为促进依法行政，加快建设法治政府，深入推进“以案释法”教育，昆明市自然资源和规划局针对本单位作为被告或第三人参与诉讼的部分行政诉讼案件进行深入分析，并提出相应的意见建议。典型案例分析旨在提升全市自然资源系统从事行政执法工作人员的法治意识、责任意识，提高行政机关依法行政水平，从而有效降低行政案件发生率、败诉率。
一、败诉案例分析
（一）案件基本情况
1.原告余XX等四人诉被告昆明市自然资源和规划局、第三人XX局、第三人XX公司房屋所有权登记一案
败诉理由：登记机关未尽审慎审查义务，导致“一房两证”，重复登记行为违法。
本案案由为房屋所有权登记（行政登记类），一审案号为（2021）云XX行初XX号，二审案号为（2022）云XX行终XX号。原告起诉认为其父母办理产权登记、合法所有的XX号房屋，被XX局在XX年自行认定为直属公房，并办理产权证书。XX年，案涉房屋又被XX局以房屋产权置换的形式转让给第三人XX公司，并办理了产权登记，导致出现“一房两证”，该重复登记行为违法，请求法院依法撤销在后办理的房屋产权证书。
经法院审理查明，本案原告因拆迁安置获得案涉XX房，但因年代久远及经办手续不完善等问题，导致对房屋的权属产生争议。XX局在认定房屋产权过程中，未能查清事实，在原告持有证书未被撤销的情况下，另行办理权属证书，从而出现重复登记的违法行政行为。
一审法院认为重复登记行为违法且第三人主张撤销证书将会损害第三人XX公司利益的依据不足，故一审判决撤销XX局在后办理的房产证。二审法院认为，行政诉讼审查的是重复登记行为的合法性，案涉“一房两证”重复登记行为违反房屋登记有关法律法规，依法应予撤销，但撤销该证书会损害第三人XX公司的合法权益，故依法撤销一审判决并确认XX局重复办理房屋所有权证书的登记行为违法。
2.原告赵XX诉被告昆明市自然资源和规划局行政登记一案
败诉理由：登记机关作出的行政行为缺乏法律依据。
本案案由为行政登记，一审案号是（2023）云XX行初XX号。原告起诉认为其合法购买，并办理产权登记的房屋，被昆明市XX中心采取“行政限制”措施，原告认为被告采取的“行政限制”措施缺乏法律依据，损害其合法权益，故请求法院依法撤销该行政行为。
经法院审理查明，昆明市XX中心在该房屋设置“行政限制”的主要理由是：在原告购买房屋时，案涉房屋存在共有人，且原房主办理的公证书被证实为伪造，该房屋权属存在争议。如不加以限制，房屋在后续转让过程中可能产生新的产权争议，将影响房屋登记管理的社会秩序以及社会公共利益。
3.原告吴XX等五人诉被告昆明市自然资源和规划局、第三人梁XX、第三人吴XX房屋所有权登记一案
败诉理由：登记机关已尽到审慎审查义务，但申请登记人提交材料系伪造，办理行政登记的事实依据不足。
本案案由为房屋所有权登记，一审案号是（2022）云XX行初XX号。原告起诉认为案涉转移登记行为所涉及的房屋是其父母共有的房屋，在其父亲过世后，由于第三人吴XX伪造其他继承人放弃继承份额的签字，办理了房屋产权转移登记。原告认为被告在登记过程中未尽到审慎审查的义务，转移登记的行为损害了原告的合法权益，故诉至法院要求撤销转移登记行为，撤销转移登记后所办理的产权证书。
一审法院认为，原登记机关工作人员在办理登记时已经尽到了一般公务人员的常识范围的审慎审查义务，且程序未违反法律法规，但由于申请登记人提交的《公证书》已经被法院认定为虚假材料，故案涉登记过户行为违法，由于房屋已经被第三人善意取得，无撤销之可能，故针对该房屋的变更登记行为确认违法。
4.原告陈XX等四人诉被告昆明市自然资源和规划局、第三人XX经营公司、第三人唐XX、王XX房屋所有权登记一案
经法院审理查明，案涉房屋于因回迁安置被XX指挥部安置赔还给四原告，XX年，第三人XX经营公司又将案涉房屋安置分配给拆迁户（即案外人）。XX年案外人申请办理产权登记，XX年四原告申请办理产权登记，原房屋登记机关在审查过程中未发现存在“一房两次安置”的情况，办理了重复登记。
一审法院认为，案涉房屋存在一房两证的客观事实，违反现行不动产登记有关法律法规，但由于法院无法核实两次登记行为的效力，只能由登记机关查明后自行纠正，故一审判决确定被告重复登记行为违法，并责令被告在三个月内纠正违法登记行为。
（二）败诉案件原因分析
上述四起败诉案件均为行政登记（房屋等不动产类），在房屋初始登记、变更登记、转移登记过程中，现行法律法规均要求不动产登记机关对登记事项必须尽到合理、审慎的审查义务，其审查标准不是简单的形式审查，而是应当形式审查与实质审查相结合，如因登记机关在登记过程中未尽到相应义务，则有可能被法院认定为行政行为违法。同时，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条规定，一旦出现因“登记原因文件被事后认定为无效、申请人事后被认定为无民事行为能力人、存在不动产隐性共有权人”等情况导致不动产登记结果存在错误，登记机构不能举证证明已经尽到审慎审查义务，还需承担相应的赔偿责任。
为整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度，昆明市于2016年6月30日开始实施不动产统一登记，原房屋登记职能转移至本单位，本单位承接了昆明市范围内房屋及其他不动产登记工作。由于之前登记管理职能分散、登记信息互联互通渠道不畅通、登记机关对登记行为只做形式审查等因素影响，在昆明市范围内出现多起因原登记机关在登记过程中把关审核不严，出现“一房两证”“伪造登记材料”等问题，造成登记行为因程序违法或损害第三人利益而被法院确认违法或撤销的案件。
结合前述分析可知，在办理房屋等不动产登记的过程中，登记机关的审慎审查义务要做到内容与形式的统一。在受理登记时，要审查申请材料是否齐全、是否符合法定形式，符合这些条件的，才能予以受理。在受理之后，登记机关要依照法定程序履行查验职责，特定情况下要进行实地查看和调查。同时，要提升全市范围内登记部门的业务人员职业能力与职业素养，加大专业培训力度，对登记过程中可能出现的问题要有充分的预判与应对方案，不断提升办理不动产登记的服务能力与服务水平。只有做到以上几点，才能有效降低因登记行为不当或违法而引发诉讼的比例，才能有效降低因登记审查工作存在漏洞导致败诉的比例。
二、胜诉案例分析
1.原告XX公司诉被告昆明市自然资源和规划局、第三人昆明市XX局、第三人昆明XX局房屋登记及行政赔偿一案
胜诉理由：重复登记行为已被法院确定违法，但登记机关已经尽到审慎审查义务，不需承担行政赔偿责任。
本案案由为房屋登记及行政赔偿，一审案号为（2021）云XX行初XX号，二审案号为（2022）云XX行赔终XX号。根据两审法院查明事实，原告在提起行政赔偿诉讼之前，已经就重复登记行为违法提起诉讼，经法院生效判决确认被告自规局在房屋存在产权登记的情况下为案外人办理转移登记的行为属于重复登记，依法确认登记行为违法。原告据此提起本诉，要求自规局承担重复登记给其造成的损失。
一审法院认为，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条，原告对行政赔偿负有举证责任，由于原告与原房屋所有人为关联公司，原告应当举证证实其与原房屋所有人签订的《房屋买卖合同》真实有效，但原告并未举证证实，同时由于原告对房屋长达二十年未占有、未使用，甚至不知晓房屋现状，与常理不符，故判决驳回其行政赔偿请求。二审法院认为原登记机关在登记过程中已经尽到了审慎审查的义务，出现重复登记的后果是由于申请登记人提交的材料虚假造成，故登记机关对此不应承担赔偿责任，二审依法维持原判。
2.原告XX有限公司诉被告昆明市自然资源和规划局建设用地使用权登记一案
胜诉理由：原告提起诉讼已超过法定最长起诉期限。
本案案由为建设用地使用权登记，一审案号为（2022）云XX行初XX号，二审案号为（2023）云XX行终XX号。根据两审法院查明事实，原告所持有的《开发农业用地土地使用证》显示的土地类型不在被告自规局的土地登记范围内，且四至界限不清，与几个第三人存在权属争议，各方就争议解决尚未达成一致的处理意见，原告诉至法院要求被告为其在不动产登记簿完善土地法定记载事项。
3.原告昆明市XX业主委员会诉被告昆明市自然资源和规划局、第三人XX局房屋所有权登记一案
胜诉理由：原告并非案涉行政行为利害关系人，被告所做行政行为不会对原告产生不利影响。
本案案由为房屋所有权登记，一审案号为（2023）云XX行初XX号，二审案号为（2023）云XX行终XX号。根据两审法院查明事实，原告起诉认为其小区日常使用的一楼公共通道被人占用堵塞，后经查询该综合楼一层的规划设计建筑施工图，发现图上留有独立通道，但通道位置却办理了商铺产权证，原告认为办证行为违法，诉至法院要求撤销。
一审法院认为，从商品房买卖合同登记备案表内容看，原告业主购买的房屋虽然与案涉商铺所在项目国有土地使用证相同，即在同一地块上进行的建设，但原告业主房屋的建设工程规划许可证、商品房预售许可证的字号均为XX字号，原告业主房屋系在案外人取得案涉商铺产权后进行的建设。XX年登记机关就案涉商铺作出房产登记行政行为时，该行政行为只可能就行政行为作出时已存在的权利主体的权利造成影响，不可能对尚未建设的原告业主房屋的权益造成影响，原告业主并非利害关系人。故裁定驳回起诉。二审法院认为，案涉登记行为不可能对尚未产生的上诉人业主的权益造成影响，一审认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。
4.刘XX诉被告昆明市人民政府、第三人昆明市自然资源和规划局、第三人XX有限公司行政批复一案
胜诉理由：原告并非案涉行政行为利害关系人，被告所做行政行为不会对原告产生不利影响；内部审批行为不可诉。
本案案由为行政批复，一审案号为（2023）云XX行初XX号，二审案号为（2023）云行终XX号，本案为回迁房小区业主（共计46户）就昆明市政府对控制性详细规划批复不服提起诉讼，要求法院依法撤销控规修改批复，并责令在合理期限内采取补救措施。本单位作为案涉控制性详细规划修改方案的上报单位，被依法追加为案件第三人。
一审法院认为，原告是否有资格对案涉批复提起诉讼的关键在于该行政行为是否对原告合法权益产生实际影响，从案涉批复内容以及原告主张权利上可以看出，案涉批复以及控规调整不会对原告诉称的房屋户型产生实际影响，原告与该批复之间不具有法律意义上的利害关系，一审裁定驳回原告起诉。二审法院认为，案涉批复行为系对下级机关请示内容的内部审批行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故一审裁定驳回起诉并无不当，二审依法予以维持。
（二）胜诉原因分析
结合上述四件胜诉案件可以看出，人民法院审查行政行为的合法性一般从两个方面进行：其一，行政行为是否符合程序要件，包括行政机关是否具备法定的职责权限、作出的行政行为是否遵循了法定的步骤和程序等；其二，行政行为是否符合实体要件，包括作出行政行为所依据的事实是否清楚、证据是否充分、内容是否合法适当等。行政诉讼案件的应诉机关要想取得较为理想的案件结果，也要做到程序和实体都合法适当。
在程序方面，程序正当是行政法的基本原则，遵守程序是行政行为合法的关键和保障。具体要从行为时限、行为步骤、行为方式、行为结果几个方面去考虑，以“原告XX公司诉被告昆明市自然资源和规划局、第三人XX局、第三人XX局房屋登记及行政赔偿一案”为例，正是因为登记机关在登记过程中尽到了审慎审查的义务，登记程序并无瑕疵，因此不需要对第三人提供虚假材料导致的行政行为违法承担赔偿责任。
三、改进措施与建议
（一）加强行政执法人员培训，学习行政诉讼法及有关的法律法规，熟悉有关的法律条文和行政执法中的程序，提高业务能力。
（二）加强行政应诉队伍建设，切实提高出庭应诉规范化、专业化水平，同时要加强证据收集保存意识，严格档案管理。