作者简介：季丽新，山东工商学院法学院教授
内容提要：中国特色农村民主协商治理机制创新是在农村基层党组织的领导下，在农村基层民主制度基础上，农村各种政治力量大胆探索各具特色的协商形式，多元主体共同治理，协商参与者相互对话，形成农村发展共识。从制度基础看，中国农村民主协商治理机制可以分为制度改良型、制度创新型、制度改良与制度创新混合型。中国农村民主协商治理机制创新普遍强调党组织的“元治理”角色，尽可能保障农民的平等协商权利，节约制度成本，从本地实际出发，培育典型和渐进发展。当然，农村民主协商治理机制创新还存在很多问题。为此，农村民主协商治理机制创新要与完善农村民主制度相互连接，要与农村面临的复杂问题相互关联，要与提高农民政治能力相互促进，要与完善农村民主协商程序相互呼应，要发挥地方领导人的主动性和创造性。
关键词：民主协商/基层治理/治理机制democraticconsultation/localgovernance/governancemechanism
标题注释：基金项目：国家社科基金项目“提升农民政治水平与优化农村民主协商治理机制研究”(编号：13BZZ018)
一、典型案例
(一)制度改良型的农村民主协商治理机制创新
这是通过对现有制度进行技术层面的改良所实现的农村治理机制创新，是一种体制内的创新。具体而言，就是以《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等现有制度规范为依据，对现有村民代表会议制度、村务监督制度、村民小组会议制度、乡镇人民代表大会制度、民主评议制度等适度调整，创新制度实现机制，引入协商因素，落实村民大会、村民代表会议、村民小组会议、乡镇人民代表大会的法定功能，切实保障广大农民的决策权、管理权和监督权，推进农村民主化进程。
1.河北省“青县模式”
2003年，为了缓和村级两委关系，促进农村稳定和发展，河北青县县委书记开始倡导“青县模式”。该模式主要表现为：村党支部改变了过去的大权独揽领导方式，从包揽控制村中一切事务转变到全局性的政治、组织、思想领导上来，村党支部书记通过竞选兼任村民代表会议主席并召集村民代表会议；村民代表会议对村中公共事务中的重大问题讨论协商并作出决策，并行使对村民委员会的监督权；村民委员会执行村民代表会议的决定，依法独立行使管理权。为了使民主协商机制持续稳定运行，“青县模式”还强调民主协商机制的法律化和制度化，依法明确村级组织的责任和办事程序，使村庄管理有章可循、规范有序。[1]
2.安徽省巢湖市的“民主评议模式”
2006年，为了解决并村后村干部过多问题，巢湖市委推出了民主评议村干部模式，具体的做法是：首先，利用村务公开栏，公开村干部的述职报告，征求群众对村干部的意见。其次，借助村民代表会议平台，村干部述职述廉。再次，村民代表讨论协商，交换意见，对村干部进行质询，村干部予以解答。最后，村民代表以无记名的方式给村干部投票，根据村干部工作业绩划分不同等级。巢湖市委还出台了《关于开展村干部述职评议工作的意见》，把民主评议村干部机制在全市进行推广。[2]
(二)制度嵌入型的农村民主协商治理机制创新
制度嵌入型的农村民主协商治理机制创新是在现行农村政治体系中嵌入新的政治制度因素，孕育和形成新的农村民主协商治理机制。这一协商机制主要通过协商会议的形式征询群众意见，解决农村发展中的棘手问题，如各种类型的听证会、商讨会等。
1.天津市宝坻区的村级“民主协商议事会”
2.成都市的“村民议事模式”
3.广西贵港市的“协商自治模式”
2012年，广西贵港市委组织部倡议各自然屯建立“一组两会”协商自治制度。一些行政村管辖的自然屯较多，村民居住分散，“会难开、事难办”现象严重，村民自治制度流于形式，因而，在自然屯构建协商自治机制非常必要。广西贵港屯级“一组两会”制度，是由党小组引领，户主会商议，理事会贯彻的民主协商模式。党小组由自然屯的全体党员组成，确定户主会协商讨论议题。户主会由户主或户主代表组成，设会长一名，副会长一或两名，会长和副会长均由户主或户主代表推选产生。户主会依据党小组的提议，就屯中公共事务开展民主协商并就执行情况进行监督。理事会设会长一名，成员若干名，皆由户主会在协商的基础上推选产生。理事会是执行机构，执行户主会的决议，对户主会负责，接受户主会和党小组的监督。[5]
(三)制度改良与制度嵌入混合型的农村民主协商治理机制创新
相对于其他类型的民主协商治理机制创新模式，这种模式既以现有制度为依据，又不拘泥于现有制度，是一种制度改良和新制度嵌入相结合的模式。这一创新模式认为，农村民主协商是在农村现有政治制度基础上进行的治理变革，是对现有政治制度的继承，要把新政治制度资源的引入与既有政治制度资源的优化利用结合起来，实现新旧政治制度的有效衔接，既要节约制度成本，又要拓展制度空间，为广大农民行使民主协商权利提供更加多元、便捷的途径。
1.广东省“蕉岭模式”
2.四川省的“彭州模式”
中国农村民主协商形式多种多样，这里列举的典型案例只是其中一部分，还有人们熟知的浙江温岭民主恳谈会模式、山东省新泰市平安协会、山东招远市设立“村民说事室”等民主协商机制。随着各地创新民主协商治理机制热情的增加，会有更多协商形式呈现在人们面前。
二、案例解析
西方协商民主是在代议制民主下发展起来的，是为了弥补代议制民主的缺陷而提出的，是以发达的市场经济、成熟的公民社会为基础的。而我国农村民主协商治理机制创新的典型案例说明，中国农村民主协商治理机制创新是在中国农村现有经济、文化和社会条件下进行的，是在现有农村政治制度框架内展开的，是在深化农村村民自治背景下推进的，是为了进一步扩大农民政治参与、缓解农村矛盾而提出的，不能照抄西方，更不能率性而为，必须体现中国特色。典型案例还表明，由于各种主客观因素的影响，中国特色农村民主协商治理机制还很不完善，存在诸多问题。
(一)农村民主协商治理机制创新的主要特色
尽管各地农村民主协商形式丰富多彩，但透过典型案例的分析，我们发现这些民主协商形式有很多共同的特性，初步形成了我国农村民主协商治理机制的特色。
1.确立农村基层党组织在协商中的“元治理”地位
2.尽可能保障农民平等协商的权利
3.节约制度创新的成本
4.各地要从实际出发创新民主协商形式
5.典型示范，渐进发展
(二)农村民主协商治理机制创新存在的主要问题
典型案例表明，各地正在开展农村民主协商试验积累了丰富的经验，起到了示范效应。农村民主协商正在向常态化、普及化方向发展，成为农村治理中的重要民主形式。但是，对于我国而言，农村民主协商毕竟是一种新兴的民主形式，各种试点和实验存在很多问题，如若不及时总结，容易误导农村民主协商的发展方向。
1.农村民主协商缺乏总体部署和基本规范
2.有的农村民主协商形式违背了扩大农村基层民主的宗旨
农村民主协商应该以扩大农民参与为宗旨，彰显社会主义民主的彻底性。如果农村民主协商缩小了民主范围和农民参与程度，也就失去了其价值。可是，在实践中，有的地方政府把民主协商治理机制创新视作增加政绩的手段，当成维护农村稳定的工具，却忘记了民主的价值追求。从前面的典型案例可以看出，有的地方建立村民议事模式，成立村民议事会，议事会成员在直选产生的村民小组议事会成员中选举产生，村党组织书记兼任村民议事会召集人、主持人，审查村民议事会的议题，就重要议题召开党员大会并向村民议事会提出建议方案。相对于村民自治，这些规定缩小了农民的参与范围，使村民代表会议制度和村民会议制度成为摆设，不利于农村基层民主的发展。案例还表明，有的民主协商机制要求各村从全体村民代表中选举若干名成员组成村民召集组，充当村民代表会议的常设机构并负责召集村民会议或者村民代表会议，这实际上是把村庄决策权交给了几位村庄权威人士，是民主的倒退。因此，农村民主协商必须有利于扩大农村基层民主，绝不能以行协商为名，肆意践踏农民的民主权利。
3.各地农村民主协商模式化现象严重
4.农村民主协商治理机制创新的工具性色彩较浓
民主协商的基本前提就是公民的平等与自由。没有平等，何谈协商和对话；没有自由，何谈主动参与和影响决策。即使强调农村民主协商的中国特色，也必须要坚守民主协商的基本价值，如代表多元、自由辩论、平等议事、程序规范、结果公开。从实践中看，我国各地的农村民主协商创新的冲动主要源于解决农村社会矛盾、化解利益纠纷，忽视了农村民主协商治理的价值取向。正因如此，一些地方的协商试验表现出制度化程度低、程序混乱的现象；有的地方甚至出现少数人控制、威胁、利诱协商代表的现象。只重视民主协商的工具合理性，还会导致协商的不可持续性。当政府无法解决矛盾和纠纷时，民主协商就提上日程；而当矛盾和纠纷缓解后，民主协商就被置于脑后。因此，必须重视农村民主协商的价值合理性，实现农村民主协商的法律化和制度化。
5.有的农村民主协商治理模式徒有虚名
三、基本结论
改革开放以来，市场化取向的农村经济改革使得农村社会的多元分化成为不争的事实，多元主体在农村治理场域中为争夺有限的资源而展开激烈的博弈，引发一系列治理困境和危机。通过前面的典型案例可以发现，只有通过民主协商，即理性的交流、辩论、协调乃至妥协，才能形成最大限度的共识，即在农村要通过构建民主协商治理机制实现农村社会的良性治理。在实践中，深入观察这些农村民主协商典型案例的生成与运作，我们可以发现某些创新农村民主协商治理机制的内在逻辑。
(一)农村民主协商治理机制创新要与完善农村民主制度相互连接
(二)农村民主协商治理机制创新要与解决农村面对的复杂问题相互关联
(三)农村民主协商治理机制创新要与提高农民协商能力相互促进
(四)农村民主协商治理机制创新要与完善民主协商程序密切相连
(五)农村民主协商治理机制创新要发挥地方领导人的主动性和积极性
参考文献：
[1]新望.时事造就“青县模式”[J].中国改革·农村版，2004(2).
[2]谭用发.民主评议村干部好处多[J].党建研究，2009(11).
[3]杜洋洋.“有商有量”让村民心顺事顺[N].天津日报，2014-12-5.
[4]周红云.中国地方政府创新典型案例集萃[M].北京：中国人事出版社，2013.
[5]何霜梅.协商民主与乡村治理[J].中央社会主义学院学报，2014(5).
[6]马华.村民自治中的草根式权力平衡与民主能力培育[J].河南大学学报(社会科学版)，2011(2).