【摘要】农村突发公共卫生事件应急管理是乡村治理现代化的重要内容。本文通过对湖北省巴东县农村应对新冠肺炎疫情的实证分析，基于整体性治理理论，探究农村应对突发公共卫生事件的多重困境与优化路径。实证发现，农村应对突发公共卫生事件呈现出应急能力的薄弱性、应急处置的复杂性、公共危机的跨界性等特点，且大致可以分为初始期、发展期、调整期、成熟期四个阶段。当前农村应对突发公共卫生事件存在应急主体单一化、应急处置机制不健全、应急方式规范化法治化不足、资源保障体系薄弱、危机意识和应急意识缺位等困境。应构建多元化的危机治理格局，完善“上下联动，多向互动”的应急处置机制，推进应急方式法治化，优化资源保障体系，加强危机与应急意识教育普及，提升农村应对突发公共卫生事件的能力水平，真正实现由“应急管理”到“应急治理”的转变。
【关键词】农村；突发公共卫生事件；应急治理；整体性治理；新冠肺炎
一、引言
“风险时代”背景下，各种突如其来的公共卫生事件不仅严重威胁人类生存和正常社会秩序，甚至可能诱发政治风险、经济风险、社会风险等次生危害，非典型肺炎疫情、甲型H1N1流感、高致病性禽流感疫情、埃博拉疫情、新冠肺炎疫情等，均表明突发公共卫生事件理应成为现代公共安全治理体系的重点治理对象。在城乡二元体制的长期影响下，中国突发公共卫生事件应急管理存在“重城市，轻农村”的情况，形成了城乡有别的二元突发公共卫生事件应急管理体系，在危机认知、信息获取、资源保障等方面存在明显差异。农村突发公共卫生事件应急管理制度与城市相比较为落后，在突发事件应急管理制度的完善性和成熟性方面存在较大差距。现阶段农村的公共危机应对还停留在对突发性事件的即时性反应和控制的水平上，应急管理具有相当大的被动性和局限性（雷霆，2010）。农村既是应对突发公共卫生事件的前沿阵地，也是突发公共卫生事件治理的重点地区和薄弱环节。
现代化转型过程中，国家、社会和市场关系和城乡关系重新调整给基层治理带来诸多挑战，必须不断推进农村基层治理体系的现代化（饶静，2017）。全面提升农村应对突发公共卫生事件的能力正是推进乡村治理体系和治理能力现代化的核心内容之一。乡土社会组织管理的局限性、信息获取的有限性、地形地貌的复杂性、文化环境的封闭性等决定了农村应对突发公共卫生事件的特殊性和复杂性，此次新冠肺炎疫情防控暴露出农村在应对突发事件方面处于相对劣势地位。党的十九届四中全会提出“强化提高人民健康水平的制度保障”，“健全公共安全体制机制”，基于此，必须加快推进农村突发公共卫生事件应急管理制度的改革与发展。
总体来说，农村突发公共卫生事件应急管理研究伴随着几次重大突发公共卫生事件而展开，尽管多数文献探讨了农村突发公共卫生事件应急管理机制的完善路径（郭占锋、李小云，2010；李岗，2012；胡扬名、李燕凌，2013），但较多是对城市突发事件应急管理机制的简单复制，且仅限于宏观政策方面的研究，缺乏对农村突发公共卫生事件具体应对过程的实证分析。研究中对农村这一特殊场域的突发公共卫生事件应急管理问题的精准化系统性研究不足，尤其缺少与国家治理现代化相适应的农村突发公共卫生事件应急管理理论框架作指导。
本文旨在乡村治理现代化的背景下探究新时代如何整体提升农村应对突发公共卫生事件的能力，运用实证分析方法，通过半结构式访谈、实地调研、资料比对等方式对样本村应对新冠肺炎疫情情况进行研究，精准聚焦农村应对突发公共卫生事件存在的突出问题，前瞻性探索提升农村应对突发公共卫生事件能力的战略构想。本文的贡献可能有以下三点：一是本文运用实证研究方法对农村突发公共卫生事件应急管理进行实时实地调查，检验了现有研究成果的观点；二是本文基于整体性治理理论，结合农村应对突发公共卫生事件的特点，构建了“主体—机制—方式—资源—理念”的系统性分析框架，为既有研究提供新思路；三是本研究为提升农村应对突发公共卫生事件能力进而推进乡村治理现代化，实现“管理”向“治理”的转变，提供经验证据上的支持。
二、研究设计与描述分析
（一）研究方法与样本选择
案例选取湖北省恩施州下辖的巴东县的绿竹筏村、黄蜡石村、白沙坪村三个样本村。选取巴东县主要是基于：其一，湖北省是疫情防控的重中之重，湖北农村面临相较于其他省农村地区更严峻的公共危机，实地调研该地区更能准确反映农村在应对突发公共卫生事件中的突出问题；其二，巴东县是第一作者的家乡，但笔者长期在外求学，对家乡的发展状况虽然了解但并不全面，在研究中，对巴东县“相对熟悉”便于笔者展开实地调研与访谈，而“相对陌生”则保证了调研信息分析、处理的客观性；其三，巴东县是武陵山区的国家级贫困县，总面积（3352平方公里）、农村数量（491个自然村）、农业人口数量（442300人）①均居全省前列，受突发事件的影响较大，疫情防控能力不足和防控形势严峻之间的矛盾更为突出，具有代表性和典型性，其应急管理实践更有助于挖掘经验、寻找问题。
（二）湖北省巴东县农村应对新冠肺炎疫情的特点
第一，应急能力的薄弱性。首先，公共危机应急管理很大情况下就是经济方面的较量（Frederick，1983）。巴东县属国家级贫困县，经济基础薄弱，农村应急管理中公共卫生服务、专业水平、物资保障等方面明显不足。绿竹筏村仅有1个村医，需要负责全村852户、2552人的体温监测工作，整个疫情期间村干部给居住在主干道上的各家每人发放了一个口罩。其次，常态下巴东县所遇到的突发事件主要是滑坡、泥石流、旱涝等自然灾害，应急管理更侧重于对自然灾害的治理，对于突发公共卫生事件的应急管理缺乏完备的制度设计和较为成熟的治理经验。访谈中乡镇驻村干部刘博表示，在突发公共卫生事件暴发初期乡镇基本是“摸着石头过河”。最后，返乡人员尤其是来自重点疫区的返乡人员数量较多，进一步加剧了应急能力的薄弱性。巴东县外出务工、上学经商人员较多，人口流动性大，2018年的数据显示，全县乡村外出务工人员8.86万人，约占该县乡村劳动力资源33.3%③。春节前期，大量外出务工人员已在“封城”之前返乡。据蒋均智介绍，武汉及周边重点疫区返乡人员共计23621人。以白沙坪村所属乡镇为例，全镇所有返乡人员8533人，其中武汉、黄冈等重点疫区返乡人员1630人④。
第二，应急处置的复杂性。其一，农户居住分散虽然使得农村人员聚集性传播概率较低，但却给疫情防控带来巨大的工作量。特殊的地形地貌使得村之间的交叉道路较多，无法有效防止个人、摩托车、三轮车在非主干道通行，交通管制面临挑战。其二，随着农村地区精准扶贫易地搬迁工作的开展，过去居住较为分散的农户搬迁到了集中安置点，增加了农村地区的疫情防控工作压力。巴东县建成集中安置点337个，集中安置9683户、31162人⑤，且该类人群中大部分有武汉及周边重点疫区务工史。其三，危机应急管理与乡土社会秩序之间存在张力。乡土社会秩序的维持在很多方面和现代社会秩序的维持是不同的（费孝通，2008）。突发公共卫生事件应急管理具有社会秩序非常态的特征，这与巴东县农村的乡土文化环境产生冲突，如农村基于血缘、亲疏关系的集体宴席会导致大量人员聚集，加大了疫情应对的复杂性。其四，农村人口结构增加了应急管理的难度，农村留守人群呈现出以老人、妇女等中弱势群体为主的新特点（温铁军、杨帅，2012），其在信息的获取和分析上存在局限性，应急管理中的参与度不高，使得农村应急管理难以形成多元主体合力，增加突发事件应对成本。
（三）湖北省巴东县农村应对新冠肺炎疫情的发展阶段
根据“防控力度”和“疫情风险”两组内容进行“2×2”矩阵分类，本文将巴东县农村应对新冠肺炎疫情划分为初始期、发展期、调整期、成熟期四个阶段（见图1）。
第一，初始期（1月21日至2月4日）。这一时期的特点是：以城区为防控重点，农村地区的防控工作尚未进入真正实施阶段。自1月21日湖北省发布加强新冠肺炎防控工作通告以来，巴东县开始全面部署防疫工作。1月21日至31日，巴东县疫情防控指挥部发布了四项通告，主要涉及对城区公共交通、公共文化娱乐场所、群众性活动、客运运营、高速公路和普通公路、个体诊所等采取应急管制措施。这一时期，政府尽管对农村地区也提出了相应的管控要求，但是未能明确农村地区防控方向、重点、目标和范围等，具体防控措施缺位，尚未配备应急资源，农村地区疫情风险高且难以控制。同时，这一时期乡镇疫情防控决策过度依赖于上级的命令和安排，缺乏自主性，疫情扩散的风险较高。
图1巴东县农村应对新冠肺炎疫情的时期划分
第二，发展期（2月5日至2月15日）。这一时期的特点是：在保证城区疫情防控工作稳步推进的同时，政府不断加大农村地区的管控力度。巴东县疫情防控指挥部于2月2日发布关于加强城乡管理工作的第5号通告，尽管内容仍主要针对城区，但围绕农村地区的宣传引导、交通管制、店铺管控等也作了规定。2月5日和7日发布的第6号、7号通告则进一步强化了对农村地区的管控，包括严格交通管制、重点人员管理、杜绝各类聚集性活动等。这一时期农村的疫情防控力度加大，较好地满足了农村地区的应急管理需求，如三个样本村于2月5日开始实施交通管制，村两委干部与村医对全村人员进行登记排查等。然而由于这一时期防控措施的精准化规范化不足，导致疫情防控存在诸多漏洞，主要表现为防控手段的盲目激进、政策执行不力、宣传不到位等。同时，依据疫情自身发展规律，这一时期的疫情风险依然较高，并可能影响已经取得的防控效果。
第四，成熟期（2月28日之后）。这一时期的特点是：随着疫情蔓延势头得到较好遏制，在保证防控工作规范有序的前提下，最大限度降低疫情产生的次生危害。巴东县经济基础薄弱，对疫情引发的负面效应的承受力不强。结合农村地区实际需要，这一时期巴东县针对春耕备耕、就业创业、复工复产、外地滞留人员返县等出台专门规定，将工作重心向统筹抓好疫情防控和经济社会发展转变。成熟期是疫情防控的理想阶段，该阶段明确了具体方向，并已有一定规范有效可供推广的应对举措。由于前期防控工作取得了良好效果，这一时期疫情风险相对较低，对应采取的防控措施力度也适当减弱，如巴东县于3月13日发布第9号通告，撤销乡镇间、村级交通卡口，调整城乡管控措施。
三、农村应对突发公共卫生事件的多重困境
农村突发公共卫生事件应急管理离不开科学的理念作指导。伴随着新公共管理的衰微以及信息技术的发展，整体性治理理念作为一种指导各国治理改进的新的理论范式，被认为是对新公共管理的一种修正（竺乾威，2008）。该理论起源于20世纪90年代中后期的英国，由整合性观念和协同性观念构成，倡导政府内部横向与纵向的整合，主张突破部门本位主义与单一中心模式的思维，通过充分发挥多元化、异质化的公共管理主体的专有资源和比较优势所形成的强大合力，从而更快、更好、成本更低地为公众提供满足其需要的无缝隙的公共产品和服务（胡象明、唐波勇，2010）。农村突发公共卫生事件应急管理作为一个协同、动态、持续、整合的管理过程，与以整体性为核心价值取向的整体性治理理论具有高度契合性。在科学借鉴整体性治理理论的基础上，本文构建了“主体—机制—方式—资源—理念”的系统性分析框架，据此探析农村应对突发公共卫生事件中存在的问题。
（一）主体：行政管理体制下的主体单一化
（二）机制：应急处置机制亟待优化和完善
（三）方式：应急措施的规范化法治化不足
（四）资源：危机应对的资源保障体系薄弱
（五）理念：农村危机意识和应急意识缺位
四、农村应对突发公共卫生事件的优化路径
为了更好解决农村突发公共卫生事件应急管理在主体、机制、方式、资源、理念等方面的困境，在辩证审视整体性治理理论并科学借鉴其理论精髓的基础上，立足中国农村应急管理现有制度框架和治理模式，需要从以下几个方面，全面提升农村应对突发公共卫生事件的能力水平。
（一）体制优化：构建多元主体共同参与的公共危机治理格局
（二）机制革新：完善“上下联动，多向互动”的应急处置机制
（三）方式改进：推进农村突发公共卫生事件应急方式法治化
（四）资源保障：优化农村应对突发公共卫生事件资源保障体系
（五）理念更新：加强农村地区危机意识与应急意识教育普及
五、结语：从“管理”到“治理”
党的十八届三中全会首次提出社会治理理念，十九届四中全会进一步提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”。新时代，中国已经迈入了乡村治理现代化的新征程，但乡村发展仍面临突发公共卫生事件威胁日益严重和突发事件应对能力不足的双重困境，要破解这一难题，需要遵循从“管理”到“治理”理念的转变：一是主体上，实现从一元化管理向多元化治理转变；二是内容上，实现从命令控制型管理向协商合作型治理转变；三是结构上，从垂直型管理向网络型治理转变；四是方式上，实现从人治型管理向法治型治理转变。本文希望基于对农村应对突发公共卫生事件的实证研究，将“应急治理”的研究引向更深入的思考。
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[42]Frederick，C.，Cuny，1983，DisastersandDevelopment.Oxford：OxfordUniversityPress.
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注释：
②根据学术规范，文中的人名均为化名。
⑨参见：习近平，2020：《全面提高依法防控依法治理能力健全国家公共卫生应急管理体系》，《求是》第5期。
⑩参见：习近平，《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》，《人民日报》，2020年2月24日第2版。