——基于大理市银桥镇农村宅基地制度改革试点
关键词：宅基地；三权分置；产权；权利结构
继中共中央办公厅、国务院办公厅2016年印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》之后，2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”“三权分置”是夯实宅基地居住保障功能并实现宅基地财产收益功能的有效途径，是对当前宅基地制度试点改革内容“两完善、两探索”的进一步深化融合。但如何厘清宅基地产权的权利内涵和权能关系，有效构建“产权清晰、公平合理、流转有序、保障有力、利用高效”的农村宅基地“三权分置”制度体系，亟待理论支撑、法律保障和实践深化。
根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发〔2017〕71号），大理市被列入全国宅基地制度改革试点县（市、区），也是云南省被列入全国农村土地制度改革三项试点的唯一地区。根据国土资源部批复同意实施的《云南省大理市农村宅基地制度改革试点实施方案》，选取大理市银桥镇先期开展试点，通过先行先试引领大理市全域改革。试点改革三年多来，该镇的农村宅基地制度改革试点探索经验，已在大理市发挥了示范引领作用。本文基于大理市银桥镇农村宅基地制度改革试点的实践，深入探究农村宅基地“三权分置”的权利结构和实施路径。
一、文献回顾
农村宅基地制度的核心是产权问题。完备的产权是关于资源利用的所有权利构成的具有排他性、收益性、可让渡性、可分割性等特征的“权利束”。阿尔钦等认为，产权是一组关于财产的权利，包括所有权、占有权、使用权、收益权、处分权等。土地的终极所有权、占有权和使用权由于现实生产的需要而经常被分离开，形成多主体的产权构成。我国现行的宅基地制度是宅基地所有权归农民集体所有，使用权归依法取得的农户所有，所有权与使用权分离属于不同主体的制度。
（一）宅基地集体所有权
坚持土地公有制性质不改变是农村土地制度改革的政治底线。农村宅基地有偿使用或者宅基地使用权的流转是以土地的农民集体所有为基础，是在“落实农民集体土地所有权”的前提下开展的改革。但是，集体所有权存在主体模糊、权能残缺、农民集体财力薄弱和集体行动的动力不足的问题。我国“无偿取得、无流转、无限期占用”农村宅基地的制度，造成宅基地权利边界模糊、权能关系混乱，导致了集体所有权事实上被虚置。“农民集体”作为法定的集体土地使用权主体的功能难以发挥，所有权主体形同虚设。农村集体土地所有权虚置，必然带来所有权如何实现、农民成员权如何实现、他物权如何完善等问题，需要深化改革和制度创新来实现。
（二）农民房屋财产权
现行的制度框架下，农户只有宅基地占有权和使用权，没有抵押权，而且法律法规政策对使用权的转让进行了严格限制，导致农宅财产权无法实现。集体经济组织成员福利分配和限制流转的宅基地制度使农民低成本获得和低效率利用宅基地，导致农民缺乏集约用地的意识，加剧了一户多宅、超标准占地和违法建房。现有的许多地区农村土地状况已经不足以支撑政策上和法律上规定的“一户一宅”制度。因此，需要进行农村宅基地制度试点改革，探索建立起与各地情况相符合的既保证成员基本居住权、又不能无限制地占用土地建盖农民住房的可持续的成员住房保障制度，该制度设计的基础则是农村集体组织对自己成员提供保障性住房的成员权。农民住房是农民私权，赋予农民住房财产抵押、担保和转让权，有利于稳妥地实现农民财产收益，但是只能先在农村宅基地制度改革试点地区推行，待条件成熟后再推进宅基地使用权抵押、担保和转让。
（三）宅基地和农民房屋使用权
学术界围绕放活宅基地和农民住房使用权的研究，大致可以分为三类代表性的观点。
1.禁止流转观
农村宅基地制度的首要目标是保障农民基本居住权利，必须坚持保障性的农村宅基地制度。宅基地制度改革的重点和核心应当只是保证农民“户有所居”的权利。若放开宅基地市场，必然会扩大城镇化风险，影响社会稳定。
2.自由流转观
宅基地入市，既是农村土地制度改革，也是以租赁为主的城镇住房供给侧结构性改革。村庄内部的人口变动是引起农村土地调整的首要因素。集体土地应随集体经济组织成员的变动而调整。调整土地会影响使用效率。而土地调整的幅度和频率取决于交易费用的大小。不同农户对农村宅基地流转的意愿和原因等存在差异。在中国土地租赁市场的发展滞后于农村劳动力市场的条件下，生产要素缺乏动态优化配置的市场途径，必然存在客观上进行土地调整的要求。土地改革的基本方向是从根本上消除我国土地“半货币、半商品”特征，回归其可由市场交易的商品本性，允许宅基地永久使用权入市交易。
3.有条件流转观
若完全自由地开放农村宅基地市场，极易引发系统性风险。“限制宅基地使用权转让”是我国目前的最佳选择。现行法律并不禁止宅基地使用权流转，只不过对流转主体（只能转让给符合宅基地取得条件的村民）、流转方式（不得抵押）有所限制。允许宅基地转让给非本村村民和抵押的条件还不成熟，目前的规定应当继续坚持。然而，农村宅基地上房屋的流转按照“房地一体原则”事实上必然导致宅基地使用权的正常流转。因此，宅基地改革的对象到底是“地上的房”还是“房下的地”，需要明晰的政策。宅基地制度改革要权衡“特殊的权利安排、特殊的取得方式与特殊的社会目标”这三者的关系。这符合恩格斯住宅思想：要兼顾住宅的商品性和福利性。
当前农村宅基地制度研究已经注意到了宅基地产权和农民权益的高度关联性，但由于产权制度设计的复杂性和对实施可行性的担忧，产权制度研究与完善进程已远落后于现实运作需求。“三权分置”是基于我国基层实践探索农村集体土地制度的理论创新，在提出“三权分置”以前已经存在“三权”结构及其分置实事。农村土地“三权分置”的理论研究正在兴起，但经济学学者、法学学者和政府官员在权利结构和实施路径上存在着重大论争。面对宅基地“三权分置”政策与现行法律的冲突，“三权分置”的权利结构与实施路径如何选择是亟待试验与研究的重要课题。理顺农村宅基地“三权”权属关系，建立宅基地“三权分置”机制，需要直面复杂的宅基地产权问题。
二、实践雏形与改革诉求
农村宅基地“三权分置”已经在基层群众的实践中有了事实性的探索。银桥镇户均占有宅基地366ｍ２，人均占有宅基地88ｍ２，提高宅基地资源配置效率潜力巨大，具有推进“三权分置”的现实基础。银桥镇在宅基地制度运行和试点改革中自发性地出现了改变宅基地使用主体和增加宅基地用途等做法，形成了事实上的“三权分置”雏形。但是，随之带来的外来人口挤占村集体资源和管理缺失隐含着社会风险等问题迫切需要解决。
（一）房屋租赁改变了使用主体
（二）商业经营增加了土地功能
（三）外来人口挤占集体资源
（四）管理缺失带来社会风险
三、权利结构与分置路径
宅基地“三权分置”改革是一项政策性很强的工作，要在实践探索基础上系统思考，加强配套制度和政策研究，厘清“三权分置”的权利结构及实现路径。银桥镇按照《云南省大理市农村宅基地制度改革试点实施方案》，将中央顶层设计与基层实践探索相结合，立足实际创造性地落实全国农村宅基地制度试点改革要求。在试点工作中，银桥镇始终坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，建立健全依法公平取得、节约高效使用、自愿有偿流转的宅基地管理机制，为推进农村宅基地“三权分置”改革提供经验借鉴。
（一）“三权分置”的权利结构
（二）集体所有权的实现路径
落实集体所有权的前提是清晰地认定集体经济组织成员。银桥镇坚持以户籍为基础，以法律法规和村规民约为依据，以履行成员义务为条件，以群众民主评议为结果，综合户籍关系、土地承包、居住情况、履行义务等因素，以村民小组为单位全面认定了集体经济组织成员，确保集体经济组织主体不落空，并且在成员有序增减的动态管理中保持相对稳定性。落实集体所有权的重要路径是行使处置权、管理权和收益权。
1.行使处置权能
2.强化管理权能
3.探索收益权能
（三）农户资格权的保障路径
1.“统规自建”落实宅基地取得资格
为切实解决许多住房困难户在村庄规划区找不到土地导致宅基地指标落地难以及农村建房分散、监管难、少批多占、基础设施配套难等问题，进一步盘活村庄规划区的死角地、空闲地，有效满足农村建房需求，切实落实农户的宅基地资格权，银桥镇坚持“政府引导、村级主体”，探索实施了农村宅基地集中规划、定点审批的“统规自建”模式。首先，村组按照不高于10万元∕亩的土地补偿价格从农户手中收回用于集中规划建设宅基地的地块。然后，编制宅基地及公共设施修建规划，按照“分期建设”的原则将宅基地公开、公平、公正、有序地有偿分配到亟须建房的住房困难户，有计划地满足村民近期和远期的建房用地需求。银桥镇辖区内有８个村委会、32个自然村，村集体有偿流转收回村庄规划预留建设用地397亩，共规划792宗建房用地，已将其中的375宗分配到住房困难户。“统规自建”模式体现了宅基地分配和建设管理的“六个转变”试点理念：从分散建设向集中建设转变；从无序落地向规划引领转变；从农户行为向集体意志转变；从行政管理向社会治理转变；从粗放模式向集约用地转变；从难以监管向高效监管转变。
2.“确权颁证”认定宅基地财产权利
产权登记既是一种官方认定的具有权威性的权利证明，也是一种发挥宣示作用的权利公示，有助于澄清权利关系。土地登记颁证是明晰土地产权、保护土地权利人合法权益的重要法律手段，也是规范土地管理和促进合理利用土地资源的关键举措。银桥镇通过推进农村“房地一体”的不动产登记，依法公正地将集体土地的资格权落实到本集体的每个农户，充分维护农户占有、使用、流转、抵押、退出宅基地等各项权能，形成登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度。按照入户调查填写《不动产权籍调查表》、第三方作业单位实地测量出具《不动产测量报告》、农户提交《不动产登记申请书》、镇政府和村组分级审查《不动产分级认定表》、公示《不动产首次登记公告》和无异议后颁证的程序，建立了农村房地一体不动产登记制度体系和确权颁证工作流程。2017年，该镇在沙栗木庄村、磻曲村、上阳波村试点颁发“房地一体”不动产权证书，2018年在全镇范围推进确权登记颁证工作。
3.“抵押担保”拓展宅基地用益物权
从“房地一体”原则来讲，农村住房财产权包括农户的房屋所有权和宅基地使用权。房屋所有权归属私人，可以正常抵押和流转。问题在于宅基地使用权流转的受限使其难以成为金融机构融资的抵押物。为保障农户宅基地用益物权，镇政府制定了《银桥镇农村住房财产权抵押担保办法》，探索增加农民财产性收入渠道。镇内农民可在云南省农村合作银行大理市分行银桥镇支行申请办理农民住房财产权抵押贷款。当抵押人不能依照约定履行债务时，抵押权人实现地上房屋抵押权时可以拍卖、变卖或以《担保法》规定的其他方式实现抵押权。房屋的抵押权实现时，因涉及宅基地使用权，必须遵守集体组织内部成员的优先受让制度。目前，银桥镇共有875户在云南省农村合作银行大理市分行银桥镇支行办理了农村住房财产权抵押贷款，贷款金额8292万元。农村住房财产权抵押担保方式的实施，有效解决了农村资产抵押难、价值评估缺少、贷款额度小等问题，打通了金融服务农村的“最后一公里”。
（四）房地使用权的放活路径
通过流转使用权，放活生产要素功能较强的宅基地和地上房屋使用权流转权益，有利于在盘活利用闲置宅基地和优化土地资源配置中增强使用权的财产收益功能。适度放活宅基地使用权，要着眼构建农村宅基地使用权制度，实现使用权从宅基地权利体系中有序、高效、稳妥地分离出来。在依法保护集体所有权和农户资格权的前提下，既要平等保护承租人依流转合同取得的土地使用权，又要严守改革底线，坚持规划引领，严格实行土地用途管制和限定期限，在防范风险中协同推进改革，充分释放改革红利。
1.坚持居住权底线
扩大宅基地使用权流转范围是一项涉及农民切身利益和社会和谐稳定的系统性农村土地制度重大改革，关系到整个国民经济的平稳健康运行，在具体施行时要加强风险防范。政府采取谨慎态度推进宅基地使用权流转，要着重做好防范农村宅基地使用权抵押和流转中农民利益受损，以及宅基地使用权流转导致农民“流离失所”而影响社会稳定等方面的风险。为妥善推进农民住房财产权抵押贷款试点工作，大理市人民政府制定了《大理市农民住房财产权抵押贷款试点工作实施方案》和《大理市农民住房财产权抵押贷款风险补偿基金管理实施细则》。大理市人民政府先期设立５００万元风险补偿基金，专项用于补偿金融机构发放农民住房财产权抵押贷款造成的呆账损失。贷款发生损失后，由风险补偿基金和贷款金融机构按照２∶８比率承担贷款本金损失风险，即由市财政从风险补偿资金中给予２０％的补偿，其余８０％由金融机构承担。确保农民“户有所居”是设定房屋财产权转让的底线。为妥善解决宅基地“三权分置”及产业经营发展中可能产生部分农户无房居住的问题，银桥镇上阳波村计划由合作社出资建设农民公寓，尝试采取“一户一房”租赁等方式保障农户居住权。
2.激活流转权潜能
土地是一种典型的没有规划就面临市场失灵的要素。村集体必须强化村庄的建设规划权，对农民宅基地的使用和流转情况进行规范管理和监督，促进农民宅基地使用权流转的市场交易行为必须在规划引领下有序进行。通过规划引领农村宅基地的“三权分置”，既能克服市场失灵的无序发展风险，也能有序推动农村闲置宅基地资源的优化配置，促进经济社会科学发展。银桥镇遵循“多规合一”的理念，按照“发展规划定目标、土地规划定指标、生态规划定界标、村庄规划定坐标”的基本思路，在充分尊重村民意愿基础之上，修编各自然村2017年—2025年的村庄规划。在修编村庄规划过程中，结合保护生态环境、田园风光和民族历史文化的要求，合理布局地上地下基础设施，明晰村庄保护和发展空间，强化村庄风貌控制，确保村庄规划具有科学性、针对性和可操作性。通过规划引领村集体对土地使用权适应性调整和有序流转，使宅基地资源从粗放利用向集约利用转变，消除了农户建房少批多占的现象，避免了土地私下无序流转，根除了死角地，杜绝了新的路边村、田中村、空心村。
3.释放发展权红利
《云南省大理市统筹推进农村土地制度改革三项试点实施方案》强调注重改革的协同性，提出“全面统筹推进农村宅基地制度改革与农村土地征收制度改革、集体经营性建设用地入市改革，协调农村土地制度改革与农村综合改革、新型城镇化等多项改革的联动关系，放大改革效应，带动全面改革深入推进”。银桥镇在探索宅基地“三权分置”的实践中，将农村集体经营性建设用地入市与盘活利用闲置农房和宅基地统筹规划，缩小了征地范围，同时又为乡村振兴提供了用地支撑。按照项目化运作思路，将银桥村4.3亩闲置宅基地和阳波村８亩古旧建筑院落作为农村集体经营性建设用地入市试点，促进了乡村旅游业的发展和农村三产融合与集体产权制度改革等综合性示范效应，进一步释放了增加宅基地经营用途发展产业的改革红利。
四、经验与启示
（一）保持和谐稳定是底线
农村宅基地改革的基本要求是提高农村土地资源的利用效率、增进农户财产权的平等保护、维护农村社会稳定。农户转出宅基地使用权，应规定其必须有稳定的就业和固定的居住场所等条件。只有建立规范的宅基地使用权流转制度，在保障农村村民“户有所居”的居住权前提下，推进宅基地使用权适度流转，才能实现既促进集约节约高效利用宅基地，又能促进经济社会和谐稳定发展。因此，在审慎推进宅基地“三权分置”改革进程中，要着力构建“户有所居”的农民住房保障体系。遵循节约集约用地理念，探索符合各地自然条件、人地关系、民族传统、发展水平，满足农民居住条件的一户一宅、一户一房、农民公寓、农民住宅小区等多种宅基地配置模式，并探索各地“限地又限房”的农村宅基地及房屋建设标准体系，在公平节约用地中保障农民“户有所居”。
（二）完善法律制度是保障
（三）实现还权扩能是核心
现行的农村宅基地制度存在使用权权能单一的问题，仅体现了居住权的保障，缺乏财产权与使用权。农民在宅基地上建设的房屋财产无法产权化，不利于房产增值及实现增值收益的问题。宅基地管理和使用制度的改革，必须从产权制度入手，完善宅基地产权权能，逐步建立农村宅基地流转市场和建立合理的宅基地流转收益分配机制。“三权分置”制度是对现有农村土地制度的发扬和优化，在认可现有农村土地制度和农村土地利益格局的基础上，进一步界定和明晰土地所有、占有、使用、收益等各项权能在不同主体之间的分布，可以实现公平与效率的有机统一。推进农村宅基地“三权分置”改革，必须在土地公有制的框架内扩张权能，进一步明晰宅基地“产权束”中各项权能的内涵，有序推进各项权能分置运行，通过赋权于民、厘清权能归属，激励各主体利用好土地的各项权能。
（四）集约利用土地是目标
农村宅基地节约集约利用制度是我国农村宅基地制度的重要部分。农村宅基地的主要问题不是总量供给问题，而是分配不均和利用效率低下的结构性问题，关键在于盘活存量和控制增量。我国宅基地无偿无限期的福利分配制度导致了农村集体建设用地资源配置的结构性失衡。一方面，限制宅基地流转范围助长了农村宅基地无序扩张和蔓延，形成了“有房没人住”的“空心村”和“闲置院落”；另一方面，人多地少的国情加剧了新增宅基地取得困难，产生了“有人无房住”的住房困难户。宅基地“三权分置”不仅是土地制度的产权再造，更是重塑城乡土地权益关系。通过农户宅基地使用权在更大范围内有限期流转，可以盘活农民闲置宅基地和闲置农房，发挥土地资源的要素功能，助力乡村振兴，实现“人人有房住”和“房房有人住”。
（五）激发主体活力是基础
本文系国家科技重大专项研究课题“洱海流域社会经济结构调整控污减排与生态文明体系建设示范工程”（2013ZX07105-005-04-03）的阶段性研究成果。