加强国内各民族的工作［3］。为了从制度上保证这种政策调整，中共中央及时向各地批转了中共中央统战部于1953年7月和1954年1月提出的《关于人民代表大会制实行后统一战线组织问题的意见》《关于实行人民民主统一战线时安排民主人士的意见》和《关于县、市以上地方各级人民代表大会制实行时安排民主人士和人民代表大会制实行后人民民主统一战线组织问题的补充意见》。
1956年2月，第六次全国统战工作会议召开。本次会议讨论并通过了《1956年到1962年统一战线工作的方针（草案）》，讨论并同意了中共中央统战部提出的《关于帮助民主党派工作的意见》。后来，根据毛泽东提出的“两个万岁”思想，中共把与民主党派关系的方针政策概括为“共产党和各民主党派长期共同存在，互相监督”［4］。这一政策的提出是统一战线政策的一个重大调整，开启了共产党同民主党派关系的新模式。
（三）改革开放以来，统一战线工作坚持政策引领与法治规范的双重推进
（四）中共十八大以来，统一战线工作法治化取得新进展
二、统一战线法规体系的类型
统一战线法规体系是指涉及统一战线工作领域的全部法律规范，按照不同的法律类型和内容分类组合而成的一个体系化、有机联系的统一整体。统一战线法规体系可以分为类型体系和内容体系。本部分着重讨论统一战线法规的类型体系。统一战线法规的类型体系亦即狭义的统一战线法规体系，也就是统一战线法规体系的构成要素。中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对社会主义法治体系的基本内涵进行了界定，提出“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”。从这一表述来看，中国特色社会主义法治体系实际上包含了两大体系：一个是国家法体系；另一个是党内法规体系。因此，统一战线法规体系总体上呈现出“双轨制”的特点，即国家法律法规体系和党内法规体系并存。
（一）统一战线的国家法体系
国家法体系以《宪法》为统领，由法律（包括基本法律和基本法律以外的其他法律）、行政法规、地方性法规和规章组成。
2．法律。我国法律中关于统一战线具体工作领域的规定主要有两类：一类是由全国人民代表大会制定的基本法律；另一类是由全国人民代表大会常务委员会制定的其他法律。目前，全国人民代表大会制定的涉及统一战线具体工作领域的基本法律主要有：《民族区域自治法》《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》《反分裂国家法》等。全国人民代表大会常务委员会制定的涉及统一战线具体工作领域的其他法律主要有：《归侨侨眷权益保护法》《台湾同胞投资保护法》等。此外，其他涉及统一战线领域的规定散见于《刑法》等基本法律和其他法律之中。
3．行政法规。目前，由国务院制定的涉及统一战线具体工作领域的行政法规主要有：《宗教事务条例》《民族乡行政工作条例》《城市民族工作条例》《归侨侨眷权益保护法实施办法》《关于鼓励台湾同胞投资的规定》《台湾同胞投资保护法实施细则》等。
4．地方性法规。目前，地方性法规中有大量关于统一战线具体工作领域的规范，尤其是在民族区域自治地方。以上海市为例，涉及统一战线具体工作领域的地方性法规就有《上海市台湾同胞投资权益保护规定》《上海市宗教事务条例》《上海市清真食品管理条例》《上海市实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》等。
5．规章。根据《立法法》的规定，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定部门规章；省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。不论是部门规章还是地方政府规章中，都有涉及统一战线具体工作领域的规范。
（二）统一战线的党内法规体系
1．党的中央组织制定的党内法规。党的中央组织包括党的全国代表大会，党的中央委员会，中央政治局、中央政治局常务委员会、中央委员会总书记，中央书记处、中央军事委员会等。党的中央组织制定的涉及统一战线工作的党内法规包括如下两种。（1）党章。党章作为最高层级的党内法规，规定了统一战线的基本原则与方针。《中国共产党章程》在“总纲”部分明确规定：“中国共产党同全国各民族工人、农民、知识分子团结在一起，同各民主党派、无党派人士、各民族的爱国力量团结在一起，进一步发展和壮大由全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一的爱国者组成的最广泛的爱国统一战线。”（2）条例。条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作做出全面规定。目前，关于统一战线工作的条例就是2015年颁布的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》是目前层级最高的关于统一战线工作的专门党内法规，对统一战线的性质和任务、统一战线工作的范围与对象、中国共产党对统一战线的组织领导与职责、统一战线各领域的具体工作等都做出了明确具体的规定。
2．中央各部门制定的党内法规。中央各部门制定的党内法规也称为部门党内法规。它由中央各主要部门，包括中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央对外联络部、中央政法委、中央政策研究室、中央编办、中央直属机关工委、中央国家机关工委等制定［5］。中央各部门制定的党内法规的名称只能是规则、规定、办法、细则。目前，规范统一战线具体工作的党内法规主要由中央统战部制定。
3．省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。省、自治区、直辖市党委有权制定本辖区范围内以规则、规定、办法、细则命名的党内法规，如《中共安徽省委贯彻〈中国共产党统一战线工作条例（试行）〉实施办法》、《四川省〈中国共产党统一战线工作条例（试行）〉实施细则》等。
三、统一战线法规体系的内容
统一战线工作涉及的领域非常广泛，是一项政策性非常强的工作。把统一战线工作纳入法治化的轨道，构建统一战线法规体系，依法规范统一战线工作，并不意味着统一战线各方面的工作都要用法律法规形式加以规范。这不仅做不到，也没有必要，而且与统一战线工作的性质和任务不相适应。统一战线各领域工作法治化建设的内涵、要求是不一样的。有的工作需要通过政策进行调整，有的工作需要通过法律进行规范，不能一概而论。构建统一战线法规体系应当从统一战线工作的实际出发，根据统一战线各领域工作的内容和要求做出不同的制度安排。从《中国共产党统一战线工作条例（试行）》的规定来看，目前统一战线工作所涉及的领域和内容主要有八个方面：民主党派和无党派人士工作，党外知识分子工作，民族工作，宗教工作，非公有制经济领域统一战线工作，港澳台海外统一战线工作，党外代表人士队伍建设，党对统一战线工作的组织和领导。这八个方面的工作构成了一个比较完整的体系。从统一战线具体工作领域法治化发展的程度及要求来看，统一战线法规体系的内容可以分为以下五种类型。
（一）已经纳入国家法体系的，需要进一步完善
1．民族工作。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》第十九条至第二十一条对民族工作提出了具体要求。这些内容和要求目前在国家法律中基本上都得到了具体的体现。可以说，在统一战线所有具体工作领域中，民族工作的法治化程度最高、体系性最强，最具代表性，在法的各个层面都有体现。
我国《宪法》关于民族问题的规定主要体现在三处。《宪法》序言规定：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强。在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。”《宪法》第四条规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”《宪法》第一百一十二条至第一百二十二条对民族自治地方自治机关的概念、民族自治地方自治机关的组成及特点、民族自治地方自治机关的自治权等做了具体规定。
关于民族工作的基本法律就是《民族区域自治法》。它对立法的基本原则、民族自治地方的建立和自治机关的组成、自治机关的自治权以及民族自治地方内的民族关系等都做了明确的规定。
关于民族工作的行政法规主要是《城市民族工作条例》《民族乡行政工作条例》和《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法若干规定》。
关于民族工作的地方性法规主要有两类。一是民族自治地方制定的自治条例和单行条例。自治条例是指由民族自治地方的人民代表大会制定的、有关本地方实行区域自治的组织和活动原则、自治机关的构成和职权以及其他各种关于重大问题的规范性文件。单行条例是指民族自治地方的人民代表大会在自治权的范围内，根据当地民族的政治、经济和文化特点制定的关于某一方面具体事项的规范性文件。二是有地方立法权的地方制定的关于民族工作的地方性法规，如《上海市少数民族权益保障条例》《北京市少数民族权益保障条例》《浙江省少数民族权益保障条例》《广东省散居少数民族权益保障条例》等。
关于民族工作的规章有如下两种情况。部门规章有国家民族事务委员会和公安部联合发布的《中国公民民族成份登记管理办法》等。这方面的地方政府规章也是大量的，如《四川省实施中华人民共和国民族区域自治法若干规定》《四川省民族乡工作暂行规定》《泸州市实施中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》等。
2．宗教工作。在目前统一战线的所有工作领域中，最为突出、最为迫切。在全国宗教工作会议上，习近平指出：要提高宗教工作法治化水平，完善涉及宗教的法律法规。目前，我国关于宗教工作的规定主要由以下层面的规范构成。
《宪法》关于宗教问题的规定主要体现在第三十六条：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”
行政法规层面关于宗教问题的规定主要体现在《宗教事务条例》中。《宗教事务条例》对保护公民宗教信仰自由的原则、内容和宗教活动的管理、规范都做了明确规定。
地方性法规层面关于宗教问题的规定主要体现在民族自治地方颁布的涉及宗教事务的法规、条例和一些有地方立法权的人大常委会制定的条例中。
规章层面关于宗教问题的规定主要有部委发布的部门规章——国家宗教事务局发布的《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定实施细则》、国务院宗教事务局和民政部联合发布的《宗教社会团体登记管理实施办法》等，以及地方政府规章——《浙江省宗教活动管理规定》《福建省宗教活动场所登记管理暂行规定》《广东省宗教活动场所行政管理规定》《广州市宗教活动场所管理办法》等。
（二）已经有比较完善的制度的，条件成熟时应上升到党内法规和国家法律层面
（三）内容涉及国家制度与党内工作两个方面的，需要国家法与党内法规共同予以规范
这方面要求主要涉及非公有制经济、港澳台海外统一战线工作。这两个领域的一个共同特点就是既涉及国家制度层面的工作，又涉及党内工作。涉及国家制度层面的问题，需要由国家法进行规范；涉及党内政策指导的问题，应由党内法规和党内规范性文件进行规范。
2．港澳台海外统一战线工作。港澳台海外统一战线工作的中心任务是贯彻“一国两制”的方针，坚持一个中国原则，反对“台独”分裂活动，引导华侨、归侨和侨眷致力于祖国现代化建设及和平统一大业。在这方面，国家制定的具体的法律有《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》《反分裂国家法》《归侨侨眷权益保护法》《台湾同胞投资保护法》等。此外，不少行政法规、部门规章、地方性法规和规章也涉及这方面内容。目前，这方面立法开展得规范有序。当然，这方面的立法主要涉及具体事务。这方面工作本身具有很强的政策性，还需要通过党内法规和党内规范性文件来共同规范。
（四）完全属于党内工作的，应当通过党内法规进行调整
这方面内容主要涉及中国共产党对统一战线的组织领导与职责的规范。这些工作完全是党内的，不可能通过国家法律加以规范，而只能由党内法规和党内规范性文件进行规范。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》已经开了一个很好的先例。如何从党内法规体系上加以完善是接下去应当予以考虑的问题。
（五）完全属于政策引导和调整范围的，应当考虑纳入党内法规体系
统一战线工作中一些完全属于政策引导和调整、不涉及国家制度层面、具有较强灵活性的内容，在条件成熟时可以考虑纳入党内法规体系。这方面的内容主要涉及党外知识分子工作和党外代表人士队伍建设。虽然这些方面的工作涉及国家机关和企业事业单位，但总体上由党组织统一协调部署。因此，这方面工作应当由党内规范性文件进行调整，条件成熟时可以制定党内法规。当然，以上五种类型只是从总体上进行划分。统一战线每一领域的工作内容本身也涉及多个方面，不能一概而论，而是应当从实际出发来构建与完善统一战线法规体系。
四、构建与完善统一战线法规体系的路径
今天，统一战线工作已经不再完全依靠政策来进行调整与规范，而是通过政策与法律的两元路径来进行调整与规范。随着统一战线工作法治化要求和程度的不断提高，构建与完善统一战线法规体系已经成为推进统一战线工作的一项重要任务。统一战线法规体系建设已经得到了积极的实践和有益的尝试，积累了一些经验，但也面临一些具体的问题。构建与完善统一战线法规体系，应从统一战线工作实践与统一战线法规体系建设的现实出发，着重做好以下四个方面的工作。
（一）认识构建与完善统一战线法规体系的意义
（二）遵循国家法体系与党内法规体系并重的原则
（三）加强统一战线重点领域的国家立法
对于政治协商制度立法，这个问题已经探讨和争论多年。尽管在立什么法、如何立法等方面还有不同看法，但在要不要立法的问题上，理论界已经基本达成共识。中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了“推进社会主义民主政治法治化”的要求。政治协商制度是社会主义民主政治的基本制度构成和社会主义协商民主的重要制度载体。推进政治协商制度方面的专门立法，不仅是依法治国的应有之义，也是统一战线工作法治化的一项重要任务。应当积极开展这方面的立法调研，待时机成熟时制定相应的专门法律。
（四）制定规范统一战线工作的程序性法规
统一战线工作是实体性事务，但是做好统一战线工作离不开程序保障。统一战线领域中一些好的制度和规范之所以没有充分发挥作用，同缺乏程序性规范的保障有很大关系。目前，有关统一战线工作的程序性规范散见于党内法规之中，约束力有待增强。建立和完善统一战线工作的程序性规范，应当成为构建与完善统一战线法规体系的一项重要内容。就目前实际情况而言，这方面工作可以先从党内法规做起。中央统战部可制定相应的规则，对统一战线工作的基本程序进行规定，明确相应的责任，实现程序性法规与实体性法规的协调统一。