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[摘要]利益集团在美国政治生活中扮演着重要的角色。他们在公共政策制定过程中，通过各种方式向政府机构提出要求或施加影响，从而使政策最大限度地符合集团自身利益。本文基于利益集团对美国枪支管控政策的影响，沿循“行为动机—行为环境—行为资本—行为选择”的四维分析框架，着重分析利益集团在公共政策制定过程中的行动逻辑。以全美最大的单一议题利益集团——全美步枪协会为例，从利益驱动、制度基础、资源结构、策略选择四个方面研究了这一利益集团在枪支管控政策推行中的行动逻辑，并对枪支管控政策推行失败的原因加以了分析。
[关键词]利益集团；行动逻辑；枪支管控；全美步枪协会
[中图分类号]D63[文献标识码]A
一、文献综述
通过对中外文献的阅读和梳理，结合本研究的主题，文献综述主要围绕利益集团的界定、利益集团对公共政策的影响、利益集团对美国枪支管控政策的影响三方面展开。
图12014年-2017年美国枪击案件总数及伤亡人数
三是利益集团对美国枪支管控政策的影响。美国宪法第二修正案写道：“纪律优良的民兵部队对自由州的安全是必要的，因此，人民持有并携带武器的权利不可受侵害。”在这方面，学术研究倾向于强调党的两极分化、地区意识形态的作用。人们普遍认为，当利益集团监督和游说选举时，他们会试图奖励（或惩罚）支持（反对）该组织立场的国会议员。在这些努力中，反对枪支管控的利益集团通常被认为是成功的。支持枪支管控的组织最近在组织自身方面取得了一些进展，但远不如支持自由持枪的利益集团组织有效。可以看出，部分学者认为利益集团（比如全美步枪协会，NRA）在枪支管控问题上具有较大的影响，但是也有学者提出，那些参与枪支政策的政治人士应该考虑到像全美步枪协会（NRA）这样有组织的利益集团的影响和相对无组织的选民群体利益之间的区别。中国学者对美国枪支管控政策的研究不是很多，而且大多是从比较宏观的角度来研究，比如枪支文化传统的角度、[10]两党党派之争的角度、[11]宪法权利的角度[12][13]，很少针对利益集团的实际行动逻辑来研究。
二、基于分析框架的枪支管控政策过程中利益集团行动逻辑解析
本文从制度、动机、资源和策略角度构建了本研究的分析框架（图2）。主要包括“为什么”（动机）—“凭什么”（制度和资源）—“怎么样”（策略）几个政策过程，以此框架研究美国枪支管控政策制定过程中利益集团的行动逻辑问题。
图2美国利益集团影响枪支管控政策过程的分析框架
（一）行为动机
利益集团政治是美国政治中不可忽略的一股力量，公共政策的制定通常是在各方力量博弈后出台的。利益驱动主要回答利益集团为什么要介入枪支管控政策过程，以“利益认知—利益激励—利益竞争”作为利益集团的利益驱动路线，对利益集团介入枪支管控政策过程的行为动机进行追溯。
1.利益认知是利益集团行为动机的逻辑起点
利益集团对自身的利益认知是建立在本集团的共同理念、共同目的和共同价值观之上的，即形成了所谓的利益共同体。在枪支管控问题上，全美步枪协会（NationalRefileAssociation,简称NRA）是最具代表性的利益集团，NRA一直认为保护公民的持枪权利就是保护公民的自由，这是一个关乎自由的问题，而不是一个安全问题，有了这样的利益认知基础，它才能做好会员和民众的利益激励。
2.利益激励是利益集团行为动机的直接动因
3.利益竞争是利益集团行为动机的输出结果
当利益集团经过利益认知和利益激励后，表现出了对某项公共政策的兴趣，就将进入“利益驱动路线”中的最后一个环节，即利益竞争。不同利益群体之间通过影响政府的公共政策制定，寻求自身集团的利益最大化。在枪支管控问题上利益集团形成了两派，一派是以NRA为代表的枪支权利派，包括NRA旗下的立法行动研究所、国际狩猎俱乐部、美国持枪者协会等；另一派是以美国人责任解决方案协会（AmericanResponsibleSolutions,简称ARS）为代表的枪支管控派，包括城镇枪支安全行动基金、布雷迪运动协会等。这些利益集团从各自的利益角度出发，通过政治参与、舆论影响、司法诉讼等各种方式阻碍或支持枪支管控政策的推行。
（二）行为环境
一是美国实行三权分立制度，强调分权与制衡，使得利益集团有很大的活动空间来影响政府的政策制定；二是美国权力分散的联邦制、使得各州拥有高度的自治权力，有利于不同的利益群体建成有组织的集团；三是美国实行两党制，近年来政治极化是美国政治最显著的变化之一，[16]民主党和共和党斗争日趋激烈，出现了福山所认为的“否决政治”（vetocracy），他认为“否决政治”会导致否决为上、治理为下、政争不断而效率低下，这一现象越来越主导了美国政治的运作，而利益集团恰好成了“否决政治”的受益者之一。
（三）行为资本
利益集团影响政治过程必须具备一定的资源和能力。第一,要有财源,以养活专门为利益集团工作的人,他们需活动于联邦、州和地方各级政府。第二,要有成员,利益集团的会员规模和成员数量也是有利的资源。第三，要有专长，在美国制度下,没有人可以自说自话地采取对某个利益集团有利的政策和法律,必须经过立法和表决,这就要求利益集团用合理的、充分的、科学的论据来说服人们。第四,要有门路,即具有能够接触政治权威和影响决策者的通道。[17]以此为基础，本文将利益集团影响枪支管控政策过程的行为资本分为五大类别，分别是经济资源、政治资源、组织资源、信息资源和关系资源。
1.经济资源是利益集团影响枪支管控政策的决定性资源
利益集团影响公共政策最重要的资本就是金钱，因为金钱能够吸引许多其他的资本，包括政治和领导方面的专门知识、公共关系方面的才能等。第一，利益集团存在和发展必须有经费支持，美国是一个高度市场化的国家，经济资源的多寡直接决定了利益集团的行为能力高低；第二，经济资源决定后续策略选择的多样性，使得利益集团的活动空间相对较大；第三，经济资源为政治资源、组织资源、信息资源和关系资源奠定了基础，从而成为利益集团影响公共政策过程的决定性资源。
2.政治资源决定了利益集团影响枪支管控政策的深度
3.组织资源代表了利益集团影响枪支管控政策的选民基础
组织资源即利益集团的成员及规模、组织化程度和集团领导力等。规模越大的利益集团意味着拥有更多的选票，毫无疑问会增强其影响公共政策的实力。所谓的组织化程度，直观的指标就是组织的凝聚力和行动力，组织化程度高的利益集团更容易把分散的个体力量凝聚成有力的集体力量。集团的领导力是利益集团组织资源中十分关键的一部分，NRA现任首席执行官WayneLaPierre自从获得政治学硕士学位后，一直以政府活动家和说客的形象出现,在运用本利益集团的其他资源、合理地调配资源、确定事情的优先次序以及是否别具慧眼地选择盟友方面体现出了较好的领导力。
4.信息资源是利益集团获取枪支管控政策进展消息的重要线索
参与主体间的信息的不对称往往是公共政策制定过程中无可避免的问题，但信息资源丰富的枪支利益集团往往能够“先人一步”地获取到枪支管控政策的核心信息，从而获得影响该政策的“重要砝码”，继而拥有了交易的资本和议价能力。甚至可以和官僚精英结合成决策同盟，向官僚精英提供其所需要的决策信息，进而找到更多的“政策契合点”。因此，枪支利益集团的政策方案也就更容易被接受。
5.关系资源是利益集团进行政治博弈的重要筹码
所谓的关系资源也可以称作“人脉资源”，在美国的政策分析语境下，盖伊彼得斯的“铁三角”理论是分析关系资源的典型理论。他把利益集团和官僚之间的互动关系分为合法关系、不合法关系、客户关系和裙带关系四种，并探讨了他们在公共政策中的不同角色和作用。[18]借助于类似NRA这样的集团，美国的军事部门、军工企业、部分国会议员、国防科研机构、智库和新闻媒体组成了一个庞大的军工复合体，形成了一张纵横交织的利益集团关系网络。
（四）行为选择
1.利益表达让分散的特殊利益达成利益间的高度整合
2.游说是利益集团进行官僚公关的常用手段
NRA-ILA是NRA的游说部门，负责直接与国会议员、行政官员及行政部门工作人员等政策制定者进行面对面的交流。他们有时也会通过第三方来影响政策制定者的策略，比如利用一般公众、选民、NRA的会员或其他利益集团对政策制定者施加影响。
3.构建联盟是枪支利益集团扩大影响范围的重要途径
当改变枪支管控政策需要的资源非常多，单个利益集团难以独自承受时；或者考虑到营造更大声势，防止重复游说，一些立场接近的利益集团往往会选择联合游说。通过建立联盟，枪支利益集团可以节省开支，同时还可以模糊个别利益集团的特殊利益与大众公共利益的界限，赢得更多公众的支持。
4.官僚公关是枪支利益集团或者政治盟友的核心手段
实力雄厚的枪支利益集团会积极地参与选举过程，努力帮助有利于本集团的候选人赢得选举，与各级官僚建立起良好的关系，为今后的游说活动铺平道路。官僚公关的方式有很多，比如帮助候选人竞选、提供政治献金等方式。NRA不仅会给总统候选人提供大量的政治献金，还会帮助其进行政治宣传，国会议员、地方政府领导的竞选，利益集团也都会积极参与。
5.影响舆论是利益集团掌握枪支管控政策话语权的重要抓手
由于媒体的垄断与集中，美国媒体的话语权在很大程度上都是其所属利益集团话语权的延伸。存在共生关系的社会各种利益集团，会对媒体刊播的新闻进行过滤，将其他文化和不同见解边缘化，向公众传达他们选定的信息。在网络时代，信息是权力的重要基础，掌控媒介命脉的美国利益集团更是以网络为武器，通过技术垄断实现文化霸权，控制文化传播的话语权。[19]
6.法律诉讼是利益集团反对枪支管控政策的最终手段
当枪支利益集团在立法和行政方面都无法实现自己的利益诉求时，就会转而通过诉讼等方式，求助于法院的判决。一是希望通过法院的裁决来改变立法、行政机构所做的决定；二是争取法院支持某种要求和观念，并且通过法院的裁决使这种要求和观念合法化，比如对种族歧视案件和同性恋婚姻的判决等；三是利用法院诉讼揭露问题，以影响国会立法，即制造舆论，对国会施压。
三、美国枪支管控政策过程中利益集团行动逻辑及政策失败原因探析
图3枪击事件“循环死结”示意图
结合前文提出的分析框架，本文从利益集团行动逻辑的角度（见图4）分析梳理联邦政府枪支管控政策推行失败的主要原因。
图4枪支管控政策失败背后的利益集团行动逻辑分析
（一）利益驱动：利益集团反对枪支管控政策的行为动机
图52010-2018年枪支利益集团竞选期间直接、间接支持候选人的金额
利益集团中影响最大的应属全美步枪协会，该协会已被公认为美国影响力最强的单一事务利益集团，根据它的报告，目前注册会员已经超过了500万。
（二）文化和制度：利益集团介入枪支政策过程的行为环境
1.文化环境：民众态度分化严重，情绪化色彩明显
美国民众在枪支管控问题上的态度基本上分为两派，一派认为枪支管控政策能够减少枪击案件导致的死亡人数；另一派认为枪支管控法律并不能阻止犯罪，大家都拥有枪支才能阻止犯罪。2012年，《华盛顿邮报》和凯撒家庭基金会（KaiserFamilyFoundation）曾经做了一项联合调查。受访者被问到两个问题“你是否认同政府过多介入了日常生活”和“你是否赞同更严格的控枪法律”。结果，在对前者“非常赞同”的民众（比例最高）中，有70%反对控枪。这是因为，美国人担忧控枪意味着公权对私权的入侵。其实，对许多美国人来说，支持持枪权利包含的意义远超过枪支本身。根据皮尤研究中心2015年7月的一份调查显示，57%的美国民众认为，更严格的控枪法律将会给予政府对于普通民众过大的权力。并且，持这一观点的人不仅限于拥枪者，还包括49%的非拥枪者。
2.制度环境：民主、共和两党在枪支问题上意见分岐严重，政治极化现象明显
枪支管控在美国政治中一直是一个党派色彩严重的议题，民主党一般支持控枪，而共和党则相反。从皮尤中心最新的调查数据来看，大致从2010年开始，民主党和共和党两党在支持枪支管控政策上的看法分歧日益严重，枪支管控政策的推行愈发带有党派之争的色彩，最近一次于2017年4月6日进行的调查表明，有78%的民主党人支持枪支管控政策，而共和党人在该项事务上的支持率只有18%。
（三）资源运作能力：利益集团影响枪支管控政策的行为资本
从经济资源上看。枪支权利组织用大量的现金压倒性地支持共和党，并且比枪支管控的支持者们给予更多的支持。在2014年的选举周期中，持枪权利的倡导者给政党、候选人和外部支出团体的人数是他们的对手的9倍，并且花费了近7倍的金钱进行游说。在金元政治的游戏规则下，这样的差距所带来的影响很可能是决定性的。
表12010-2018年竞选期间各枪支利益集团持候选人的金额排名
备注：政治行动委员会：美国政治组织，旨在筹募及分配竞选经费给角逐公职的候选人
（四）策略矩阵：利益集团消解枪支管控政策的行为选择
1.积极游说联邦政府官员来阻止枪支管控法律的通过
利益集团在削弱美国枪支管控法律方面可谓不遗余力。早在1938年，美国政府就试图颁布法律，遏制枪支犯罪。但迫于利益集团的压力，不得不取消了这些法律的制定。利益集团采取的主要方式之一就是在联邦政府层面进行积极游说，图6展示了支持枪支管控、反对枪支管控和枪支制造商等三大类利益集团在反对枪支管控法律通过方面的游说支出（枪支制造商明显也是反对枪支管控政策的）。可以看到，2008—2016年，也就是奥巴马政府执政期间，支持枪支管控利益集团游说联邦政府的支出与反对者的游说支出相比几乎可以忽略不计了。
图61998-2018枪支利益集团游说联邦政府的支出
2.利益集团有目的地引导舆论使得枪支管控政策面临巨大的舆论压力
3.利益集团通过诉讼的方式来寻求自己的利益诉求实现
当一项枪支管控政策颁布并通过，尤其是在州政府层面通过时，法律诉讼是利益集团经常采取的一种反对方式。2018年3月9日，NRA就起诉了佛罗里达州，因为州长里克斯科特在周五签署了参议院法案，这是该州在2月14日帕克兰学校大屠杀后颁布的第一个枪支管控法案。NRA的诉讼内容主要集中在“佛罗里达州的法律规定将购买枪支的最低年龄从18岁提高到21岁”。目前诉讼还在进行中，虽然结果尚未公布，但从中可以看出，NRA一如既往地积极利用诉讼手段来实现自己的利益诉求。
四、结语
美国的枪支问题是一个系统性的社会难题，涉及美国社会的方方面面，大到美国的政治制度、历史文化传统、利益集团博弈、宪法权威、党派政治和社会安全等，小到人们的生活方式、工作和就业。美国历史上枪支管控政策经历了起起伏伏，总结来看有三点启示。一是美国联邦政府推行枪支管控政策从某种意义上存在着失败的必然性。以奥巴马政府为例，尽管总统本人的控枪态度鲜明，但总统依然面临强大的选举压力，同时还受到国会的掣肘，加上利益集团强大的游说能力，总统很多时候也只能权衡利弊，很难有实质的政治作为。二是美国宪政框架中的两党制是个动态平衡系统，政策延续性存在一定难度。即使在某一届政府任期内控枪政策得以通过，控枪政策的延续性似乎也很难得到保证。比如特朗普上台之后，奥巴马政府提出的一系列控枪行政命令就被废止，而且特朗普很早就得到了NRA的背书，多次公开发表演讲，旗帜鲜明地支持公民自由持枪的权利。三是美国控枪政策推行失败的根本原因在于消极自由和积极自由的严重失调。具体来说，美国枪支问题上的公共权力过于消极而个人权利过于积极，导致政府面对这一问题三缄其口，无所作为。
展望未来，美国政府一方面需要保障公民的规范性积极自由，另一方面也必须限制公民的越规性积极自由，避免对“自由”概念的滥用，防止对公共权力的亵渎，让公民的生命安全和普遍福祉得到保障。
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责任编辑：张世贵
[作者简介]赵新峰，首都师范大学管理学院教授，北京大学国家治理研究院研究员，美国华盛顿大学高级访问学者；蔡天健，首都师范大学管理学院硕士研究生。