【中文关键词】县域法治；县域善治；自治；礼治
【摘要】县域法治研究，是基于县域法治建设这一现实生活实践问题而提出的一个新研究课题。学界有识之士已从不同专业视阈，围绕法治、自治与礼治等关键问题，进行了多学科、富有价值的学术探讨。就法治语境下的县域治理而言，以法治为导向，以自治、礼治为支撑，在发达县域，有可能最终达县域善治的愿景。
【全文】
一、问题的提出
县域法治研究，是基于县域法治建设这一现实生活实践问题而提出的一个新研究课题。[1]从宏观的国家层面而言，县域法治是随着依法治国战略的实施、法治中国建设的推进而开始进入学术视域的：“从语汇学的角度说，‘县域法治’是个新概念。从学术史的角度说，‘县域法治’也是学术研究中的一个新命题。然而，基于中国自秦汉以来以‘郡县制’为主要特色的制度安排，无论是在日常生活语言还是学术话语系统中，‘县’或‘县域’均是一个耳熟能详的常用概念。改革开放以来，随着市场经济体制的确立，‘县域经济’也是经济实务界和经济学界的一个常用概念。在整个国家发展战略中，‘县域’无疑是一个基本的政治单位。随着‘省管县’这一纵向行政体制的改革试点及其推广，‘县域’层面的善治发展取向必将提上国家行动的议事日程。‘县域法治’，就是基于这一前瞻性的考量而提出的一个新学术术语”{1}。
在县域，尤其是发达县域，进一步推进法治建设进程，即推行县域治理法治化。如何推行县域治理法治化？如何在保证法制统一的前提下实现不同历史与文化背景、社会和经济发展不同阶段的县域法治化治理？如何实现县域善治？
回应和解释上述问题，显然非本文所能胜任。就本文而言，主要是立足于学术史的视阈，企图对既有学术研究文献进行一个跨学科的相对系统的梳理与分析；与此同时，亦企图提出法治语境下的县域治理的如下一种路径选择，即以法治为导向，以自治、礼治为支撑，最终达致县域善治的愿景。倘若此，假以时日，持之以恒，那么，即很有可能开创法治中国建设进程中的县域治理新政。
二、法治语境下县域治理的路径选择
(一)法治
法治建设是一项系统工程。“推进治理能力的现代化、法治化，关键是实行良法善治，把法治理念、法治精神贯穿到政治、经济、文化、社会和生态建设之中。要达到建设法治中国的目的，需要把法治作为一种与人治相对立的治国方略，强调依法治理，不仅要求具备‘依法办事’的制度安排及运行机制，而且强调法律至上、制约权力、保障权利、程序公正、良法之治等精神和价值”{2}。县域法治，与行政法治和服务型政府建设、基层政治文明、县域发展、县域善治，均有密切关联。县域法治，既是一种新的具体法治理念，也是一种新的本土法律实践；县域法治，既是依法治国这一宪法原则在县域这一微观层面的具体体现，也是一种现实可行的具体法治实践，还是法治中国建设最终赖以实现的基石之一。县域法治，关键是在宪法和法律的框架下，推进行政法治、司法文明、法治文化建设。
其一，行政法治
1.依法行政
依宪法学家的界定，“国家权力的行使不得违背人民的意志和利益……政府机关及其官员不得做有悖于人民利益的事，国家权力运用的唯一目的是人民的福利”{3}。就县域而言，行政法治主要是落实和解决依法行政问题，建设服务型政府，由传统的管理模式向现代服务模式转型。“无数历史事实证明：行政权力一旦在运作中缺乏边界，则必然导致权力由行政领域溢出，渗透到社会生活的方方面面，形成‘全能政府’甚至‘行政国’、‘警察国家’的局面，成为公民人权和基本权利的巨大威胁”[6]。张文显教授指出，“现在一些地方少数领导人自以为是、独断专行，瞎指挥、瞎折腾，干了很多劳民伤财、得不偿失的蠢事，盲目决策、错误拍板上马的项目、工程，给土壤、水流、大气造成严重污染，并致使社会矛盾激发，群体性事件频发”{4}。
因此，2013年5月，俞荣根教授率先提出县域法治的重点是依法行政，“县域法治重在实现县域行政法治”。其所以将依法行政作为县域法治的重点，除政府是绝大部分法律法规的执法主体外，还因为现行体制下“各级政府仍然操控着过多的资源，揽着过多的事权，管着过多的事务。我们在努力建设服务型政府，但目前还不是服务型政府，基本上还是管治型政府。只有大力推进依法行政，实现政府法治，才能出现服务型政府”。更重要的是，尽管中国已“基本建成”社会主义法律体系，不再是“无法可依”了，但民谚所谓“认真立法，选择执法，普遍违法”的状况，尤其是“人情执法”、“寻租执法”、“钓鱼执法”等“选择性执法”问题，令人堪忧。“以前法制不健全，无法可依，大家对法制还有个盼头，社会上还有法律信仰和法律敬畏。但在有法可依的情形下，却遭遇选择执法，这个盼头没有了，心中燃起的法律信仰和法律敬畏被一盆冰水浇灭了，这比无法可依更无助，更无奈，也更危险……当前阶段的县域法治，把重点摆在依法行政上，显得十分必要，也十分迫切”[7]。
2.限制权力
从理论上说，法治的要义之一即权力的制衡，尤其是控制权力，防止其异化。法学家为此主张，要“认真对待权力”[9]，“规范权力”{6}，“以公民权利制衡国家权力”{7}，用“社会权力制约权力”{8}。在此，必须重审的一个学界共识是：“在任何国家，法治的重心都是制约和控制权力，防止其滥用和异化”，但现实政治场景却是权力运行体制问题重重，如权力界限不清而导致的“多头执法、重复执法、执法扰民、执法坑民”等流弊，贻害多端。更应注意和警惕、比权力边界不清更危险的“是权力根本没有边界，或者说事实上没有边界”的问题。“这突出表现在，一些地方党政不分，在‘一元化领导’惯性思维下，某些地方、某些单位的党委书记大权独揽，权力过分集中，插手项目审批、资源配置、人事安排、土地出让、工程指挥，看起来和做起来都很‘合法’……由于‘一把手’监督制度的缺失，在一些地方实际上形成了以‘一把手’为主导的‘管理层内部控制’问题，逐渐实现了对区域内经济资源、文化资源、社会资源到政治资源的全面垄断和控制，‘一把手’成为腐败的高发岗位”{9}。
“一把手”成为腐败的高发岗位现象，并不是偶然的。在现实生活中，非理性、无意识的崇拜权力特别是“对行政权力的强烈崇拜”，不仅毒化了政治生态，而且扭曲了社会生态。“少数握有权力的腐败分子却大搞以权谋私、权钱交易，把手中的权力看做置换财富和其他一切感性享乐的入场券。显然，这些人的行为方式不但带来了极坏的示范效应，而且极大地冲击了社会的政治秩序和伦理秩序”{10}。在县域层面，如何约束一把手(尤其是党委书记)的权力，是一个现实的紧迫问题。一位在任县委书记的认识是：基层党委无论是在破解难题、化解矛盾、凝聚共识，还是在激发活力、促进和谐、推动发展上，只有更加自觉并善用法治，才能为有效实现县域法治提供有力保障。“一些违背法律的权宜之计看似高效，却将党委、政府与民众之间的信任基础侵蚀得千疮百孔，无异于饮鸩止渴、养痈遗患”{11}。为此，当务之急之一是加强程序法治建设[10]。
应当承认，就像中国仍然是一个发展中国家一样，“中国还是法治的发展中国家”{12}。研究者所揭示的“县域法治的异化”现象，从反面证实了权力制约与法治建设的关联性。如中部某县，在经济社会快速发展、法治重要性日益被强调的同时，“法治的异化却在显现和加深”，在“法治形式上有所进步的同时，本质上和现代法治却愈行愈远”，“县域中弥散浓郁的对法律的疏离感”；在该县，法律无法约束权力，致使各级干部严重腐败。上一任县委书记因受贿近2000万元在2014年被判处无期徒刑，近百名向其行贿的官员落马，“涉及全县几乎所有县直部门和乡镇”，由此引发该县官场强震。该县一片乱象，“法律权威低下，各色人等法律观念普遍不强，社会失序现象严重。民众规则意识、公德意识弱，社会风气暴戾化、金钱化、低俗化；公共秩序混乱，市容市貌无序，各行业政府监管严重缺失”；法律和法治异化成权力治民的工具，最终“使县域法治陷入重重困境”{13}。这可以视作一个反面的例证。
县域乃国家行政组织的活细胞，离开县域法治，那么，所谓“全面推进和落实依法治国”，只能是缘木求鱼、海市蜃楼。不管是“社会建设”还是“创新社会管理”，莫不如此。因此，限制公权力，意味着政府自行“割肉”，向社会“放权”、“还权”，还权于民，还权于社会{1}。无论是从法治理论来说还是立足于县域法治建设正反两方面的经验和教训而言，面对包括县域在内的地方政府一把手权力失控及其腐败问题，若推进县域法治建设，就必须像俞荣根教授所主张的，“把权力关进笼子，把决定权力的权力也关进笼子”：
3.保障权利
按照学界共识，法治的真谛是对权利的认可和保护{14};“法治的根本宗旨在于尊重和保障人权，尊重和保障人权是法治的精髓”{15};“只有通过法律对公权力进行规范和约束，才能真正保障私权利”{2}。“只有通过权利来保障人的尊严、人权、民主与公正，才是正当的社会秩序”，故中国权利话语建构的根本目的之一是“更好地、更适当地通过权利来安顿每个中国人之有尊严的生活”{16}。
必须认识到，和法治首先是治权治吏而非治民一样，县域法治也不是跟老百姓过不去。这涉及法治建设的主体、客体问题。为此，“首先是要强化人民是法治主体的意识，即法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”，要“坚决破除那种认为法治的主体是国家机关，人民群众是法治的对象，依法治国就是依法治民的错误观点”。法治的客体是国家机器和国家权力，“依法治国首先是依法治权、治吏”，因为“在古往今来的一切国家中，对法治的威胁和危害主要不是来自公民个人，而是来自公共权力和国家官员。有法不依、执法不严、司法不公、以权压法、以言代法，都是官员所为”{19}。李树忠教授亦曾有针对性地指出：无论是“依法治省”、“依法治市”、“依法治县”还是“依法治水”、“依法治山”、“依法治林”，“绝不能推导出依法治‘老百姓’。县域法治不能理解为依法治‘民’”，否则即隔膜了本应存在的“鱼水关系”、刻意塑造了“官民对立”，不利于基层矛盾纠纷的化解与和谐社会的构建。如果人民被对象化，就意味着某些组织或个人可以享有超越宪法和法律的特权，违背了法律面前人人平等的要求，“也就掏空了法治的核心内涵”{20}。
与此同时，我们还要充分意识到，“认真看待权利”，“权利是争取来的”，“为权利而斗争”，也是公民权利意识的张扬。“如果我们每个人在自己权利受到蔑视、侵害的时候，都能为权利而斗争，那么中国法治文化、中国的法治理念与法治精神必将在神州大地形成滂沱之势”[13]。
如何处理公权力与私权利、公权力机关与社会、个人的关系，“既是县域法治的重点，也是县域法治的难点，还是培育公民社会、为法治国家提供社会基础的关键”{20}。因此，在县域层面而言，加强法治政府建设、推进依法行政进程，在限制公权力的同时，还应全面保障公民自由与权利。
其二、司法文明[14]
1.司法公正
就县域而言，法治的另一个基本维度是司法文明建设，主要是司法公正问题。司法公正，意味着“受到侵害的权利一定会得到保护和救济，违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚。法律具有定分止争的功能，司法审判具有中立性、被动性和终局性的裁断作用”{21}。“司法是维护社会公平的最后一道防线，司法公正是社会公平的底线”，“司法公正是司法公信和国家公信的基础，如果这一基础被虚化，人民群众对公平正义的信心、对法律的信任、对法治的期待，就会一落千丈”[15]。
2.公平正义
公平正义是中国改革和发展的出发点和落脚点[16]，也是化解社会矛盾的根本原则{22}，还是民生幸福的伦理基础[17]。“国家治理体系现代化以及政治制度改革涉及既得利益的调整，不可能自始至终都在一团和气中推进和实现既定目标，尤其是在转型期对立和冲突难以回避，公平正义的原则必须坚持”{23}。
公平正义“是法治中国的灵魂。全面推进依法治国应当以促进公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，这就需要通过法治实现公平正义，“应当着力解决信权不信法、信关系不信法、信钱不信法、信访不信法、小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决以及普遍违法、中国式违法、选择性用法等守法无序的观念、习惯和体制机制问题”{20}。
面对社会转型期各种不同层次的矛盾、不同类型的纠纷，“在一切权威均面临质疑的情形下，公平正义是公约数最大的共识性价值，以之为基本内容和运行目标的法治有助于在这一层面重新凝聚共识，由是法治成为促成转型中国‘社会团结’的重要机制，成为弥合社会碎片化与重铸信任的核心抓手，能够担当迈向和谐社会的路径保障之责”{24}。
其三，法治文化
如同法治建设需要培育“法治文化”{25}即“以公平正义和法律至上为核心的法治精神”[18]一样，“让法治成为习惯”[19]。在县域法治建设过程中，也需要加强法治文化建设。“加强县域法治文化建设，要坚决摒弃‘人治’的观念，防止它在法治建设中再度滋长，造成‘法治的人治化’，尤其要避免将法治形式化、手段化、部门化等错误倾向。推动县域法治，要树立‘法治的信仰’，尊重法律权威和坚守公平正义，确立以法治为基础的生活样态，要把法治像血液一样融入到人民群众的思想观念和生活方式之中，使人们认识到法律不仅是全体公民必须遵循的行为规范，而且是保障公民权利的法律武器，引导他们既依法维护合法权益，又自觉履行法定义务，做到享有权利和履行义务相一致。制度建设要紧紧抓住文化培育不放松，没有法治文化支撑的‘县域法治’，无异于无源之水、无根之木”[20]。
为此，当务之急之一，即要大力“培育人权文化”，即“一定要确立和强化人格尊严、人权神圣的观念和信念。在任何情况下，不能拿人权做交易，不能以牺牲人权为代价而换取所谓的‘经济增长’、‘社会稳定’”。[21]同时，在县域法治建设中，还要强化政府诚信建设，这无疑也是县域法治文化的基础之一。关于这一点，俞荣根教授的见解，非常深刻，也相当中肯：
在一个诚信缺乏的环境中搞县域法治，首先要以真实和诚信去救济缺失的诚信。来不得半点“花架子”，挂不得一个“空瓶子”。不然，就会进一步透支政府信用、干部信用和党的信用，造成更大的诚信危机。中国的公务员实在是太聪明、太能干了，一说搞县域法治，什么学法“口袋书”、学法“掌中宝”、法治“大篷车”、普法“扑克牌”、法律“课堂”、法治“文艺会演”等等、等等，会一下子涌出一大堆。这些东西不是一点不要，问题是不能热热闹闹搞形式主义。其实，老百姓看县域法治，就看政府依法行政做得怎么样，司法公正做到没有，各级党组织是否依法执政，如果仍然存在选择执法、不公正司法、党政不分、干预司法独立，无论是什么花样百出的普法也不会使他们相信法治[22]。
(二)自治
葛洪义教授认为，按照马克思主义的基本原理，国家本来应该是凌驾于社会之上的，而实际上一些地方国家机关往往成为一方当事人，与其他市场主体争夺利益，“丧失了公正话事的能力”。地方国家机关若想成为“真正的具有公正性和权威性的裁判者”，就得彻底转变职能，“一方面，地方国家机关不要那么热衷于搞建设，更不要包揽群众生活中的一切。因为管是需要成本的，管得越多，就要从社会中索取更多，反而给社会增加了负担。另一方面，要对社会组织持更为宽容的态度，允许社会组织在社会生活中发挥更大的作用。如果我们现在的各种民事纠纷有一半以上由民间自己解决了，那么我们法院的压力也就不会这么大，针对法院的矛盾和意见也就不会这么多。所以，依法逐步转变政府职能，大力发展社会组织，对于完善地方的治理机制，提升地方国家机关的公信力，进而改善国家机关的整体形象是极其必要的”{27}。
为此，要从理论上强调“更加重视社会自治”:“社会自治可以最大限度地激发公民的主体意识，培养公民的新型政治文化，调动公民的参政积极性，增强公民的社会责任，提高公民的治理能力，塑造公民的政治认同和社会团结。社会自治还可以大大减轻政府的社会管理负担，降低政府的行政成本，减轻政府维护社会稳定的巨大压力”;“社会自治的程度反映着一个国家政治文明的程度，社会自治越发展，民主政治就越发达，社会生活就越有活力，社会稳定的基础就越巩固”:“仅仅加强社会管理，即使做得最好，至多也只能有善政，而不可能有善治。善治是政府与公民对社会生活的共同治理，是社会治理的最佳状态。善治意味着，即使政府不在场，或政府治理失效，社会政治生活也依旧井然有序。从这个意义上说，没有高度发达的社会自治，就难有作为理想政治状态的善治”。{28}
与传统模式下的统治、管制或管理不同，治理是一种新的社会建设模式{29}。“在治理模式下，要发挥全社会的力量，形成民众对社会治理的广泛参与，充分发挥私法自治的功能，激发社会的活力，推进社会组织的健康发展，实现政府治理与社会调节、居民自治的良性互动，形成国家治理与个人权利行使、保护之间的有序衔接”{2}。政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会，“根据社会治理理论和社会治理创新的客观规律，凡是法律规定属于社会自治的事务，政府尽可能不去介入，已经介入的要尽可能及早退出来”{9}。
按照中国现行法律制度设计与体制安排，除民族区域地方自治、港澳特别行政区高度自治外，在县域层面，至少包括城市居民自治、村民自治、业主自治，此外，还有公司自治等行业自治。因此，只有激活社会，让社会运转起来，这才是一个充满生机、富有活力的现代社会。在法治语境下，如何处理县域法治进程中法治与自治的关系？如何依法保障基层自治机制的建立？如何让居民自治、业主自治和村民自治与县域法治建设相得益彰、相互促进？如何通过自治而激活社会、让社会充满活力？如何积极适应国家治理体系现代化的逻辑，在县域层面，不仅应当让自治理念深入人心，而且还应让自治实践进一步落地，生根，开花，结果，已成为县域治理的现实之需。概而言之，通过自治，加强公民社会建设，无疑是前提和基础。
无论是改革前还是改革后，“中国社会背景下人们的日常生活始终弥漫着国家权力的渗透、构造和控制”{32}(P.14-15)。与村民自治相比，城市居民自治，因受传统街居式居民委员会制度这一准行政机制的牵制，虽系城市基层治理中不可或缺的一种制度安排，但从现实实践及其效果看，其自主治理尚嫌严重不足，一直颇受诟病{33}。与居民自治不同，“居住改变中国”，以城市新型商品房住宅小区共同体为空间依托的业主自治[26]，被认为是“中国公民社会的先声”、“培育城市公共空间的社会基础”、“构建公民政治”、“有产者的革命”[27]，影响着“小区公共事务治理之道”{34}，呈现出一体多元的小区善治态势，尽管依然面临着种种困境，但毕竟为城市基层社会治理、社会建设创新注入了新的活力[28]。至于县域层面的城市基层自治的情形，尚不容乐观。
(三)礼治
从法律史的学科视角看，迄今已形成的共识是：中华法系是礼法体系[31]。“礼孕育了中国古代文明，形成了在世界文明史上少有的文化传统。礼的影响不限于古代社会，也向着现代社会和现代生活辐射，礼的内容既蕴有民主性的精华，也杂以封建性的糟粕。礼是属于历史的，但某些部分也属于中国的今天和未来”{38}。在古代中国，“正是古老悠久的礼法文化孕育了中华法系；反过来，中华法系又固化了礼法文化”{39}。对此，法史泰斗张晋藩教授论曰：“礼是传统文化的表征……尽管斗转星移，沧桑巨变，但剥除礼的糟粕仍有值得吸收的精华，这是中华民族文化的重要构成部分，这是了解中国传统国情、社情、民情的一把钥匙”{38}。一直致力于儒家法研究的俞荣根教授指出，传统礼法文化“蕴藏着古代‘良法善治’的智慧和遗传密码”;“当今建设法治中国，应当尊重礼法传统”{39}。尽管以现代法治的标准来定性礼法之治，其整体上属于人治的范畴，但内含许多合理的法治内核。中华礼法传统中蕴含着“良法善治”和现代法治的文化营养。为此，“‘法治中国’建设需要中华传统文化滋养”{40}。
其实，无论是“仁义礼智信”还是“礼义廉耻”，抑或温良恭俭让，作为代表中国人传统美德的文化传统，不仅需要重新研究，而且还应重新发现其价值。比如，如何挖掘礼文化的价值？如何在基层社会尤其是乡土社会发挥礼治的作用？已经有研究揭示，对于乡村治理而言，离开乡里传统的礼治秩序以及习惯法，难以达致乡村治理的理想状态。“抛弃传统的政治法律文化，悖离传统的‘礼治’观念和礼法秩序，既无法保证乡村社会的安宁，也无法实现民间社会的稳定”{41}。因此，在转型期乡村法治建设过程中，“尊重和善待有着广泛社会认同的礼治规则并从中汲取积极成分，能够为构建现代法治秩序提供合理性和正当性基础”{42}。故而，从跨学科的知识结构和时空背景尤其是从法律史、总体社会体制变迁的角度，重新审视中国的礼、礼治、礼文化，思考礼治传统的现代创造性转化的可能性，或许是更现实的一种化解纠纷、和谐家庭等人际关系的策略，使礼文化在与时俱进中实现优势重组、功能转型和活力再造，从而为当代和谐文化、和谐社会构建提供传统文化资源[32]。
三、作为价值取向的县域善治
随着治理[34]研究的兴起，对善治及其理论和实践价值的研究，成为近十几年来的学术研究热点之一。从法学理论研究看，尽管有学者表达了“国人原本脆弱的法治观念非但不能借助善治的概念得以提升，反而还可能被严重削弱”的担忧[35]，但学界主流观点大都认为，善治的“最终目的是实现人民生活幸福、社会和谐有序以及国家长治久安”{2}，善治的“本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”{45}。以研究善治而享有盛名的俞可平教授指出，“法治贯穿于善治的整个过程当中和各个方面。善治作为公共利益最大化的治理活动和治理过程，需要具有各种要素，法治本身就是要素之一。除了法治以外，善治还包括公正、参与、责任、稳定、回应、透明、协商等等要素，而善治的任何一个要素都离不开法治”。俞教授强调，“没有基本的法律规范和制度机制，善治的每一个要素都有可能发生性质的改变，危害公共治理，甚至导致恶治和劣治，最终损害公共利益……法治是善治的前提，没有法治便无善治，也就没有国家治理的现代化”{46}。
在中国语境中，“善治”远远超出了西方学者赋予“善治”的语义，“其基本特质一是以人为本，二是依法治理，三是公共治理”。其中，以人为本“凝聚了中国社会的高度共识，体现了法治和国家治理理论的本土化、综合化、政策化和国际化多重元素，荷载了人类社会治理模式从人治到法治再到良法善治的理性诉求。以人为本之所以是善治，在于其界定了法治和治理的‘良善’本性。以人为本的法学(律)表达就是尊重和保障人权，尤其是对弱势群体民生权利的关怀和保护”。人权作为宪法基本原则在整个法律体系中的通贯，其对公民自主与福利的尊奉与守护，及其对公权力的训诫与规制，使得“法治”和“治理”不仅仅表征一种“术”和方法，更具有了道德上的正当性与合法性，“以人为本的善治必然催生社会、国家、人民臻于至善”{4}。
特别重要的是，“政府不能对社会事务进行居高临下的管制和统治，应当顺应‘更多一些治理，更少一些统治’的政治发展趋势。国家要鼓励和培育公民社会，为公民社会的发展创造良好的制度环境，与公民社会建立合作伙伴关系”[36]。按照俞可平教授的解释：“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但是不能没有公共管理。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治”{45}。县域善治，就是基于治理和善治{46}新理念而提出的创新社会治理的新图景[37]。
就像没有法治就不可能有善治一样，没有县域法治，连同自治、礼治的支撑，也就不可能实现县域善治。其所以推行县域法治，归根结底，就是为了实现县域善治。这既是为了国家的长治久安，也是为了社会和谐与可持续发展，更是为了公民权利、合法利益和个人尊严与幸福的保障{1}，让基层民众在追求幸福的历程中，有尊严地生活，生活惬意，人生美好。
(一)祥和社会
如何实现县域层面的善治取向？祥和社会，可视为其应有之义。“祥和社会”，即如许章润教授话语中的“正派社会与良善生活”:“作为一种理想社会形态，也是一种人生境界，不仅可以拓展人间秩序的公共维度，而且，更重要的在于丰富和升华了社会建设的德性内涵。不是别的，正是‘正派’和‘良善’的价值取向与人格型范，有助于避免经济社会对于人格意义的着意模糊，冲淡市民社会的腐败和市侩，防范政治社会消隐生命尊严的生存意义。因此，它们其实彰显的是一种共和主义价值，即致力于共善的政治共同体同时不可能不是一种道德理想，而且，不可能不是一种蹈扬公民理想和公民美德的生活形态”{48}。
祥和社会，意味着法治和国家治理秩序的一种充满活力的“包容性秩序”。所谓“充满活力”，张文显教授归纳道：就是能够使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重，创造活动得到支持，创造才能得到发挥，创造成果得到肯定，全社会的创造能量充分释放，创新成果不断涌现，创业活动蓬勃开展。充满活力意味着人们享有广泛的自由……充满活力也意味着要尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重作为劳动结晶的技术和资本，放手让一切劳动、知识、技术、管理、资本等生产要素的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌现。充满活力也意味着全社会的积极因素被充分调动起来，盲动因素得到正确引导，消极因素尽可能被化解”{4}，从而促进公平正义，彰显法治文明价值。
第一，去经济GDP思维。鉴于行政官员、公务人员对执行法律没有动力这一现实问题，马怀德教授提出了一个“法治GDP”新概念，“建议各地的党政部门要把执行、实施法律作为政绩考核标准中最重要的指标”。在此基础上，马怀德教授又提出了“‘法治GDP’比‘经济GDP’更重要”这一新见解：“如果以牺牲、破坏法治的方式取得了经济的发展那是一种倒退，应该受到批评、受到苛责”;“如果不讲法治，继续走‘经济GDP’崇拜之路，那我们就会离法治越来越远，不可能达到建设法治国家、法治政府这样宏大的目标”[38]。
祥和社会，即名至实归的和谐社会。所谓“和谐”，乃“和而不同”，比如以公民社会辅助政治国家之不足，“鼓励民间社会发育，释放民间政治热情，有益于缓解政治紧张，促成和谐人世”;包括“让一定时空的街头抗议作为社会紧张的排放机制”，亦“有利于人，无害于己”；甚而至于“一群人手无寸铁，大街上喊喊口号，舞舞拳头，其浪漫者或者自愿不吃饭，也就类似于打喷嚏、咳嗽清吼、蹲马桶排便，一阵手忙脚乱后身心通泰，大家安宁”{51}。应该说，历经三十多年的民主-法治建设之积累，在“法治国家、法治政府、法治社会一体推进”的新格局下，执政当局应该有此共和主义的宏大胸怀和充分信心，退一步讲，至少不能人为地“制造敌人”，同心协力，以建设“现代中国的国家理性”[39]。在法治和治理的语境下，在县域层面，如何在最大程度上消弭社会冲突？如何最大限度地凝聚社会共识？如何重建社会信任？这就需要在法治语境下探索县域治理的新思维、新选择、新路径。若此，无疑将是一种大智大慧、造福于民的理性选择。
(二)人民幸福
国家治理体系和治理能力现代化，意味着“国家治理主体以人的最大解放、人权的最大实现和以人民最大幸福为最大目标”{52}。法治之所以令人向往，乃是由于其与人类交往和社会生活的基本价值有内在关联，其中，“最核心的价值即是通过法律所实现的自由，不仅是经济上的自由，而且是政治上的自由”{53}(P.105)。法治意味着人权的保障与实现，这包括生命权、财产权、安全权、自由权、追求幸福的权利，从理论到实践，从人类的共同价值追求变成法治中国进程中的内在诉求和现实图景。“生而为人，天造地设，无所选择，为吃喝拉撒而打拼，从而，也就天然获享其自然权利……每个生命均获秉天命，内涵灵性，所谓天生德于予，具有在自由而平等的社会政治条件下追求幸福的权利”{54}。增进人民福祉，既是县域法治建设的价值追求，也是县域善治的重要标识。为此，“推行县域法治，县域政权机关依法行使职权、履行职责，能够最直接地保障基层人民群众的权利和自由，增进最广大人民群众的福祉”{20}。
如何确保人民追求幸福的权利？这需要以人为本的均衡发展观。“仅有经济增长，没有社会的全面发展，不仅不可能有人民的幸福生活，甚至可能会破坏生态环境，造成社会不公，从而给社会带来灾难，给人民造成痛苦”;“只有在保障和实现公民经济权益的同时，也保障和实现其政治权益和文化权益，人们才会有生活的幸福感。民主和民生从来就不可分，是人民幸福生活的两个基本保障。人民要生活得有尊严，就要创造条件让他们参与公共生活的管理，就要不断扩大公民参与的渠道，保障人民的选举权、知情权、参与权、监督权、自由权和平等权。努力扩大民主，让人民群众真正当家作主，这是政府的重大责任，也是通往幸福生活的必经之路”{55}。所以，在县域层面，“最大多数人的最大幸福”，应该是县域善治的主要指数之一。这就需要把社会发展和改革取向调整到以多数人幸福为核心这一基础。
四、发达县域：新机遇、新使命
中国有数以千计的县域。中国的社会、文化、历史与现实的复杂性、多面性，决定了法治建设与治理实践的艰巨性。在现行的制度安排下，县域虽小，然“五脏俱全”；尽管不同区域文化、不同历史背景和不同城乡格局下的不同县域，不无差异，但在大一统的政治格局下，又是制度一体，千县一局。就像县域经济发展不平衡一样，在中国，县域法治建设也不可能整体推进，乃至齐头并进。鉴于各县域发展还存在严重的不平衡状态，故推进县域治理法治化进程，亦不可能整齐划一、步调一致。从现实可能和可行的角度出发，不妨在发达县域(如全国百强县)，率先推进法治语境下的县域善治进程。
绝大多数县域，与地广人众、巨无霸式的国家相比，用一个未必恰切的比喻来形容，俨然是一个“小国寡民”的政治-社会-文化-生活共同体。在发达县域，类似于诸如瑞士这样的小而发达的微型国家，套用民间的说法，“船小好掉头”。因此，发达县域理应在法治语境下的县域治理中率先突围，也许是一种务实的选择。面对复杂的现实情况，从务实的立场出发，在推进县域法治进程这一伟大的法治实践时，我们尤其寄厚望于发达县域能领风气之先，敢为天下先，脚踏实地，开辟新的县域法治建设新局面{1}。
就法治语境下的县域治理取向而论，以法治为导向，以自治、礼治为支撑，有可能合力撑持中国的县域治理的整体格局。在上述三位一体的路径选择中，与企图“将县域社会建成一个信仰‘法’的地方”[40]的单一性选择相比，此一复合型路径选择，奠基于宏观时空的历史文化传统、中国元素和世界性资源的整合与转化，力求中西合璧，古今贯通，也许是一种值得期待的现实抉择罢？
在“法治中国”的新语境下，面对新机遇、新挑战，就以法治为中心、以自治和礼治为支撑的县域治理态势而言，我们乐观其成而抱持谨慎期望，即在法治实践先行的基础上，通过实践经验的总结而升华为具体法治理论，并以理论引领新的实践，如此良性互动，循环往复，进一步凝练中国的县域法治与县域善治的理论成果[41]，从而，立足当下法治实践，展望未来县域善治前景，融会贯通，或能为法治中国建设奠定基础，并且为中国法学版图拓展一新领地。
(责任编辑：孙国栋)
【注释】作者简介：杨玉圣，法学博士，中国政法大学法学院暨新闻传播学院双聘教授，博士生导师。
*本文系2016年度国家社会科学基金一般课题“县域法治与县域善治研究”(16BFX005)的阶段性成果之一，特此说明并致谢。
[3]从县域法治与区域法治研究的关系看，“在宏大的依法治国顶层设计中，县域作为一种稳定的地方行政实体参与其中而形成县域法治。同时，依法治国不能仅停留于一种设计而应当转化实践，在这一层面上，县域法治更多是具体的和经验的。县域法治切实地处于地方法治体系之中，为地方法治发展提供立法、法律实施和法治社会建构的实证研究资料，而这正是其实实在在的价值”。见徐祖澜：“依法治国的微观求证与实践探索——县域法治在地方法治体系中的价值”，载《兰州学刊》2015年第10期。
[5]参见俞荣根：“县域法治的重点、难点和关键点”，学术批评网2013年5月8日；李树忠：“依法治国语境下的县域法治”，载《中国政法大学学报》2013年第6期；尹洪阳、杨玉圣：“县域法治论纲”，载《中国政法大学学报》2013年第6期；俞荣根、郭振杰：“县域法治是法治国家的基石”，载《战略与管理》2013年第8/9期；王树国：“县域法治建设的实践及思考——以青州为个案”，载《战略与管理》2013年第8/9期；肖晋：“县域法治化建设中的程序法治思维”，载《中国浦东干部学院学报》2013年第4期；徐祖澜：“依法治国的微观求证与实践探索——县域法治在地方法治体系中的价值”，载《兰州学刊》2015年第10期；欧阳曙：“安县：法治的异化——县域法治的个案研究”，载《社会科学论坛》2016年第1期；李树忠、尹洪阳、杨玉圣主编：《依法治国与县域法治》，社会科学文献出版社2017年版。
[6]杨海坤、樊响：“法治政府：一个概念的简明史”，载《法律科学》2016年第1期。李林教授把有关乱象归纳为：“行政机关及其公务员的多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题；有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为；少数执法人员知法犯法、执法寻租、贪赃枉法甚至充当‘黑恶势力’的保护伞；某些执法机关和执法人员搞钓鱼执法、寻租性执法、非文明执法、限制性执法、选择性执法、运动式执法、疲软式执法、滞后性执法等等；某些行政执法机关和执法人员在征地拆迁等领域，粗暴野蛮执法激化矛盾，甚至引发群体性事件或极端恶性事件”。见李林：“通过法治实现公平正义”，载《北京联合大学学报》2014年第3期。
[7]俞荣根：“县域法治的重点、难点和关键点”，载学术批评网2013年5月8日。
[8]参见田雄：“县域法治的‘三门实践’”，载《民主与法制时报》2015年1月25日第1版。
[9]郭道晖：“认真对待权力”，载《法学》2011年第1期；范进学等：“认真对待权力——法治视野下法律与权力关系的反思”，载《浙江社会科学》2004年第4期。
[10]肖晋先生提出：“推进县域法治化建设，首要在推进程序法治建设，关键在领导干部要切实增强程序法治思维。实践一再证明，试图绕过程序法治思维，主要依靠宣传、维稳的惯常思维和方式方法来寻求民众的理解和合作，在一个民众权利意识逐渐强大的时代，只会越来越捉襟见肘，甚至会陷入政府‘怎么做都是错’的境地。如果没有一套确保民主法治制度规范运行、吸纳和释放公众意见的程序机制，就很容易出现民众的‘群体极化’和民粹主义倾向。如果不允许民众以思考、对话、选择等建设性的方式参与，最后他们很可能会以砸车、扔石头等破坏性的方式参与”。肖晋：“县域法治化建设中的程序法治思维”，载《中国浦东干部学院学报》2013年第4期。
[11]俞荣根：“县域法治的重点、难点和关键点”，学术批评网2013年5月8日。
[12]张文显教授写道：“我国各地频频发生侵害公民人身自由、人格尊严、通信秘密、合法财产以至生命、健康基本人权的事件。尤其是在企业改制、土地征用、房屋拆迁、劳动用工、环境保护、网络信息等领域，侵犯人权的情况更加严重。在行政执法中，滥用公权力、野蛮执法、选择性执法的情况还比较突出。在刑事诉讼中，刑讯逼供、超期羁押、冤假错案时有发生”。见张文显：“法治的文化内涵——法治中国的文化建构”，载《吉林大学社会科学学报》2015年第4期。
[13]张文显：“区域法治文化问题的棱镜”，载《扬州大学学报》2014年第5期。俞荣根教授认为：宪政和法治的根本价值在于尊重和维护人的尊严和权利。这是人民自己的事情，人民应当主动地争取和推动。事实上，人民一直在争取和推动着。立法、重大决策中的民众参与，法律人士的公益诉讼，环保人士的维护环境活动，消费领域的维权行为，学界的研究、献策和呼吁等等，甚至于对抗非法拆迁、征地的某些群体性事件和追讨公正的上访行为等等，都含有对宪政和法治诉求，只不过有的是正面的能量积聚和传递，有的是“反者道之动”的相反相成的促进。但这些都是来自基层的民众的推动。无论是处于自觉的还是自发的，都是最基本的推动力量。它是一种民意的表达、一种民心的表露。见俞荣根：“县域法治的重点、难点和关键点”，学术批评网2013年5月8日。
[14]“司法文明”这一新概念，系教育部2011计划司法文明协同创新中心主任、中国政法大学原副校长张保生教授首先提出的。经过近三年艰苦卓绝的努力，该协同中心已取得相当可观的研究性专著、论文和调研报告。
[15]张文显：“法治的文化内涵——法治中国的文化建构”，载《吉林大学社会科学学报》2015年第4期。张文显教授还指出：我国的司法基本上是公正的，但不公正的案件时有发生，造成了恶劣影响。影响司法公正的首要因素是法官、法庭、法院难以做到依法独立公正办案，遭遇到的干扰和干涉太多……地方保护、部门保护的干扰和干涉，以权压法、权大于法，迫使司法机关滥用职权、违法办案的现象时有发生，导致司法不公、冤假错案，甚至引发大规模群体性事件，特别是在土地征用、房屋拆迁、社会保障、高速公路建设、新农村建设等领域尤为突出。越是往下，司法机关依法独立公正办案的压力越大。
[16]吴忠民教授指出：“公平正义问题是解决中国改革发展所面临的重大矛盾问题的关键，是推动改革开放和实现社会安全运行和健康发展的关键”。见吴忠民：“公平正义是改革发展的出发点和落脚点——中国共产党公平正义观的形成及基本内容”，载《当代世界与社会主义》2014年第2期。
[17]“在影响国民幸福的政治和社会因素中，公平正义是其中的核心或关键因素。公平正义是社会公共秩序最基本的政治理念与道德理念”。见何建华：“公平正义：民生幸福的伦理基础”，载《浙江社会科学》2014年第5期。
[18]何家弘：“法治文化的养成”，载《法制日报》2016年1月4日第7版。
[19]何家弘：“让法治成为习惯”，载《北京日报》2015年12月21日第18版。
[20]李树忠：“依法治国语境下的县域法治”，载《中国政法大学学报》2013年第6期。关于法治文化的研究，参见刘斌著：《法治文化与法制新闻》，社会科学文献出版社2017年版。
[21]张文显教授提出：“政府官员一定要懂得，只有政府认真对待人权和公民权利，人民才会认真对待政府、法律和秩序，良性的官民关系与和谐社会才能够建立起来”。见张文显：“法治的文化内涵——法治中国的文化建构”，载《吉林大学社会科学学报》2015年第4期。
[22]俞荣根：“县域法治的重点、难点和关键点”，学术批评网2013年5月8日。
[23]梁治平：“法治：社会转型时期的制度建构——对中国法律现代化运动的一个内在观察”，载《当代中国研究》2002年第2期。见梁治平著：《法律何为——梁治平自选集》，广西师范大学出版社2013年版，第105页。
[24]王建勋：“法治、自治与多中心秩序”，载《理论视野》2011年第6期。关于自治理论的法学研究，详见胡伟著：《意思自治的法哲学研究》，中国社会科学出版社2012年版；王孟林著：《法律自治理论的流变——以现代性问题为中心的思想史考察》，法律出版社2012年版。
[25]参见徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版；徐勇：《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社2003年版；徐勇：《走出“生之者寡，食之者众”的困境——县乡村治理体制反思与改革》，西北大学出版社2004年版；徐勇：《现代国家、乡土社会与制度建构》，中国物资出版社2009年版；徐勇：《田野与政治》，中国社会科学出版社2009年版；贺雪峰：《乡村治理的社会基础》，中国社会科学出版社2003年版；贺雪峰：《村治的逻辑》，中国社会科学出版社2009版。
[26]陈鑫著：《业主自治——以建筑物区分所有权为基础》，北京大学出版社2007年版；唐娟主编：《共有、共享、共治——城市住宅小区和谐治理的实践与理论探讨》，中国社会出版社2009年版；陈幽泓主编：《社区治理的多元视角：理论与实践》，北京大学出版社2009年版。
[27]详见夏建中：“公民社会的先声——以业主委员会为例”，载《文史哲》2003年第3期；张静：“培育城市公共空间的社会基础——以一起上海社区纠纷案为例”，载《上海政法学院学报》2006年第2期；孟伟：“构建公民政治：业主集体行动策略及其逻辑——以深圳市宝安区滢水山庄业主维权行动为例”，载《华中师范大学学报》2005年第3期；邹树斌：“城市业主维权运动：特点及其影响”，载《深圳大学学报》2005年第5期；张磊：“业主维权运动：产生原因和动员机制——对北京市几个小区个案的考察”，载《社会学研究》2005年第6期。
[28]参见杨玉圣：“论业主自治与小区善治”，载《清华大学学报》2010年第3期；杨玉圣：“论小区善治与社会建设创新”，载《社会科学论坛》2014年第1期；杨玉圣著：《小区善治研究》，社会科学文献出版社2014年版。
[29]有专家归纳道：“礼”，起源于原始宗教信仰、自然法则与人性管理。“礼”的属性结构，具有宗教性、道德性、秩序性、实践性、制度性、政治性，其内化为伦理道德，外化为法律制度，归综于政治。“礼”的本质是文明的秩序，文明的社会结构是“礼”的现代价值所在，“人性管理”是其内在动因，“自然法则”是其思维模式，“原始宗教信仰”是其具体道路。“礼”，由自发到自觉，完成从祀仪到礼俗再到礼制的过渡，而礼制的形成正是礼学得以产生的现实基础。关于“礼”的学问，包括礼仪、礼容(起源宗教性)——礼制、礼法(建构制度性)——礼意、礼义(蕴涵道德性)，这种内容层次也是历代礼学发展的脉络主干。详见田君：“论‘礼’的字源、起源、属性与结构”，载《四川大学学报》2014年第5期。
[30]彭林：“礼，中国文化的‘核心元素’”，载《新华日报》2012年1月18日第B07版。
[31]俞荣根：“和：中华法系之魂”，载《第五届世界儒学大会论文集》(曲阜，2012年9月)；俞荣根：“儒学正义论与中华法系”，载《法治研究》2014年第1期。
[32]罗云峰：《礼治与法治》，法律出版社2012年版；胥仕元：《秦汉之际礼治与礼学研究》，人民出版社2013年版；张造群：《礼治之道——汉代名教研究》，人民出版社2011年版；任强：《知识、信仰与超越——儒家礼法思想解读》(增订版)，北京大学出版社2009年版；陆建华：《先秦诸子礼学研究》，人民出版社2008年版；王启发：《礼学思想体系探源》，中州古籍出版社2005年版；高春花：《荀子礼学思想及其现代价值》，人民出版社2004年版；唐雄山：《贾谊礼治思想研究》，中山大学出版社2005年版；梁治平：《礼教与法律：法律移植时代的文化冲突》，上海书店出版社2013年版；俞荣根：《礼法传统与中华法系》，中国民主法制出版社有限公司2016年版；张仁善：《礼法社会——清代法律转型与社会变迁》(修订版)，商务印书馆2013年版；曾宪义、马小红主编：《礼与法——中国传统法律文化总论》，中国人民大学出版社2012年版；司马云杰著：《礼教文明：中国礼教的现代性》，华夏出版社2015年版；张自慧：《礼文化与致和之道》，上海人民出版社2012年版；邹昌林：《中国礼文化》，社会科学文献出版社2000年版；马小红：《礼与法》，经济管理出版社1997年版。
[33]关于礼、礼治、礼文化等问题研究的更详尽的文献梳理与反思，详见杨玉圣：“礼、礼治及其现代价值——对既有学术研究文献的检讨”，载《社会科学论坛》2017年第1期。
[35]周安平教授的担忧是，“在这股‘善治研究热’的强烈冲击下，善治的价值被普遍高估；而相应的，法治的价值也就不可避免地被拉低……这种‘抑法治而扬善治’的学术倾向，将会给中国法治化的进程留下不小的隐忧”。在周教授看来，善治与法治的关系，因为善治评价主体的不同而经常在什么是“具体的善”的问题上，与法治发生严重的对立。“善治”，在汉语意义中作“善于治理”和“良好的治理”两种理解，兼具工具性与价值性。鉴于善治评价的主观性、垄断性和阶级性与法治的客观性、确定性和人权保障性构成对立，因此，周教授主张，“作为国家治理的方式，正确的且安全的提法不是善治优于法治，而是法治才是最大的善治”。参见周安平：“善治与法治关系的辨析——对当下认识误区的厘清”，载《法商研究》2015年第4期。
[36]俞可平：“善治与和谐社会”，载《民主与法制时报》2011年11月21日第A04版。
[37]钟其：“‘县域善治’：基层社会管理创新的理想模式”，载《浙江学刊》2012年第1期；王立京：“从善政走向善治——县级政府行政改革的目标取向”，载《江汉论坛》2005年第3期。
[38]马怀德：“‘法治GDP’比‘经济GDP’更重要”，载《法制日报》2011年8月31日第9版。另见李桂红、龙海燕：“‘法治GDP’观念的确立及其制度完善——以北京等地依法行政考核办法为分析样本”，载《福建行政学院学报》2012年第6期。
[39]详见许章润著：《现代中国的国家理性——关于国家建构的自由民族主义共和法理》，法律出版社2011年版；许章润著：《政体与文明》，香港城市大学出版社2016年版。
[40]有专家提出：“不可否认，传统中国社会中的中国人对于法律是没有好感的，因为法等同于刑，仅仅是制裁的手段，相反人们对儒家的礼有着特殊的好感，凡事都要讲礼……或者说传统中国社会是一个信仰‘礼’，但不信仰‘法’的社会。如今，我们要建设法治社会，就一定要从基层入手，从县域入手，将县域社会建成一个信仰‘法’的地方，这样才会有法治社会真正作为法治中国的根基”。见徐祖澜：“依法治国的微观求证与实践探索——县域法治在地方法治体系中的价值”，载《兰州学刊》2015年第10期。
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{58}[美]达林麦马翁：《幸福的历史》，施忠联、徐志跃译，上海三联书店2011年版。
{59}吴忠民：《社会公正论》，山东人民出版社2004年版。
{60}张千帆：《为了人的尊严——中国古典政治哲学批判与重构》，中国民主法制出版社2012年版。
{61}周永坤：《公民权利——有尊严的活着》，人民出版社2010年版。
【期刊名称】《政法论坛》【期刊年份】2017年【期号】4
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