《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号）（本文简称《监督管理办法》或“本办法”）报经国务院同意后，2016年6月24日公布并施行。这是国资监管领域一部重量级部门规章，开创性规则多、影响深远、涉及面广。
（一）国资领域的专门立法
为正确理解和适用《监督管理办法》，笔者认为有必要回顾一下涉及企业国有资产监管的专门立法，以便综合把控、对比解析。《监督管理办法》的直接上位法有两部，一部是法律，即《中华人民共和国企业国有资产法》（本文简称《国有资产法》），第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于2008年10月28日通过，自2009年5月1日起施行；另一部是国务院法规，即《企业国有资产监督管理暂行条例》（本文简称《暂行条例》）国务院令378号，2003年5月27日发布实施。
另外还有一部颁行在前的同位法，即部门规章《企业国有产权转让管理暂行办法》（国资委、财政部令第3号）（本文简称《暂行办法》），自2004年2月1日起施行。《监督管理办法》施行后，《暂行办法》并未废止，与新规不冲突的内容仍然适用、继续有效。
（二）上位法《公司法》
我国《公司法》由八届全国人大常委会第五次会议于1993年12月29日通过，自1994年7月1日起施行，期间经历过大大小小四次修改。公司制企业的国资监管是在遵循《公司法》基本原则和要求的基础上、根据监管需要制定额外的规则，毫无疑问，《公司法》是本办法最重要的上位法之一。产权转让和增资行为与公司资本制度密切关联，在此，笔者想结合我国《公司法》资本制度沿革做一些提示。
2006年1月1日之前，我国公司制企业实行严格的注册资本实缴制，2006年1月1日2014年2月28日之间，我国公司制企业实行注册资本有限认缴制，从2014年3月1日起，我国公司制企业实行注册资本完全认缴制。在对标的企业或转让标的进行尽职调查、评估定价、信息披露时均需注意注册资本的历史性与现实性状态。
二、对《监督管理办法》的综合解析
《监督管理办法》有几项开创性原则堪称亮点，但笔者认为亦有美中不足与意犹未尽之处，结合工作实践中的重点和难点，从以下六方面进行解析：
（一）监管与进场项目扩容
本办法出台后，明确了纳入监管和进场的三类事项，种种地方乱相也将归于历史。
（二）释明了国有企业的内涵和外延，明确界定了被监管企业的范围
国有及国有控股企业、国有实际控制企业界定标准
类型
类型细分
认定标准
对应条款
国有企业
A型
A1型
政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司）
第四条第（一）款
A2型
A型直接或间接合计持股为100%的国有全资企业
国有控股企业
B型
B1型
A型单独出资，拥有产（股）权比例超过50%
第四条第（二）款、第（三）款
B2型
A型共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业
B3型
A型或B1型或B2型对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业
国有实际控制企业
C型
――
A型及B型直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业
第四条第（四）款
因该认定标准的出发点与传统公司法逻辑体系下以持股比例为绝对标杆来认定绝对控股、相对控股的规则不同，容易造成混淆，在此，想通过两个个例进一步排除误区、厘清认定边界。
某混合所有制公司股权结构如下
国资类股权合计60%
民资类股权40%
甲
乙
丙
丁
30%
35%
5%
国资类股权合计68%
民资类股权32%
戊
25%
23%
20%
26%
6%
第一个混合所有制公司，国资类股比合计超过50%以上，第二个混合所有制公司，国资类股比合计超过67%以上，但因任一国有股东都不是企业最大股东，因此该两个混合所有制公司均不纳入监管范围。
笔者认为，这样的界定标准并不严谨，形成了漏洞，现实中可能会被一些刻意逃避监管、旗下公司主体众多的国有企业集团利用，在投资合作之初通过分别安排各实际控制公司投资、拆分国有股权分配、任一国有主体都刻意不做最大股东等等方式架空监管部门。
（三）明确审批权限，赋予国家出资企业审批职能
（四）突出了信息披露的规范性和重要性
（五）进一步规范“非公开协议方式”的适用条件
国有资产交易以公开进场转让为原则，以非公开协议转让为例外，这是《监督管理办法》所确立的总体要求。本办法对企业产权转让、企业增资、企业资产转让三类经济行为在何种条件下、履行何种审批后才可以协议转让分别做了详细的规定。
非公开协议方式的适用条件与审批
项目分类
适用条件
有权批准部门
产权转让
第三十一条第（一）款：涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的
经国资监管机构批准
第三十一条第（二）款：同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的
经国家出资企业审议决策
增资
第四十五条第（一）款：因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资；
第四十五条第（二）款：因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资。
经同级国资监管机构批准
第四十六条
（一）国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资；
（二）企业债权转为股权；
（三）企业原股东增资。
资产转让
第四十八条：涉及国家出资企业内部或特定行业的资产转让，确需在国有及国有控股、国有实际控制企业之间非公开转让的
由转让方逐级报国家出资企业
审核批准
（六）法律意见书的出具
在法律服务机构参与国有资产处置方面，《暂行办法》首开先河，明确要求监管部门决定或批准企业国有产权转让行为时，律师事务所出具的法律意见书是审查材料之一。本办法在此基础上又新增了两种适用情形：
1、根据第三十三条规定：国资监管机构批准、国家出资企业审议决策采取非公开协议方式的企业产权转让行为时，律师事务所出具的法律意见书是必备的审核材料之一。
2、根据第四十七条规定：国资监管机构批准、国家出资企业审议决策采取非公开协议方式的企业增资行为时，律师事务所出具的法律意见书是必备的审核材料之一。
笔者作为专职律师，很欣喜的看到监管部门对法律保障的高度重视和对律师参与企业重大经济行为服务效果的肯定。
三、对本办法中有关企业产权转让规定的解读
在前的同位法《暂行办法》并未废止，与本办法不冲突的内容继续有效。对比来看，《暂行办法》作为产权转让的专项规定在产权转让方案应当列明的内容、职工权益保护等方面的规定更加细致，原则性规定方面与本办法基本没有冲突，但本办法在信息披露等方面增加了很多新的要求，对本办法产权转让方面的重要规定解读如下：
（二）职工权益（职工安置、职工民主参与企业管理以及职工权益保护）和债权债务处置方面的规定与《暂行办法》一脉相承，但本办法的规定相对简略，实践操作中细节方面的工作指引还是需要从《暂行办法》里面找。
（四）信息披露方面的亮点在前文综合解析部分已经陈述，具体规定用图表整理如下：
披露分类
规则要求
责任划分
预披露
1、第十三条要求，转让方可以根据企业实际情况和工作进度安排，采取信息预披露和正式披露相结合的方式，通过产权交易机构网站分阶段对外披露产权转让信息，公开征集受让方。
3、应当披露的内容详见第十五条。
第十六条：
转让方应当按照要求向产权交易机构提供披露信息内容的纸质文档材料，并对披露内容和所提供材料的真实性、完整性、准确性负责。
产权交易机构应当对信息披露的规范性负责。
正式披露
2、应当披露的内容详见第十五条。
重新披露
1、第十八条要求，信息披露期满未征集到意向受让方的，可以延期或在降低转让底价、变更受让条件后重新进行信息披露。
3、第十九条要求，转让项目自首次正式披露信息之日起超过12个月未征集到合格受让方的，应当重新履行审计、资产评估以及信息披露等产权转让工作程序。
延长披露
交易结果披露
第二十九条要求，产权交易合同生效后，产权交易机构应当将交易结果通过交易机构网站对外公告，公告内容包括交易标的名称、转让标的评估结果、转让底价、交易价格，公告期不少于5个工作日。
产权交易机构
（七）国有产权转让必然带来期间损益的处理问题，关涉各方实实在在的权益，但因缺少明确的规则，且不强制要求做延期或专项审计及结果报批，监管者对此一直不重视，被监管者更是乐得马虎，有的甚至就此钻营以进行利益交换。本办法第二十三条明确禁止以处理期间损益为借口更改交易价格的行为。
但笔者认为该规定有不详尽之处，立法者的意图没有明确传达出来，会引发以下两种截然不同的理解：
1、期间损益不在场内处理，但交易完成、出场后转让方与受让方根据方案约定或事后约定可自行处理。
2、以“不得以处理期间损益为借口更改交易价格”为原则，无视期间损益的客观存在，即使交易完成、出场后转让方与受让方也不得另行处理。
（八）在定价问题上，尽管九折的预警比例线并未变动，但与暂行办法相比，适用条件、程序以及特殊情况的处理方面要求更为明晰。
1、首次定价方面：本办法第十七条规定：产权转让项目首次正式信息披露的转让底价，不得低于经核准或备案的转让标的评估结果。
3、非公开协议转让不适用折价原则：第三十二条规定，采取非公开协议转让方式转让企业产权，转让价格不得低于经核准或备案的评估结果。”
4、特殊情况下的定价：根据第三十二条规定，笔者理解为：在交易双方产权性质大体对等情况下，“转让价格可以资产评估报告或最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定，且不得低于经评估或审计的净资产值”。
（九）在转让价款的支付问题上，管理办法基本沿用原来的规则，并进一步明确转让价款以通过产权交易机构结算为原则，双方直接结算为例外：交易价款原则上应当自合同生效之日起5个工作日内一次付清。金额较大、一次付清确有困难的，可以采取分期付款方式。采用分期付款方式的，首期付款不得低于总价款的30%，并在合同生效之日起5个工作日内支付；其余款项应当提供转让方认可的合法有效担保，并按同期银行贷款利率支付延期付款期间的利息，付款期限不得超过1年。
对国企增资行为，此前专门的监管规定一片空白，处于无序和混乱状态，现实中的监管也很不理想，甚至成为了引发矛盾和纠纷的温床。本办法对国企增资监管的要求具有开创意义，确立了报批、公开进场征集投资人、信息披露、遴选方式等原则，现解读如下：
（二）在如何认定增资企业基础价值的问题上，笔者对本办法规定的理解是：进行审计和评估是必不可少的，但评估报告不需要经监管部门批准或备案，审计结果与评估结果互相结合，作为协商议价的依据。
（四）如前文所述，从2014年3月1日起，我国公司制企业注册资本实行完全认缴制，出资多少、何时出资由股东和公司章程约定，法律不再要求。但从本办法的规定和工作实际来看，绝大多数情况下，增资都是为了解决资金不足，特别是现金流不足的问题，因此要注意法律规定和企业需求之间的差异。
（五）遴选投资人的方式有别于产权转让的招投标、拍卖、竞价等传统方式，而是充分结合企业增资行为的特点采用竞价、竞争性谈判、综合评议等方式，随着政府采购、PPP等项目的广泛实践，这些方式现在已经日趋成熟，借鉴渠道众多。
本办法对企业资产转让的监管要求同样具有开创性，解读如下：
（一）明确了纳入监管的资产细分种类：生产设备、房产、在建工程、土地使用权、债权、知识产权等，基本达到了完全覆盖。
（四）转让底价在100万元－1000万元的资产项目，产权交易机构公告期不少于10个工作日，底价高于1000万元的项目，公告期不少于20个工作日。
六、结束语：笔者从律师服务国有企业的工作视角解读《企业国有资产交易监督管理办法》，视角单一，不足和谬误之处在所难免，欢迎读者批评指正。