新修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第80条第1款规定：“县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作。”这一规定为区域协同发展工作机制构建了四个法律要件：第一，主体是县级以上地方政府，而非政府部门或乡镇政府。第二，政策依据是国家区域发展战略，当前多表现为中共中央和国务院批复的区域发展规划及国务院批复的实施方案，体现了中央关于区域治理的决策和意志。第三，原则是地方实际需要。机构设置的需要原则，是我国建国以来《地方组织法》一直坚持并在行政机构设置中得以贯彻的原则，也是区域协同发展工作机制需要贯彻的原则。第四，目标是实现跨行政区的政府合作。基于行政区划制度，任何县级以上地方政府都无权领导或监督辖区外的地方政府，为了实现区域发展目标只能共同决策，开展区域合作。
区域协同发展工作机制的规定是全国人大“贯彻国家区域协调发展战略，总结地方实践经验和做法”而新增的规定。那么，要厘清区域协同发展工作机制的内涵和外延，就必须总结和梳理地方政府已有的实践经验。已有的实践经验包括组织法和行为法两个方面。《地方组织法》所规定的区域协同发展工作机制是组织法机制。有关区域合作的组织法实践，有上级组织和合作组织两类。上级组织可以设立特定机构对跨行政区事务进行统一治理，如长江航运管理局、太湖流域管理局以及江苏省税务和市场监管部门在江阴-靖江合作园区的派驻机构等。上级组织也可以设立旨在领导、组织和推进区域合作的机构，如京津冀及周边地区大气污染防治领导小组等。但上级组织所设立的机构并非跨行政区政府间的合作治理机构，并非《地方组织法》第80条第1款规定的调整对象，也不是本文讨论的对象。跨行政区政府间最为普遍的合作治理机构是议事协调机构即各种联席会议，其次是管理型的合作机构。两者不能混淆，后者是一种持续运行的机构。管理型合作机构具有对公众的行政职权，涉及机构及职权法定原则，是组织法的调整对象。到目前为止，它基本上有三类，即合署办公、派出机关和法定机构。
2004年12月，新疆维吾尔自治区宣布，在不涉及乌鲁木齐、昌吉回族自治州行政区划调整的前提下，成立自治区党委的派出机构乌昌党委，专门负责领导和推进两地的合作。2005年，昌吉回族自治州所属米泉市和乌鲁木齐市所属东山区成立米东新区，米泉市和东山区的计划委员会、财政局、建设局、规划局、招商局、外事侨务旅游局、行政执法局等实现合署办公，由此实现了两地市场、财政和规划的统一。不过，合署办公不到两年，两地即合并为乌鲁木齐市米东区。目前具有代表性的合署办公是长三角区域合作办公室。它并不是长三角三省一市相应机构的联合办公，而是三省一市派员组建的联合办事机构，其“主要职责是负责研究拟订长三角协同发展的战略规划，以及体制机制和重大政策建议，协调推进区域合作中的重要事项和重大项目，统筹管理合作基金、长三角网站和有关宣传工作”。
区域合作中，无论是合署办公还是作为派出机关的管委会，在《地方组织法》修订前都存在机构设置的合法性危机。为此，身处改革前沿的深圳市考察了香港特别行政区以及新加坡在行政系统以外设立法定机构的经验，并在先于全国开展的事业单位分类改革中提出了探索法定机构的设想。2008年，深圳市在关于探索中国特色社会主义示范市的文件中，明确指出需要借鉴新加坡经验探索法定机构。随后，深圳开展了多项法定机构立法。2015年，青岛市在其蓝色硅谷核心区建立了长江以北首个法定机构青岛蓝色硅谷核心区管理局。现在，法定机构已经成为全国许多地方经济技术开发区、保税区和自由贸易试验区选择的管理机构。
区域协调和区域合作是我国地方治理的一项改革创新。合作方地方政府在建立合作管理机构时，放弃了派出机关选项，而选择法定机构。2010年国家发改委印发的《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》允许前海深港现代服务业合作区探索完善法定机构，负责前海管理、开发工作。2011年的《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》第7条规定，在前海合作区设立深圳市前海深港现代服务业合作区管理局，定位为实行企业化管理但不以营利为目的的履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构。第8条第4款规定，前海管理局的高级管理人员可以从香港或者国外专业人士中选聘。此后，长三角示范区执行委员会和横琴粤澳深度合作区执行委员会也选择了法定机构的定位。
然而，如果不是从救济法而是从治理法角度来说，法学尤其是行政法学就必须重视对法定机构的研究。区域合作是国家治理体系和治理能力建设的重要组成部分，法治是区域合作的引领和保障。为此，本文以新《地方组织法》为背景所设定的命题是：法定机构为什么能契合区域合作的需要，是否可以作为区域协同发展工作机制？为回答此问题，有必要从法学上认识法定机构的法律性质、法律依据、职权职责和体制机制。
二、法定机构的法律性质
（一）法定机构不属于现有组织体系
如下文所述，法定机构具有行政职能，依法行使行政职权。但它不是行政机关，不在《地方组织法》的调整范围，不具有行政编制，其工作人员并非公务员。有的地方性法规或地方政府规章明确规定法定机构不属于行政机关。如《珠海市轨道交通局管理暂行办法》（2021年规章）第2条规定：“市轨道局由市人民政府依法设立，不列入行政机构序列，履行相应公共事务管理职能，具有独立法人地位的法定机构。”天津市不仅把新近的天津国家自主创新示范区管委会定为法定机构，而且还把保税区管委会从原来的派出机关改为法定机构。
根据《民法典》第97条的规定，法定机构是法人。法定机构作为法人可以进行企业化、市场化管理，但它并不是企业，并不以营利为目的。对此，有关设立法定机构的地方性法规或地方政府规章都作了明文规定。
（二）法定机构属于新型的公法人
英国、新加坡和香港特别行政区的法定机构除了强调它的专业性外，尤其注重它的独立性或自治性。法定机构严格按创设它的法律履行职责，不受行政机关的非法干预。法、德两国的公法人由政府设立，具有权利能力，从事公共事务的管理，系非营利目的的法人。法、德两国注重公法人的特殊性即专业性原则，强调它的灵活性，但未强调其独立性或中立性。
根据法、德两国的公法人理论，公法人的基本特征在于：第一，公法人是政府创设的，而不是自然存在或由私人发起的，也不接受私人的加入。第二，公法人具有以合法暴力为特征的行政权，运用行政权所作的行政行为具有先定力，不接受司法矫正和清算也不求助于仲裁。第三，公法人具有一定的灵活性，但受到上级的严格控制，独立性较小。
私法人和公法人都可以与政府开展合作，但两者有根本区别。耶利内克（GeorgJellinek）认为，认定公法人的根本标准在于它所具有的，与国家行政机关一样的，而其他任何组织都不具有的行政职权。他认为，法律将行政职权植入作为非国家机关的团体，从而使得该团体一方面具有要求国家移交该职权的请求权，另一方面具有对其成员实施治理的权利。
我国的法定机构虽然借鉴于香港特别行政区、新加坡甚至英国，但却具有大陆法系国家公法人的上述特征。它虽然具有香港特别行政区和新加坡法定机构“一机构一立法”的形式，但除了深圳国际仲裁院和深圳公证处以外，几乎都没有独立性或自主性。关键是，香港特别行政区和新加坡的法定机构不具有基于行政职权的特权和豁免权，而我国内地的法定机构却相反，行使职权的行为属于行政行为，具有先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力。在立法上，要求对法定机构的职权像行政机关的职权一样实行清单管理；在司法上，法定机构的行政侵权与行政机关的行政侵权一样需承担行政赔偿责任。因此，我国的法定机构是公法人，没有照搬香港特别行政区和新加坡的模式而呈现出法、德两国公法人的特征，是行政、事业和企业三类编制以外的一种新类型。
英国、新加坡和香港特别行政区所强调的法定机构的专业性，不仅指法定机构设立目的的专业性，而且指法定机构的专业能力。法、德两国也强调公法人的专业性即特殊性原则，仅仅指公法人的成立宗旨是为了处理特殊事务。所谓特殊事务，可以是某一方面的专门事务，也可以是地方的特有事务。尽管在实践中，很难界定何谓特有事务，但相比于国家而言却有其核心内容。也就是说，公法人都是专门目的的公共组织而非一般目的的公共组织。我国的法定机构也是专门目的的公共组织，负责特定区域或项目的开发、创新，而非设立具有一般目的的地域性政府机关，不强调处理能力上的专业性。
三、法定机构的法律依据
“对于公法法人而言，诸如权利能力产生、内部管理体制、外部关系乃至业务范围等并不适用民法。”它需要由行政法加以规定。
（一）法定机构的设定依据现状
当前，我国对法定机构还没有作统一立法，法定机构的依据都是地方性法规、法规性决定、地方政府规章和地方规范性文件。
1.地方性法规和地方政府规章的规定
从实践观察，地方性法规和地方政府规章对法定机构的规定有园区性立法和组织性立法两类。
对法定机构的园区性立法，是指该地方性法规或地方政府规章对园区事务作了全面规定，其中作为创新体制机制规定了法定机构。如《中国（湖南）自由贸易试验区条例》（2022年）在第八章“服务与保障”设有第54条“探索设立法定机构”。《天津国家自主创新示范区条例》（2021年）在第二章“管理体制”中规定了三条，即第6条规定管委会的设置，第7条规定管委会的法定机构性质和职权，第8条规定管委会的工作原则。《青岛蓝色硅谷核心区管理暂行办法》（2015年规章）在第二章“管理体制”对法定机构作了较为具体的规定，即第6条园区的治理结构，第7条法定机构的领导组织，第8条法定机构的名称、性质，第9条法定机构的职权，第10条法定机构的组织，第11条法定机构的工作原则，第12条法定机构的用人制度，第13条法定机构的监督。
对法定机构的组织性立法，是指专门就法定机构所作的具有组织法属性的立法。当前，表现为地方性法规的法定机构组织性立法仅一件，即《深圳国际仲裁院条例》（2020年）。它设总则、理事会、执行机构、规则与名册、财务和人力资源管理、监督机制及附则七章共37条，对作为法定机构的国际仲裁院作了详细规定。法定机构的组织性立法多表现为地方政府规章，基本上属于在已有地方性法规对法定机构作原则性规定基础上的执行性立法，如《海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区管理局设立和运行规定》（2019年规章）和《文昌国际航天城管理局设立和运行管理规定》（2021年规章）等。
2.法规性决定的规定
实践中也存在针对一定区域内不特定法定机构的法规性决定。对不特定法定机构的法规性决定，基本上仅规定法定机构的法律性质、组织原则，而将特定法定机构的名称、组织结构和职权事宜交由本级政府作出具体规定。例如《成都市人民代表大会常务委员会关于开展法定机构改革试点工作的决定》（2020年）就是一个针对不特定法定机构的法规性决定。在此基础上，成都市人民政府先后制定了八个有关法定机构的规章。这样，较为原则的法规性决定和具体细化的地方政府规章共同构成了法定机构的法律基础。
3.规范性文件的规定
法定机构在长三角区域三省一市并没有获得太多发展。2022年3月9日在北大法宝法规数据库以“法定机构”作全文检索，仅发现上海市陆家嘴金融城发展局和外滩外资金融发展促进会，以及安徽省江淮大数据中心共三个法定机构。浙江省对法定机构还在酝酿之中。上海市的两个法定机构并不是以立法式，而是以规范性文件的形式创设的。创设陆家嘴金融城发展局的《浦东新区人民代表大会常务委员会关于促进和保障陆家嘴金融城体制改革的决定》（2016年）共十二条，从形式和内容上看与法规性决定无异，但因决定主体并非立法主体而只能属于规范性文件。创设外滩外资金融发展促进会的《外滩金融集聚带关于服务上海扩大金融业对外开放支持外资金融发展的若干意见》则系黄浦区政府的行政规范性文件。上述规范性文件并无有关法定机构的地方性法规依据。湖南省也曾以行政规范性文件规定法定机构，但随后得到地方性法规的确认。
（二）法定机构需要法律的规定
上述梳理表明，我国内地法定机构的设定依据都是地方性法规、法规性决定、地方政府规章和规范性文件。同时，地方对法定机构的探索都获得了国家层面的支持。如《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》在2011年制定时的政策依据，是国务院关于深圳要“积极探索促进现代服务业发展的体制机制”的指示，国家发改委关于深圳要“按照精简高效、机制灵活的原则成立管理机构，探索完善法定机构运作模式”的要求。同样，成都市人大常委会的决定和成都市政府的规章在规定法定机构前，已获国务院关于“深化政府机构改革，探索设立法定机构”的批复意见。
四、法定机构的职权职责
（一）行政职权和公共服务职责
地方性法规或地方政府规章在规定法定机构行政职权的同时，几乎又都规定了它的公共服务职责。如《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》（2020年）第7条第2款规定，前海合作区管理局依照本条例履行前海合作区的行政管理职权和公共服务职责。但地方性法规和地方政府规章在列举规定法定机构的行政职权和公共服务职责时，并没有区分哪些是行政管理职权或哪些是公共服务职责。国家《“十四五”公共服务规划》把公共服务分为基本公共服务和普惠性非基本公共服务两大类。“其中，基本公共服务是保障全体人民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务，由政府承担保障供给数量和质量的主要责任，引导市场主体和公益性社会机构补充供给。”政府对基本公共服务承担着兜底保障的职责，并制定了《国家基本公共服务标准（2021年版）》作为地方政府提供基本公共服务的底线标准。这表明公共服务职责实际上也是一种行政职权。
（二）法定机构的职权取得方式
2.委托
法定机构是不以营利为目的从事公共事务管理的组织，可以接受行政机关的委托代为行使行政职权。行政委托按行政职权是否转移为标准，分为事务委托和职权委托。事务委托也就是通常所说的行政委托，以委托的行政机关名义实施行政行为并由其承担法律责任，行政职权并没有从委托的行政机关转移到受委托组织，受委托组织仅取得完成所委托事务的代理权。职权委托则是委托的行政机关将其行政职权通过委托转移到受委托组织，受委托组织以自己的名义实施行政行为并承担法律效果。
职权委托本来应该限定于行政机关之间，即受委托组织应当是行政机关而不是行政机关以外的组织。法定机构是法人，实行企业化运作，但并非按市场登记注册的企业，也非在民政部门登记注册的社团，而同行政机构一样是经机构编制委员会登记的独立序列，是公共组织。《海南省大数据管理局管理暂行办法》（2019年规章）第11条明确规定：“省大数据管理局的登记机关是海南省委机构编制委员会办公室。”第16条规定：“省大数据管理局作为一级财政预算单位管理，财政经费预算实行国库集中支付，并接受有关机构监督。”因此，除了人事、财务和内部组织等情形外，法定机构的管理几乎与行政机关没有太大区别，依法接受行政机关的职权委托是可以成立的。
五、法定机构的体制机制
（一）法定机构的领导体制
在所有的法定机构中，深圳国际仲裁院和深圳公证处具有独立或相对独立的法律地位。但这不是因为它们是法定机构，而是因为《仲裁法》、《公证法》的规定。没有改革为法定机构的其他地方仲裁机构和公证处也具有独立或相对独立的法律地位。除上述两机构外，法定机构都不具有独立性，都有相应的领导体制。从已有立法和实践来看，法定机构的领导体制有政府领导和政府机构领导两类。
立法上大多规定法定机构归政府领导。如《厦门经济特区两岸新兴产业和现代服务业合作示范区条例》（2014年）第6条第1款规定：“设立示范区管理局，在市人民政府领导下开展工作。”深圳前海深港现代服务业合作区管理局也属于这种情形。也有的立法，如《天津国家自主创新示范区条例》（2020年）第6条，虽然没有在文字上建立政府与法定机构间的领导关系，但从政府领导开发区的各项工作，并设立法定机构具体实施的逻辑来看，政府仍然是法定机构的领导机关。
有的规定法定机构归政府专门设立的工作机构或派出机关领导。如《海南陵水黎安国际教育创新试验区管理局设立和运行管理规定》（2020年规章）第2条明确了管理局的法定机构性质，第4条规定：“省政府主要通过海南陵水黎安国际教育创新试验区建设领导小组对管理局进行领导。”《山东省青岛西海岸新区条例》（2017年）第6条规定西海岸新区管委会是青岛市政府的派出机关，领导辖区内经济功能区的法定机构。
在区域合作中，法国的市镇合作管理机构隶属于合作方市镇的议会。在我国，合作方政府共同设立工作机构或议事机构领导法定机构。如根据《广东省人民代表大会常务委员会关于横琴粤澳深度合作区有关管理体制的决定》（2021年），合作区设有管委会，管委会领导下设的执行委员会。该管委会虽然是广东省政府的派出机关，但却是粤澳双方政府共同组建的机关。作为法定机构的长三角示范区执行委员会的领导机关是长三角示范区理事会，但该理事会并非业界共治机构，而是江浙沪两省一市党政领导组成的组织。
（二）法定机构的组织结构
1.三分制组织结构
新加坡和香港特别行政区的法定机构采用决策、执行和监督的三分制治理机制。深圳国际仲裁院几乎完全按这一模式建立。但它是一个准司法机构，对于我国的绝大多数法定机构属于管理型机构而言不具有代表性。按照决策、执行和监督三分制建立的法定机构以青岛蓝色硅谷核心区为代表。根据《青岛蓝色硅谷核心区管理暂行办法》（2015年规章）第7、8、13条的规定，核心区理事会系最高决策机构，负责研究确定核心区的发展战略规划，行使重大事项决策权。核心区管理局作为法定机构，负责执行，对理事会负责。核心区监事会负责对核心区管理局进行监督，对核心区理事会负责。类似的法定机构还有三亚市旅游推广局和三亚市投资促进局。有的内地法定机构虽然也实行三分制，但决策机构仅仅具有咨询性质。
2.两分制组织结构
有的法定机构只有决策和执行机构，没有监督机构。如《文昌国际航天城管理局设立和运行管理规定》（2021年规章）第3条规定：“航天城管理局由省人民政府直接领导，实行理事会领导下的局长负责制，局长主持全面工作。理事会负责统筹协调、监督和决策重大事项。”这种情况下，对法定机构的监督由决策机构或者外部的政府机关负责。成都市的多数法定机构未设决策机构，而仅仅设立业界咨询机构。有的法定机构只设执行机构和监督机构而未设专门的决策机构。《厦门经济特区两岸新兴产业和现代服务业合作示范区条例》（2014年）第6条规定法定机构为执行机构，第13条规定了监督机构。这种情况下，重大事项的决策权由领导机关负责。
3.一元制组织结构
我国的很多法定机构只是一种执行机构，决策和监督都由领导机关负责，与原来作为派出机关的管委会无异。虽然有的法定机构设有业界组织，但只是咨询性的。如《海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区管理局设立和运行规定》（2020年规章）第8条规定：“乐城管理局根据工作需要，可设置业界协商共治平台和咨询机构，为乐城先行区发展提供意见和建议。”
在区域合作中，法、德两国的区域合作公法人设议事机构和执行机构，大多未专设监督机构而由有关外部机构负责监督。根据法国2005年2月23日第2005-157号法律，市镇合作公法人应设立负责决策的管理委员会，该委员会由合作市镇选派的政府成员组成，确定一名主席、数名副主席。我国的区域合作法定机构也基本如此。如长三角示范区设有沪苏浙两省一市领导人组成的理事会作为决策机构，又设长三角示范区执行委员会作为执行机构。横琴粤澳深度合作区设粤澳双方代表组成的管委会作为决策机构，设执行委员会作为执行机构。深港前海合作区略有不同，未设决策机构，决策事宜由深圳市政府负责，仅设前海合作区管理局（执行机构）和前海合作区廉政监督机构。
（三）法定机构的运行机制
行政机关实行科层制，不仅在人事、财务和纪律方面有严格控制，而且缺乏灵活性，不能适应快速变化的市场发展需要。香港特别行政区和新加坡为填补市场失灵与政府固化之空缺，建立了负责特定项目或专业性事务的法定机构。我国探索法定机构就是要借鉴它的市场化或企业化运营的机制，具体表现在三个方面：
1.人事财务的企业化管理
这包括聘用制、职级制、薪酬制，以及激励机制和经费筹措机制等。如《成都市人民代表大会常务委员会关于开展法定机构改革试点工作的决定》（2020年）对法定机构运行机制的要求是实行扁平化管理，建立高效率、专业化的组织体系，建立灵活高效用人机制，实施市场化薪酬制度，探索多元经费投入机制。《天津国家自主创新示范区条例》（2021年）第8条规定：“实行企业化管理，对管委会负责人和高级管理人员实行竞争选拔制和任期目标制，推行全员聘任制，自主决定机构设置和岗位设置，建立岗位绩效工资体系。”
2.参与市场活动
这主要表现为进行市场化推介、招商引资和项目建设。如《三亚市人民代表大会常务委员会关于设立三亚市投资促进局的决定》（2020年）规定三亚市投资促进局统筹执行全市招商引资工作，牵头组织全市性重大投资促进活动，做好招商引资企业和项目服务保障，负责招商平台、招商引资信息管理系统建设和管理工作。
3.投资举办企业
《海南省大数据管理局管理暂行办法》（2019年规章）第9条规定：“按照‘管运分离’的原则，省大数据管理局依法组建省大数据运营公司，承担全省电子政务基础设施、公共平台和共性平台的建设运维工作，省大数据管理局履行出资人职责。”《广州市南沙新区明珠湾开发建设管理局设立和运行规定》（2017年规章）第11条第2款规定：“明珠湾管理局可以依法设立企业，从事土地开发、基础设施建设、公共服务配套设施运营、项目投资等业务。明珠湾管理局依法履行出资人职责，所得收益用于明珠湾开发建设和管委会规定的其他用途。”
在区域合作中，如果把合作管理机构定位为行政机构，则必须受编制的刚性约束和行政隶属关系的限制，必须满足公务员的国籍要求等。合作方政府运用作为公法人的法定机构就是要充分发挥它运行机制上的灵活性，克服上述法律障碍，平等吸纳合作各方人员，甚至吸引境内外人才。同时，合作方政府通过法定机构举办发展公司，作为开发建设主体，承担合作区内基础性开发、重大基础设施建设和区域性功能塑造等开拓性任务。更为重要的是，通过发展公司的出资比例和股权结构，合作方政府可以持续、平等地表达利益，形成风险共担和利益共享的常态化合作机制。
六、结语
最后还需要指出的是，组织法上的领导体制与行为法上的审批制应当相一致。作为区域合作管理机构的法定机构解决了组织法上的领导体制，但并没有解决行为法上的审批制。当合作方政府并没有直接的上级政府时，行为法上的上级审批仍需要通过合作各方分别上报。为此，有必要适当提升法定机构的级别管辖权，从而使得法定机构可以直接上报合作各方的共同上级政府审批。至于法定机构作为合作方政府的跨行政区共设机关的法律适用等问题，作者此前已有专门讨论，在此不再赘述。