【作者简介】龙宗智：四川大学法学院教授；吕川：四川大学法学院博士研究生
摘要：
关键词：
员额制；人员分类管理；司法官遴选；司法官多元化
自2013年中共中央作出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，推动以司法责任制为核心的司法体制改革以来，检察官员额制及人员分类管理的各项制度基本确立并在实践中平稳运行。通过改革，检察官无论是在数量上还是质量上都受到较严格的控制，促使人员素质提升、业务骨干更多地配置到司法办案一线，同时检察机关其他工作人员也按照分类管理的要求，完成了功能定位，从而使人员结构得以优化、人力资源分布趋于合理。由此，检察机关初步实现专业化的基础性改造，契合了新时代检察事业发展的内在需求。但随着改革的推进，检察官员额制以及人员分类管理逐渐暴露出一些问题，其中也反映出一些抑制新制度良性运行的深层因素。针对改革目前存在的问题，仍需要持续地加以改进和完善，即按照检察机关人员分类管理的问题、矛盾与应对中央要求，深化司法体制的综合配套改革，在夯实改革成果的同时，通过“补短板”“强弱项”，完善检察官员额制和人员分类管理制度，从而进一步推动改革提质增效。
一、分类管理中存在的突出问题
为了对制度运行现状有更全面掌握和更深入的认识，笔者选取S省三级检察机关为考察对象，对检察官员额制及人员分类管理运行的总体情况进行调研，并面向全省检察人员进行问卷调查，共计收回2728份有效问卷，从微观层面对人员分类管理运行状况作了例证分析。通过数据统计与资料分析结果来看，S省检察机关人员结构比例总体向好，但仍存在以下问题。
（一）办案一线的员额检察官配置不足
检察机关实行员额制以后，员额检察官基本控制在总编制数的39%左右，相较于改革之前，检察官人数大幅度缩减，其目的就在于改变以往粗放式的管理方式，并且将有限的资源集中在员额队伍上，从而打造精英化的办案力量。因此在员额制下，检察官享有较高身份地位、待遇保障，同时也就意味着需要承担更多的案件量与司法办案责任。然而，实践中办案一线检察官偏少，案件量、案件责任分配不均衡的问题比较凸显。原因在于，检察机关院领导占据较多员额指标但办案量又比较少，使得真正处于办案一线的检察官数量减少且不得不承担更多的案件量，“案多人少”的矛盾也进一步凸显。比如，以S省为例，全省检察官员额共计3638人，其中正、副检察长占比约20%，检察委员会专职委员占比约9%。同时，由于领导干部类型的检察官只参与部分案件分配，因此意味着将近三分之一的员额检察官实际承担的案件量较少，更多的案件需要由普通的检察官办理，妨碍了“以案定额”的制度预设目标的实现，使检察官人、案分布不均衡问题更为突出。
（二）部分入额检察官事业心欠缺
员额制改革后，检察官开始实施单独职务序列，目的在于建立凸显以司法办案任务为主要内容的专门考核机制和晋升通道，促进检察官队伍专业化、职业化建设。但从实践情况看，目前运行的检察官职务晋升机制，未能充分发挥激励作用，因晋升受限导致“天花板”效应，一定程度上阻碍了检察官发挥工作积极性。具体表现在，检察官实施单独职务序列后，检察官等级分为十二级，其中，检察官一级至五级的升任并没有人数限制以及严格的考核条件要求，可以随着任职期限的增加而逐渐提升等级，基本上是按期晋升。因此实践中一级以下的检察官等级晋升几乎不存在任何障碍，如S省检察机关每两年一次的检察官等级晋升过程中，检察官无一例外都实现了按期晋升。而问题也在于此，过于宽松的晋升条件导致检察官并没有晋升上的太大压力，也就容易放松对办案的要求，出现工作上不求进取、得过且过的倾向。
另一方面，四级高级检察官以上级别的检察官选升困难，受到严格的人数比例限制。如基层院检察官最高升至三级高级检察官，且通常是院领导才能晋升到这一级别。这就导致许多检察官升到一定级别后，就看到个人职业发展上限，等级晋升机制不再能够发挥激励作用，检察官便容易产生倦怠思想。此外，虽然司法人员分类管理后实行了单独职务序列，但司法官进行职务、职级晋升时，首先还是要考虑其行政级别，单独职务序列主要解决其待遇问题。也就是说，检察官等级并不作为领导干部任用时主要考量因素，在当前更多的是作为检察官薪酬高低的依据。这种功能的单一也决定了其在检察官激励机制中作用的有限性，导致职级晋升对检察官业务激励作用不足。
（三）后备人才储备不足
1.分类招录未有效施行，检察官助理入额需求大。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求：“健全检察官、检察辅助人员和司法行政人员分类招录、管理、保障制度，畅通三类检察人员职业发展通道”。但在实践中检察人员的分类招录并未严格实施，检察官助理与检察官后备人选实系混同招录模式，新招录的检察官助理普遍将助理工作作为入额的“跳板”，导致等待入额的助理人员基数大并不断增加。从问卷调查统计的情况来看（如表1所示），准备在具备条件时参加检察官遴选的人员比例高达65.7%，如果除去临近退休或因健康等客观原因不适宜担任员额的人员后，有入额需求的检察官助理的比例将更高，达到83.2%。可见当前检察官助理群体普遍以成为检察官为职业发展目标。
2.检察官员额的空缺数小，入额难度较大。一方面是入额需求大，另一方面则是员额空缺少，资源稀缺。实践调研情况表明，当前检察官员额空余编制很少，大部分检察机关的员额指标已经使用完毕。如表2所示，S省检察机关近年入额的人数基本稳定，每年有150余人，如果将其均分，那么各个检察院每年能够入额的人数不足1人（全省有1个省级检察院，22个市级检察院，192个县级检察院）。另一方面，入额难还与检察官退出员额相对较少的原因有关。从S省检察机关的情况来看，2016年至2021年全省退出员额检察官序列的人员仅347人（除去因监察体制改革人员转隶等特殊原因导致员额退出的情况），其中因退休退出144人，因辞职退出33人，因转岗退出74人，因不胜任岗位要求退出15人，因个人申请、任职回避退出63人，因违纪违法、开除公职等退出9人，因死亡退出9人。由此可见，员额检察官退出人数总体较少，而且基本都是客观因素导致，因办案能力不足、办案量不够等因素退出的少之又少。
（四）遴选制度不够完善
2.需要进一步适应遴选“复合型”检察人才的需求。检察机关“四大检察”的业务格局，以及目前司法业务中专业化的发展倾向，要求检察人才不仅应具有法学知识，而且需要具有一定的经济、金融、环境资源、知识产权等方面的知识，即需要相当数量的“复合型”人才。但从当前检察官队伍的结构来看，大都系法学专业毕业生，知识结构比较单一，缺乏“复合型”人才，因此难以满足当前检察机关“四大检察”“十大业务”工作布局下的用人需求。以C市检察机关为例，全市两级检察机关的检察人员中90%以上为法学专业出身，熟悉金融、经济等领域的专业人员甚少，但已有相当一部分检察业务与金融、经济工作高度融合，需要办案人员具备一定的金融、经济知识。但检察官遴选试卷基本为法学知识试卷，缺乏复合型人才考试内容。因此如何通过遴选制度设置，体现复合型人才培养导向，为检察机关提供更适合现代检察业务的员额检察官，是需要进一步解决的问题。
此外，过于偏重刑事业务是当前人才培养中的另一个问题，不利于检察业务的全面发展。从问卷调查结果看（如表4所示），符合条件的检察官助理选择民事试卷的只有56人，占比仅为7.7%，选择刑事试卷的考生477人，占比65.4%。这种趋势下，许多检察官不熟悉民事、行政、公益诉讼检察业务，不利于四大检察业务充分和全面的发展。因此，在检察官入额考试和考核时，在注重候选人政治素质和一般个人素质的同时，通过考试、考核内容和方法的调节，适当体现业务导向，适应检察业务发展需要，也是当前和今后遴选制度完善的一个课题。
3.遴选程序有简单化倾向，不利于保障员额检察官综合素质。检察官入额，首先经过试卷考试，合格者进入单位考核环节，再后经遴选委员会遴选程序。但从实际情况看，遴选还存在一定的简单化倾向，遴选方法还有待进一步完善。目前遴选考试着重书面答题，考察考生的知识掌握情况，甚至可以说仅是对记忆知识的能力考察，而且具有偶然性（即使是优秀的考生，遇到某些准备不足的考题也不一定能够答好），缺乏一种知识与能力结合、书面答卷与办案能力结合的全面考察与综合考核方式。而且考核环节不同类型评价的权重，还存在简单化倾向，不能根据一些具体情况作出更实事求是的调整。又如，考核环节相对封闭，普遍未将外部人员作为考核主体，对外部意见的征询不足。从遴选委员会的工作方式来看，基本采取书面审查方式，仅选取部分候选人进行面试，且主要是对入额中的一些疑问进行澄清，并不具有全面考察的作用。因此面试所起作用不大，参与面试的候选人基本都获得通过。
（五）司法行政人员配比偏少，发展受限
除了上述人员配置不足，行政人员还存在发展空间受限的问题。一是因为行政人员比例被压缩，编制数有限，与之相应，管理岗位及领导职数配置较少，行政人员在内部晋升空间有限；二是因为分类管理后，行政人员不具备检察官资格，不能直接到司法业务领导岗位任职，只能在行政序列通道上发展。但另一方面，司法岗位人员却可以到司法行政条线担任领导，使数量原本就少的此类领导岗位还面临来自业务条线人员的竞争，导致行政人员的上升空间被进一步压缩。
检察机关政治部门、综合部门，过去通常调入机关内比较优秀的干部任职，而且其工作事务和责任始终不比业务部门甚至主要业务部门轻。但人员分类管理后，较之员额检察官，司法行政人员待遇明显较低，同时发展空间受限，导致相当一部分司法行政人员希望转岗甚至转单位，造成人员流失、素质弱化，妨碍了工作质量提升。
二、分类管理中遇到的突出矛盾
上述人员分类管理中暴露出的问题，是制度改革过程中难以避免的，应当理性看待。分析这些问题，不应当仅注意表面现象，更需要深入分析，找到影响改革的因素、问题出现的原因，以及问题难以解决的症结，以便在综合配套改革过程中提出有针对性的、合理有效的对策。从更深层次看，当前人员分类管理出现的问题，与改革所面临的以下几重矛盾有关。
（一）领导办案与行政现实之间的矛盾
领导办案与行政现实的矛盾，还表现在另一方面：检察长、副检察长既是检察业务的领导，又是具有一定行政级别享受一定待遇的干部，担任领导职务是组织上对其多年工作的肯定。而在行政阶梯上，职务越高，离具体事务可能就越远，因此，无论是检察院还是法院，即使不担任领导实职，但只要其“享受那一级干部的待遇”，就很难如普通员额司法官那样去承办近似数量的案件。而我国检察机关及法院的领导职数配置的特点是数额较大，且构成形式多样，包括正职、副职、检委会（审委会）专职委员、正副巡视员（调研员）以及其他院级、副院级干部等领导干部类型。这与实行典型员额制的其他国家，司法机关通常仅一名“领导”（院长、检察长）的情况大不相同。在我国，这些“院领导”因为管理业务且享检察官待遇而须进入员额，这就加剧了员额配置与办案需求的矛盾。
（二）人员流动性与员额稳定性的矛盾
为增强员额司法官队伍活力，提高司法官的责任意识和工作积极性，防止“躺平”现象，同时扩大后备人员的发展空间，保障其合理的职业预期，应当通过建立和实施有效的员额退出机制等，使员额司法官队伍保持一定的流动性。否则难以解决目前员额空缺少、入额难、检察官助理职业预期不乐观等实际问题。
（三）专业化建设与融通交流发展的矛盾
司法官员额制设置的一个前提，是确认司法建设的职业化、专业化需求。司法是规范社会治理的基本手段，其职能是认定事实、适用法律、解决纠纷、维护秩序，以法律手段调整复杂的社会关系，是高度技术化的工作，因此对司法官能力、经验和综合素质要求较高，需要以严格的员额编制与必要的资源配置推行司法官员额制。为了维持这种职业化与专业化，司法职业领域需要“高门槛”和适度的封闭性，防止人员随意进出，鼓励司法官职业“深耕”。但另一方面，这种相对的封闭又面临内外矛盾。如与司法人员自身发展的矛盾：如果囿于司法职业，限于本单位，职业发展空间有限；如果能够调整岗位，包括到所谓“主干线”的党政岗位，则可能“海阔天空”，有更大发展空间。又如，与行政岗位干部需求的矛盾。员额检察官可以调到行政岗位担任一定的领导职务，行政岗位的干部，即使具有一定的业务能力，也难以交流到司法岗位并担任领导职务，这也是一种矛盾。
司法的专业化与人员融通交流的矛盾，是一个具有普遍性的问题。但应注意一些特殊因素的影响。一是我国实行的新型“举国体制”，其整体主义的治理特征，是以行政关系作为主要运行机理，而在体制内的行政位阶对个人才具有决定意义，专业性建设的作用是有限的。干部融通交流，成为国家治理体制的重要特征。二是我国检察机关的某种“非个人化倾向”，检察官个人决策作用是十分有限的，重大业务问题经部门负责人审核，由检察长或检察委员会决定，因此否认助理检察官能够办案，否认行政岗干部可以经考核进入员额，似乎理由不够充分。这也是员额制运行过程中产生不少非议的重要原因。
（五）突出主业与全面建设的矛盾
我国检察建设受行政逻辑的影响和支配，进一步限制了以职业化、专业化为导向的员额制发展，也容易使检察人员在职业阶梯上更看重行政级别而非员额身份，因为前者能够更为有利地提供体制内的地位、待遇，以及在体制内的融通交流和发展。在员额制岗位缺乏足够吸引力的情况下，后备人员就难以在个人和家庭生活条件的便利上作出牺牲，以争取入额机会。可见，员额制与人员分类管理遇到的问题，在根本上是司法逻辑与整体行政化的矛盾，反映出司法属性特征与行政土壤之间的不协调乃至冲突之处。
三、完善员额制与分类管理的思路
员额制以及人员分类管理是我国司法体制改革的重要内容，而司法制度是国家政治制度的组成部分，司法制度的完善在考虑司法建设自身规律的同时，也需注意局部与整体的协调。应当看到，司法体制的内在要素与外在制度有着方方面面的牵连关系，员额制与分类管理涉及国家人事制度和干部制度，包括工资绩效、领导干部任用等，改革措施往往“牵一发而动全身”，既可能引起连锁反应，又可能因配套条件不足而使内部改革步履艰难，缺乏实效。因此，以员额制和分类管理为中心的司法人事制度改革完善，应当基于国家制度的大背景，注意局部与整体关系，从初步运行中发现的问题思考进一步完善的路径；在遵循基本司法规律的同时，注意从国情出发，寻求贴合实际、阻力较少、代价较小的相对合理改革路径。就进一步改革完善的思路，有以下几点需要注意。
（二）协调司法逻辑与行政逻辑
司法改革必须立足于中国的政治现实。整体主义治理逻辑，即下级服从上级、全党全国服从中央、实现整体协调配合的治理方式，其中贯彻的是一种行政逻辑。这种逻辑在司法机关也发挥着基础性作用，形成一整套内外配合、上命下从、统一协调的运行机制。即使在典型的司法机关——法院，也是以院长（党组书记）为首长，以法院独立而非法官独立为基本制度安排，受行政逻辑支配的制度。而在检察机关，则因检察长的决定权与指令权，体制上的一体化，而体现更为制度性的行政逻辑。因此，在中国目前的司法改革和司法建设中，要求根除“司法行政化”是不现实的；在实践中，仅按照司法逻辑，即以司法官的亲历性、中立性、独立性，以及个人判断性和终局性来构建司法制度和程序，以高素质、高待遇、重权力、隆权威的西式精英化建设目标来建设司法官队伍，也是不现实的，是缺乏必要条件支持的。
鉴于整体主义的治理方式及其行政逻辑，在员额制和分类管理上，就要承认法院、检察院的领导既是入额司法官（少量不入额领导除外），是法院、检察院行政事务的负责人，又是主持审判、检察业务工作的院领导，是党和国家安排在特定司法机关负责该机关业务和全面建设的“班长”和“班子成员”，也是“那一级”的干部。对入额领导干部进行办案的减量是必要的。就要注意员额制和分类管理既要遵循自身规律，又要注意干部管理的可交流、可融通性；就要注意在此体制下，精英化建设标准的有限性，国家虽然可以与时俱进地改善司法官待遇和保障，但很难按照理想的专业主义要求设置员额制运行条件，因此必须考虑有限条件的约束下如何建设司法。
尤其应注意的是，从十八大提出“加快建设社会主义法治国家”“进一步深化司法体制改革”以来，以司法责任制为核心的司法体制改革取得了重大成效，改革的“四梁八柱”已经确立，司法行政化过度发展的弊端已经获得共识并已受到有效抑制。这种情况下，我们绝不能退回到司法行政化的老路。只能努力协调司法逻辑与行政逻辑的关系，承认统合性机制的重要作用，加强司法权的监督制约，同时坚持基本的司法规律，遵循“让审理者裁判、由裁判者负责”“谁办案谁负责，谁决定谁负责”的司法责任制。
坚持司法责任制，就必然随之推进与之相适应的司法官员额制和人员分类管理。因为，没有合格的司法主体，责任制就无法推行。员额制及人员分类管理是司法建设的普遍规律，是司法人员素质的基本保障。因此，应当坚持改革方向，并在现实基础上谋划其完善措施，而不应使改革半途而废。
（三）人员分类管理，应注意不同司法机关建设的自身规律
我国的公、检、法、司机关被认为是政法机关，统一接受党的领导。在刑事诉讼中，公、检、法三机关分工负责，互相配合，互相制约。法、检两院被认为是司法机关，按统一的步骤，推行统一的司法改革举措，鉴于我国法院、检察院的紧密联系和功能相似性，统一实施司法改革有其必要性。但在深化改革的过程中，应适当注意两院的区别，反映不同司法权行使和不同司法机关建设的自身规律，从而实现制度的“精装修”。
从功能上讲，法院是适用法律处理案件的最终机关，需维系司法的判断性、被动性、中立性、独立性和终局性，而检察机关则是兼具上命下从及检察一体的行政特性，在刑事诉讼、公益诉讼等诉讼中代表国家和社会，是法理上的当事人，需积极主动地维护法律秩序，因此两院的建设规律应当有明显区别。就人员分类管理而言，检察机关在贯彻司法责任制的同时，需要维系上下级领导关系及科层制结构，而且为了发挥积极主动维护法律秩序的作用，其人事制度应更注意发挥激励作用。因此，法官分级不宜过细，以体现法官的同等法律地位，而检察官分级则可以考虑适当细化，以更多的级别提升空间增强激励作用，防止过早顶上级别待遇的“天花板”。
（四）补短板、强配套，在约束条件下，进一步完善改革举措
经过前一轮司法改革的贯彻落实，员额制以及人员分类管理的“四梁八柱”已经搭建起来，制度的主体框架业已具备。目前而言改革属于制度“精装修”的阶段，主要是针对已有的制度进行修正、完善，是对制度的进一步改良。推进员额制和人员分类管理，是近年来司法改革的重要举措，虽然其实施中出现一系列矛盾，实施效果也不尽如人意，但由于此种措施适合司法责任制的要求，符合司法建设规律，因此不应当改弦易辙、重回老路，而应当注意协调司法逻辑与行政逻辑的矛盾，协调理想目标与现实条件的差距，抓住重点问题，按照综合配套改革的要求，补短板、强配套，完善改革举措。
在这一过程中，检讨改革举措，须充分考虑实际条件支持，否则“欲速而不达”，不能取得预期目标。如果某些举措脱离实际条件，在基本格局和措施不变的情况下，仍可以考虑作某些调整，以使新的制度能够有效运转并取得良好效果。
根据调研情况，就员额制和人员分类管理改革，补短板、强配套，应当注意完善遴选和员额管理制度，保障员额制的良性运转；应当重点考虑司法官后备人员需求，加强员额后备力量建设；应当加强激励机制，解决入额后司法官责任心与积极性不足的问题；应当注意解决领导干部过多占额妨碍司法一线力量充实等问题。
四、完善员额遴选制度
（一）试行分类招录、分别培养制度
不过，试行分类招录制度，需要兼顾目前司法官助理入额的需要，采取一定的过渡性办法，避免加剧目前的入额矛盾。推行方案，尚需充分调研论证。
（二）通过职前培训增强专业技能
2022年2月，中共中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院、司法部印发《关于建立法律职业人员统一职前培训制度的指导意见》，其中规定：“按照‘统一标准、分系统实施’和‘先选后训’‘谁选谁训’要求，综合考虑地区经济社会发展状况、不同法律职业岗位、不同地区人才需求差异和法律职业用人部门需要等因素，坚持联系实际、分类指导、按需施教，有序有效组织实施职前培训工作，提高职前培训的针对性和实效性。”因此，根据该规定，检察机关后续人员招录、选拔过程中，可以结合具体岗位需要，对新招录检察人员采取针对性培养措施，在职前培训中加入跨专业课程。如公益诉讼部门新录用人员可以在职前培训中加入自然科学一类的专业课程，拓展知识领域，增强专业技能，逐步解决检察人员专业技能单一的问题。
此外，对遴选任职后的检察官也应按照前引《指导意见》的要求，实施更为全面、有效的继续培训。通过拓展课程、定期培训，培养政治合格、业务精通、符合新时期检察工作需要的“复合型”人才。
（三）完善初任遴选的考试方式
就初任遴选考试，针对前述考试设置不够合理的问题，可以考虑从以下两个方面完善考试方式。
一是改革当前的考试模式。初任遴选考试中考生仍可自由选择刑事或民事试卷，并将其选择的试卷作为评分的主要依据；同时未被选择的试卷则设置为基础试卷，其得分可不计入初任遴选的总分，但需要划定最低分数线，只有达到最低分数线才能进入后续的考核、面试等环节。这种模式用以保证检察人员的基本业务素质，鼓励其拓展知识面和技能，防止出现严重的“偏科”现象。
二是完善面试程序。将面试作为遴选的必经环节，这也是其他国家司法官考试的普遍做法。如德国司法官面试，司法官选任委员会成员可能扮演律师、法院院长或检察官等角色，同时模拟日常工作可能遇到的情况，如开庭审理过程中可能出现的情况，或者与同事合作中可能产生的问题等。申请者须提出适当的应对办法。通过这种场景对话，观察、了解申请者是否具备处理实际问题的工作能力。而我国检察机关长期看重书面作业的审查办案能力，不利于检察人员素质的全面发展，因此有必要加强面试环节，促进初任检察官的表达能力、问题处理能力及应变能力提升。
（四）采取更为灵活的人才引进的方式
借鉴域外经验，我国法律人才的引进既可以采用兼职制，也可以设置三至五年的全职短期聘用制（期满后允许续聘）。尤其是在专业性较强的司法领域，如环境资源、知识产权、金融和公益诉讼等，可以采用上述一种或两种方式引进高层次法律人才。兼职者可不占司法官员额，但聘任者在聘任期内应占员额。同时，根据情况合理解决其待遇问题——由于这些兼职或聘用的法律人才并不是为追求待遇而进入司法机关，且已有生活保障，因此待遇问题不难解决。如对兼职司法官，学习德国“象征性的”补贴亦无不可。解除兼职或聘任后，亦应受到一定期限的禁业限制。考虑制度的可行性和实效性，亦需适当地建立与之配套的激励机制。可以依靠我国在党的领导下各方面能够高度协调配合的制度优势，由中央政法委安排并协调教育部，凡是到司法机关兼职或被聘用的学者与律师，享有一定的学术或执业优待，如职称评审、担任协会、学会职务等。
（五）调整完善逐级遴选制度
加强队伍建设，着眼司法机关未来，应当保障有足够的优秀人才愿意进入司法机关，愿意留在司法岗位。但如前所述，因现实条件等限制，检察官一般在基层入额，逐级遴选的制度实际无法有效运行。为防止人才流失，充实司法后备人才，应当尽快调整完善这一制度。
1.调整完善的理由。基层入额及逐级遴选在缺乏现实条件支持的情况下，好看不好用。从调研情况来看，无论是法院还是检察院，一致反映，目前的待遇、条件、工作压力、职业前景难以吸纳足够的优秀法律后备人才到基层法院、检察院，而招录到设区的市以上的检察机关担任助理后，再到基层入额，打破了这些检察人员在上级机关任职的预期，且生活上有困难，职业前景不明朗，因此普遍存在畏难情绪。这就使法、检两院的司法官助理工作出现职业意愿乃至职业责任心的摇摆，招录优秀后备人才也越来越难，出现招录岗位报考比例大幅低于其他国家机关的普遍现象。
（六）在领导干部中实行员额资源合理配置，探讨新的配置方案
此外，在中层机构也可以考虑参照上述做法，设置行政副职。根据调研，因员额资源紧张，目前有的基层检察院的业务部门副职已配置未入额的检察官助理。在一些人员较多、业务量大的业务部门，配置未入额副职协助正职专管行政事务有一定的必要性和可行性，而且这样做有利于检察官后备干部的培养。
五、完善员额管理制度
（一）坚持检察官责任制，推动员额制实施中的权、责导向而非待遇—利益导向
调研发现，检察人员的入额要求往往较之法官更为强烈。一个重要原因是入额法官办案压力大、责任重，因此，权、责、利基本统一；在检察机关，入额检察官的办案压力常常不像法官那样大，工作责任往往也不如法官实，但入额后地位和待遇与法官相同，因此，检察人员更希望能入额——无论自己是否具备必要条件。因此，在员额制管理上，容易出现待遇—利益导向而非权、责导向，有的入额检察官入额后缺乏压力感，也缺乏责任意识。而且由于近期检察机关的行政化倾向又有回潮，使检察官权力、责任有进一步虚化的倾向，这种权、责与利益不平衡的现象可能进一步加剧。
鉴于上述情况，完善员额管理制度应当进一步坚持检察官责任制，落实检察官的办案责任。首先，检察官权力清单应当进一步完善和明确，使检察官的权力和责任清楚明晰，防止监督管理权随意侵入检察官权力范围。在此基础上落实检察官责任，建立、完善以责任倒逼提高司法质效的机制。其次，充实检察官办案内容和责任。员额制实施本来就是根据工作任务配置员额，其基本要求应当是“以案定额”。检察机关历来是“以岗定额”为主，要随着职能框架的稳定和工作制度的逐步成熟，过渡到“以案定额”为主、“以岗定额”为辅。只有保证员额检察官的工作任务量大责重，使入额检察官都能感受到这种工作压力，才能使权、责、利相对平衡，从而缓解员额资源的紧张，更重要的是实现通过员额制保障司法责任制贯彻的改革意旨。
（二）健全动态管理制度与考核程序
加强动态管理的基本措施是合理、有效实施员额检察官考评，且将考评与员额动态管理结合起来。最高人民检察院于2021年颁布《检察人员考核工作指引》，与分类管理相适应，明确了对检察人员实行“分级分类考核”的基本方法，将检察人员考核与干部考核、公务员考核相结合，明确了考核指标及方法设定的原则，要求将检察人员考核结果作为“绩效奖金分配、评优奖励、职务职级晋升、交流任职、检察官等级升降、退出员额的重要依据”。该指引已将考核与员额退出结合起来，是实施员额动态管理的重要依据，需要认真遵照执行。同时，检察官晋级亦需严格考核，切实发挥考核对检察官等级升降的决定作用。应当按照该指引，加强对检察官办案业绩的考核，改善具体的指标设定和考核方法，避免晋级考核简单随意，流于形式。进而倒逼检察官不断学习，实现自我提升，避免岗位固定产生的封闭、停滞和“躺平”。
然而，从员额制实施和动态管理的角度，就该文件的执行也要注意以下几个问题。
二是要防止强化细化考核背离司法规律和检察规律。文件虽然原则上要求按照“简便易行”的标准设置考核指标和规则，但又具体要求任务分解，量化计分，实行“逐月累计计分、实时动态排名”，采取“一月一分析”“一季一报告”“半年一评估”“年度总考核”的方式，势必导致工作围绕指标转，形成考核指标导向而非司法公正与效率导向——虽然指标也可能在一定程度上反映公正与效率，但司法案件的复杂情况是很难以量化指标简单评价的。而且考核频率也要适当把握。日本设立专门的检察官合格审查会，每三年对检察官是否合格进行审查，对检察官的考核内容包括工作成绩、工作能力、性格和工作适应性。考核的周期相比较长，不至于频繁地对检察官业务活动形成干扰。我国检察官考核虽然还不能如此简化，但过于频繁的考核不符合检察规律，在实施中应当注意。
三是要注意考核成果的使用应维系员额检察官的主体性和荣誉感，有利于员额检察官素质提升，避免功利化倾向。考核结果与评奖评优、晋升降级及员额退出等挂钩是必要的，而且应适当突出员额检察官素质能力考评，保障退出机制的有效实施。但文件要求考核结果的挂钩项目比较广泛，包括作为绩效奖金分配的重要依据。而作为奖金分配“依据的依据”，则是文件所主张的累计计分制度。在执行中，应当防止以累计计分考核为基础的绩效奖金分配制度过度实施，形成某种利益导向。调研中发现，在前期的改革中，有的法院、检察院将全部工作的优劣包括工作中的瑕疵等均计分并折算绩效奖金，损害了司法官的尊荣感，出现了某种程度的考核庸俗化倾向。这是在当前实施考核中应当防止的。
（三）加强法官、检察官交流
六、研究实行候补检察官、见习检察官制度
为了实行分类招录制度，拓展检察后备人才的发展空间，同时保障员额检察官培养质量，可以借鉴域外检察官见习、候补制度，改变我国单一员额制，实行实任检察官、候补检察官与见习检察官并存的多元检察官制度。
（一）域外司法官候补、见习制度
我国检察制度构建的技术层面接近大陆法系，因此，就大陆法系主要国家和地区的检察官候补、见习制度作一介绍，以供借鉴。
2.日本的司法研修、候补法官和副检事制度。在日本，成为法官、检察官、律师首先需要通过国家司法考试，取得“法曹”资格，此后才能从事法官、检察官或律师职业。日本司法考试被认为是最严格的考试，每年通过率在2%上下。司法考试通过者还必须作为司法修习生经过一年半的司法研修所的带薪学习，薪水标准大致相当于同龄公务员。完成研修后申请法官资格的，需要先到地方法院担任10年的判事补，即候补法官。候补期间又具体包括两个阶段：前5年主要是协助法官从事审判辅助性工作，不能独立审理案件，更不能担任合议庭的审判长；后5年主要是在主审法官的指导下办理相对简单的案件，但是仍然不能担任合议庭的审判长。10年的判事补经历结束后，可以提出担任法官的申请。此外，根据日本《检察厅法》第18条的规定，正式检察官之外还设置有长期的、固定类型的候补检察官——副检事，检事与副检事组成并行结构，同属于检察机关的重要办案力量。满足一定的条件以后，副检事也可以通过考试进入正式的司法官序列。
域外实行司法官的候补、见习制度，主要是考虑经过考试录用的司法人员需要一个养成过程，而且也为实授司法职务提供一定的考察条件和任用缓冲，同时可以在一定程度上充实司法官队伍，增强办案力量。
（二）我国建立候补、见习司法官制度的意义
增强办案力量，同时加强后备人才锻炼。通过候补、实习制度的设置，在不占用员额编制的情况下，赋予候补、见习司法官独立办理简单类型案件的权限，分流部分案件，可缓解“案多人少”的矛盾，弥补一线办案人手不足。另一方面，候补、见习司法官可用司法官身份辅助办理并直接办理部分案件，较之不具备司法身份和权限的法官、检察官助理，更有利于司法官能力的养成，同时也能使任用、管理单位更为客观和准确地评价其担任法官、检察官的能力。
搭建司法官培养阶梯，符合司法官养成规律。当前司法序列人员的“二分法”，使司法官助理从无办案权的辅助人员，一旦被遴选，即成为具备全部办案权力的员额司法官，其间缺乏一种过渡，即从候补、见习司法官有一定权力但受到限制，逐步过渡到可以独立办案的司法官。这种循序渐进的方式更符合司法官养成规律，更有利于保证司法官培养质量及办案质量。
拓宽司法后备人员发展空间，稳定合理预期。目前后备人员职业预期不明朗，严重影响后备队伍建设，问题已如前述。通过候补司法官、见习司法官制度的创设，可以为年轻的后备人才拓宽发展空间，稳定职业预期，缓解“入额难”问题。这也有助于解决司法官助理身份感缺失问题，从而加强司法官职业队伍建设，维系司法事业的可持续发展。
增加职务档次，增强职位激励作用。我国司法官等级总共包含四等十二级，理论上检察官都有较大的升任空间，但实际上省级及省级以下的检察机关中检察官能够升任的最高等级受到限制，同时高等级别的指标数量相对较少且主要配置给领导干部使用。因此对于大多数司法官而言，因为职务限制，仅有几级晋升空间。这就导致检察官很快就到达职务等级的顶点，职务与级别晋升的激励作用显得后继乏力，亦如前述。通过候补、见习司法官的设置，使得司法官职务档次增加，司法人员的职业发展空间也得以拓展，有利于避免过早触及职务等级的“天花板”。
（三）我国候补、见习司法官制度的设置方式
我国司法官多元化的制度设置方式，需要充分地论证；如果借鉴域外做法，也有不同模式。如借鉴我国台湾地区的正式司法官、候补司法官、见习（试署）司法官三元模式，德国的见习司法官模式，日本的司法研修加司法官见习以及候补法官和副检事制度模式等。
我国大陆地区司法制度，可在加强司法职业培训和研修的情况下，选择候补司法官、见习司法官与员额司法官三元并存的制度。初步论证可采方案为：
候补人数控制。这是设置候补制度的重要环节，即候补人数应以正式司法官的逐步空额数为基础，并适当保有少量盈余。保证员额空缺时，能及时补充，同时保障候补检察官经过法定任期一般能够及时入额（经过见习）。目标是始终保持一定数量的候补人员，同时实现员额的进出平衡。
候补、见习司法官的办案权限和待遇。根据司法官养成规律，候补法官、检察官享有一定办案权。如候补法官可承办小额诉讼案件、简易程序案件，可作为合议庭成员办案；候补检察官也可独立办理简易程序案件，参加办案组，从事侦查、批捕和起诉工作。见习法官、检察官享有法官、检察官的全部办案权，不过应当设有指导法官、检察官，以帮助其尽快适应员额法官、检察官岗位。候补、见习法官、检察官可享受高于助理，低于法官、检察官的经济待遇，候补、见习期间可计为司法官任职期间。
七、改善司法行政和辅助人员管理的举措
（一）岗位转换通道的进一步畅通与规范
（二）改革司法技术人员配置模式，充实司法行政人员队伍
当前各级检察机关均配置有检察技术人员，其中省级、市级检察机关则成立了专门的检察技术部门，而基层检察机关由于技术人员较少，未设置独立部门，通常由综合部门统一管理，或由业务部门管理。实践中出现管理不统一、定位不清晰、使用不专业、技术覆盖面窄等问题，一方面对推动办案的作用不大，另一方面这些人员的业务技能也很难发展。因此，建议在基层检察机关取消技术人员岗位设置，根据实际需要将编制用于招录专门的行政人员，从而缓解基层检察机关行政人员不足的难题。同时，统一在市级以上检察机关设置检察技术部门，配置检察办案需要的各门类技术人员，基层检察机关遇专业技术问题，直接呈报市级技术部门指导解决。
（三）适当提升聘用制人员待遇
在调研中，聘用人员待遇过低留不住人，是反映比较普遍的问题。但目前情况下，为解决辅助人员不足问题，还不得不长期采用聘用制。因此，还需尽量争取地方财力支持，适当提高聘用人员待遇。同时可以考虑建立聘用人员的等级制度，根据聘用工作的年限、聘用人员的素质及表现，以及聘用岗位的性质和难易程度等，实行不同的工资等级，以增强对工作积极性高、工作质量高以及安心在岗的激励。同时，也可以就其转任司法官助理设置标准并提供一定的方便条件，增强聘用岗位吸引力。