实现自由与秩序的良性平衡——对流浪乞讨问题的宪法学分析
导读：
「关键词」流浪乞讨，宪法权利，地方秩序
一、引言
二、美国的流浪乞讨问题及其地方管制
流浪乞讨是经济发展不平衡与福利系统不健全而产生的社会现象。对于经济相对贫困地区，政府和社区的财政能力有限，因而不能为每个公民提供基本生活保证。即使在经济发达和财政能力充足的地区，政府也未必选择为所有人提供完全的福利保障，以避免“养懒汉”或浪费社会资源。因此，随着经济发展水平和政府政策的变化，生活无着的流浪乞讨人员的数量也会发生相应变化。
1.问题的缘起
美国在传统上也将生活无着的贫民称为“流浪者”（vagabonds）、“乞丐”（beggars）甚至“无赖”（rogues）。由于这些称呼带有贬义，近年来大部分生活无着的贫民被归为“无家可归者”的类型。“无家可归”（homeless）这个概念是一个1980年代初期才发明出来的词汇，并自此以后引起了美国公众的广泛注意。在此之前，这个词一般被用在流动民工身上，但这些人一般都能够在室内睡觉；在此之后，它被专用于确实没有任何固定住宅而留宿街头的贫民。1980年代，美国城市的无家可归者大量增加。据统计，无家可归者在1981-89年间的增加幅度在纽约市高达350%.据全国无家可归者联合会估计，美国城市大约有300万无家可归者。5
1987年，联邦政府制定了《无家可归者援助法》，为无家可归者提供了某些有限的援助。法律上的“无家可归者”，是指“缺乏固定、正常和适当的夜间住所的人”。《无家可归者救助法》原先有15类救助项目，为无家可归者提供了紧急避难保护、临时和永久性住宅、职业培训、医疗保健和教育等一系列救助。联邦为这些项目提供资金，但具体操作分发各州执行。目前美国50州中已经有49个州加入了联邦救助项目。6到现在为止，这个法案已经修改了5次，主要是扩大了法案的救助范围并加强救助力度。最近的一次修正是2001年的《无家可归者教育救助改善法》，它要求各州教育机构为每个无家可归的孩子“具有和其他孩子同样的平等机会以获得免费和适当的公共教育”。
不论最终原因是什么，无家可归者产生了政府必须解决的社会问题。这些人一般在公园或街头露宿和乞讨，影响了城市的秩序和面貌。不但他们中某些人在乞讨过程中采取恶意的言辞或行为，而且他们自己有时也是社会暴力和犯罪的受害者。政府有义务尽可能为无家可归者提供救助，并对于不适当的乞讨行为采取限制措施，以保证普通居民或行人的权利不受侵犯。
2.地方反应
当然，有些流浪乞讨行为是显然可以受到禁止的。如果乞讨行为带有欺骗性，或可能造成人身或财产伤害，或可能对当事人构成胁迫，各州或地方政府无疑可以予以禁止。事实上，有些行为没有必要专门适用限制流浪乞讨的规定，例如美国各州或地方一般都已有禁止人身或财产伤害、欺诈和胁迫的立法。如果乞讨过程伴随任何这类恶意行为，政府显然可以依据法律采取必要措施。这类问题并不困难，困难的问题在于地方政府是否能够基于城市秩序和面貌等更一般的考虑，禁止某些并不直接触犯刑法的流浪乞讨行为，例如在地铁、火车站或某些繁华街区乞讨。许多市议会感到有必要采取适当措施，以控制扰乱社会治安或有损市容的行为，并恢复城市的安全和吸引力。[page]
三、流浪乞讨的自由？宪法保障及其界限
地方政府对流浪乞讨的限制只是反映了城市居民对生活质量、环境和秩序的一方面需要。另一方面，满足吃饭和睡觉等基本生计是每个人的生存需要。尤其是如果政府因财力不足等原因而不能给每一个无家可归者提供基本生计，流浪乞讨和露宿就成了人的自然权利，只要不对他人的人身与财产安全造成损害或威胁，就不应该受到政府的任意剥夺。因此，无家可归者的基本权利必须和地方秩序和安全等公共利益相平衡。同情流浪者的个人和组织已经对这些措施提出起诉，宣称它们侵犯了宪法为无家可归者保障的基本权利。
在这里，我们限于讨论美国地方政府对流浪的两种衍生现象-乞讨和在公共场所露宿-的禁止或限制，以及联邦宪法对地方限制措施的潜在限制。虽然大多数限制露宿和乞讨的地方规定并没有被宣布违宪，但法院判决表明地方政府必须掌握好个人权利和地方公共利益的平衡。14对流浪乞讨人员的过分限制将被认为抵触联邦宪法对自由权和平等权的保障。
1.露宿的自由？“过分模糊”、“鲁滨逊理论”和行为—身份之分
目前，美国已经有人依据联邦宪法的第十四修正案，挑战地方政府对露营或露宿的限制。这项修正案规定，各州和地方政府“不得不经由法律的正当程序，就剥夺任何人的生命、自由和财产”（“正当程序条款”），也“不得在其管辖区域内对任何人拒绝提供法律的平等保护”（“平等保护条款”）。另外，“正当程序条款”还被认为“吸收”了《权利法案》中的某些重要条款，例如第八修正案对“残忍与非常处罚”（cruelandunusualpunishment）的禁止。15因此，根据第十四修正案，至少可以对禁止露宿的规定提出以下两方面挑战。
首先，根据正当程序条款，地方政府的规定不得过分宽泛或模糊。如果地方对露宿的限制过于模糊（vague），以至普通公民无法事先知道什么是法律禁止的行为，那么地方规定就不符合正当程序要求。然而，迄今为止，绝大多数美国法院认为这类规定并不过分模糊，并具备适当的公共利益为其宪法依据。市政府禁止无家可归者在公共场所露宿的理由是防止这些人从事犯罪活动，同时保护他们自己不成为其他人犯罪活动的牺牲品，并保证城市卫生和市容不受影响。但同情流浪者的观点认为，如果真是这样，防止犯罪的最有效手段是帮助无家可归者获得安全和经济上可承受的住房。将他们赶出当地社区，只是将犯罪的风险转嫁到邻近地带。
此后，法院和学者就该案的意义开展了争论。在1968年的案例中，18被告因在公共场合酗酒而被逮捕并罚款20美元。被告的辩护是政府惩罚了他作为一个长期嗜酒者所不能控制的行为，因而构成了对其身份的违宪惩罚。最高法院没有就“鲁滨逊诉加州案”的含义达成多数意见，但一致驳回了原告的主张。马歇尔法官的多元意见区分了“状态”和“行为”：“只有在被告从事了社会有利益防止的某项行为时，才能施加刑事处罚。”尽管作为嗜酒者的状态或身份不能受到惩罚，但在公共场合下酗酒是一种行为，因而还是可以受到刑事惩罚。
总的来说，要对行为限制适用“鲁滨逊理论”，必须满足3个条件。第一，“行为”和“身份”密不可分，因而惩罚行为就等于惩罚了身份。第二，“行为”是非自愿（involuntary）的。第三，除非获得外部援助，这种身份不能通过个人愿望而改变。目前，大多数法院仍然认为“无家可归”不完全符合这3项条件，至少对露宿的禁止并不构成宪法所禁止的针对身份的惩罚。22
2.乞讨作为一种言论自由？
在封建时代，乞讨是流浪的衍生现象，因而乞丐是封建秩序所不能容纳的外来人。随着封建系统本身的衰微，限制流浪的法律依据逐渐转向流浪乞讨本身的危害倾向。但这类从封建时代延伸而来的依据早已被最高法院的判例所否定，因为这些规定不但禁止恶意或有害的乞讨行为，而且也惩罚那些动机和行为都无害的乞讨行为，因而也可以适用于那些散步或闲游的一般人，而对这些行为的禁止不具备任何公共利益理由。然而，尽管对乞讨的全面禁止不能成立，法院却一般认可在特定场所对某些具体乞讨行为的禁止。[page]
美国宪法并不直接保护乞讨行为，但主张这项权利的论点认为乞讨构成了一种言论，因而受宪法第一修正案的保护。23这种主张的依据是1968年的“焚烧征兵登记卡案”。24该案将反对越战者焚烧征兵登记卡的行为认定为“表达式言论”，也就是说尽管焚烧征兵登记卡是一种行为，但它的目的可能是为了表达一种观念，相当于一种无声的言论，因而和有声的言论（例如高呼反战口号）同样受第一修正案的保护。因此，政府可以限制焚烧征兵登记卡的行为，但限制目的不得是禁止反战言论。此后，联邦最高法院运用这一理论撤消了州和联邦禁止焚烧国旗的规定。25不论乞讨过程是否带有言辞，乞讨行为除了获得他人的资助之外，还可以被认为是表达了一种获得同情的意念，因而也是一种表达式行为。
四、走向利益平衡模式
究竟如何对待露宿和乞讨这类行为？首先应该认识到，紧急救助只是满足了无家可归者的燃眉之急，但并不解决根本问题。据美国对1000多名无家可归者的调查，只有不到半数的无家可归者完成了高中教育。低于常人的教育程度限制了他们在职业市场上的竞争力量，因而最根本的是解决无家可归者的生存本领，使之成为自食其力的劳动者。美国已有某些私人和政府资助的项目帮助无家可归者获得职业训练，包括教授计算机技术、找工作的技能等。从这些项目毕业的学员一般都能找到全时工作。这些项目一般持续9-24个月，在此期间它为学员提供食品、临时住房和咨询服务。实践证明，这种做法最后不仅节省成本，而且也是解决城市流浪乞讨问题的长远之计。但目前这种项目还很有限，因而远不能满足社会需求。30因此，社会应该将重点放在治理流浪乞讨行为的根本，争取通过建设性的措施帮助无家可归者建立自己安身立命的家园，同时也应该对确实失去自立能力的人提供永久性的社会保障制度，并对一时没有能力自立的无家可归者提供起码的社会救助。
当然，建设性措施未必能完全解决城市因无家可归者的流浪乞讨所带来的治安等问题。即使在中央政府的有限支持下，绝大多数城市的财政实力一般都相当有限，且因为政府救济的条件未必能让人满意，致使一些流浪乞讨者不愿意接受政府的制度性救济安排，因而流浪乞讨现象不可能完全消失。对于社会救济系统之外的流浪乞讨行为，大致可以有3类回应措施：任其自然、全面控制或两者的折中-将整治城市秩序的规定谨慎地限于对解决问题而言真正必要的范围内，既不允许扰乱治安者为所欲为，又不授予警察不受控制的自由裁量权以压制和平文明的乞讨行为。不难看出，“极左”或“极右”的处理方式都不合适。一方面，如果在市内全面禁止乞讨，那么无家可归者的言论自由确实受到了不适当的限制。且如果地方政府因财政限制而并不能收留救济全部的无家可归者，全面禁止可能将断绝相当部分乞讨者的生路，其结果或者是造成不人道的后果，或者只是将一部分流浪人口赶到别的地方而已，因而并不能实质性地解决流浪乞讨问题。
另一方面，城市是民主得以展开的“公共空间”，但是因为无家可归问题的加剧，美国城市正在失去其公共空间。在美国各大城市，政府拥有45%的土地，并将绝大部分分配为街道和公路等公用地。这些公众可以自由出入的场地对于自由民主而言是至关重要的，因为自由社会的生存需要一定的“公地喜剧”（ComedyoftheCommons），以供任何人免费进出交流。31但“公地喜剧”尤其容易转化为“公地悲剧”（TragedyoftheCommons），因为任何人可以进出的空间也最容易受到滥用。如果不加限制，城市街道可能为犯罪和乞讨等扰乱秩序的行为所主宰，而反而减少了公共空间的正当用途。越来越多的居民因市区秩序混乱而放弃了城市生活，市中心不再是民主的公共论坛，而是和肮脏、贫困、犯罪联系在一起。因此，社会对公共空间规定了基本的使用规则。这些规则并不是对自由的限制，而是自由的前提。当然，从另一方面看，城市对流浪乞讨的限制必须符合宪法对公民自由的保障。自从1960年代的公民权利运动胜利之后，这些限制一般被认为是对个人自由的严重威胁。然而，对个人自由的过分强调又会削弱社区对安全、秩序以及最低限度的公共道德的正当追求。恶性乞讨行为确实对社区和个人的安全构成严重威胁。
作为一种妥协方案，地方政府可以禁止在某些地区的乞讨或某些有害的乞讨行为。城市既可以禁止在银行及取款机附近、私人住宅小区和包括火车站、地铁、汽车站在内的公共交通系统等地段乞讨，也可以禁止在普通公共场合下的恶性乞讨。这里的“恶性”是指带有下列行为的乞讨行为：故意碰撞、跟随或过分接近他人，故意阻挡他人或迫使他人不得不回避身体的接触，故意不合理地高声喧哗或采用侮辱性言辞，故意或有可能导致他人对人身伤害或财产偷窃产生恐惧，故意或有可能恐吓他人并迫使其对乞讨作出积极回应。32事实上，法院近年来的趋势是撤消全面禁止所有乞讨活动的规定，但维持那些更为具体的针对恶性乞讨的规定。33[page]
耶鲁大学法学院教授艾利克森34借用交通信号灯的颜色，进一步提出了通过城市规划法（zoninglaw）将城市分为红、黄、绿3种区域的概念：红区代表对于行人而言最危险的地区，黄区代表某种程度的警戒，绿区则表示相对安全。35城市对不同区域的管制也显著不同。在红区（大约占5%），对公共场所的行为管制极为宽松；除了基本的人身和财产安全之外，任何人几乎可以做任何事情，包括乞讨、酗酒、吵闹、拉皮条。黄区构成城市的绝大部分（大约90%），包括市中心、超市、商业网点等绝大部分城市活动地区。在这里，城市对行为的管制适中，比红区更严格，因而禁止红区所允许的许多行为-例如酗酒、拉皮条和屡禁不止的乞讨。最后，绿区构成城市极少部分（大约5%）的极为安宁舒适的环境。它主要是为了社会中最敏感的人口-例如老人、带孩子的家长以及没有大人接送的学龄儿童等-创造适宜的地段。绿区将禁止黄区所允许的某些行为，例如播放高功率收音机、溜狗、散发传单和街头表演，并完全禁止偶然的乞讨和在大街上睡觉。
艾利克森教授的建议引发了激烈争议。作者似乎认为这类行为不仅包括恶性乞讨，而且也包括长期定点乞讨或在大街上睡觉这类影响相对较小的行为。他将这类乞讨行为和公共妨害（publicnuisance）相类比，并建议同样采用无过错责任原则而加以惩罚。他认为地方政府在这里所惩罚的是行为，而不是身份，因为乞讨并不是不可避免的无奈。从1972年开始，联邦政府已经制定了《无家可归者救助法》，且收入低微的工作是可以找到的。反对意见则认为这项建议忽视了乞讨的权利，并将在操作过程中导致政府权力的滥用。36在技术层面上，如何界定什么样的乞讨才构成扰乱秩序行为？如何界定“惯常”（即屡劝不止的）乞丐？这类乞丐的行为并非恶意乞讨，但他们习惯性地出现在某个地段，并对行人造成不大不小的“妨碍”（disturbances）。对于什么行为应该在什么地段受到禁止，立法不可能事无巨细地详细规定。由于定义模糊，警察在执法过程中将掌握难以控制的自由裁量权。但不论如何，艾利克森教授的分区理论为解决城市乞讨问题所涉及的利益权衡提供了一种值得探讨的思路。
五、对中国的启示
美国经验表明，政府并不是绝对不可对乞讨和露宿行为进行限制，而是必须保证这些限制符合宪法的基本要求。和传统限制相比，现代限制乞讨行为的法律至少有3点不同之处。第一，它们所针对的是行为，而不是流浪者或乞丐身份。如果有关规定所针对的是人的身份而不是行为，那么它就不符合法律的平等保护要求。第二，政府只有在具备合法公共利益的情况下才能限制这些行为。如果政府措施不具备足够重要的公共利益，而又限制了某些公民的自由或权利，那么它就通不过依据法律正当程序或其它实体权利（譬如第一修正案或第八修正案）的审查。第三，有关规定不得为执法人员提供不受控制的自由裁量权，因而要求法律所禁止的是具体行为，执法人员只有发现这些行为之后才能采取行动。如果有关规定为执法人员提供了过分的自由裁量权，那么它将构成过分模糊或过分宽泛之立法，因而同样违反宪法的正当程序条款。
作为理性的社会政策，中央和地方政府当然首先应该建立多样化的救助项目，为确实失去劳动力的本地居民或流浪乞讨人员提供起码的生活保证，尽可能帮助有劳动能力的流浪乞讨人员在新的社会环境下获得自立的能力，并为一时不能独立生活的人提供临时性的社会救助。可以预料，由于中国的经济发展水平还相当有限，社会难以为每个有需要的人提供充足的生计，因而流浪乞讨将继续作为一种谋生手段；如果城市对此全面禁止，那就等于断绝了这些人的生路，最后的效果只是将他们赶到其它更宽容的地方而已，而完全没有解决实质性问题。
第二，即使是针对行为的规定也不应不分青红皂白地禁止所有乞讨或露宿行为，否则就可能违反宪法第35条所保障的言论自由，因为对这些行为的全面禁止必然也将它们所表达的观念驱逐出城市以外。38一个城市至少应留下某些空间允许流浪乞讨人员向一般市民表达他们的困苦-尽管这种表达未必是有意识的，并获得他们的同情和帮助。且只有当政府具备切实存在的公共利益的正当理由时，才能在某些区域内禁止或限制露宿或乞讨行为。这是因为尽管某些露宿影响了城市的市容或日常生活，某些乞讨行为确实损害了地方秩序和治安，但并不是所有的露宿或乞讨行为都是如此。如果正常的乞讨行为对地方公共利益的影响是微不足道的，那么地方政府就不应该被允许对此加以任意禁止。当然，地方政府完全可以禁止恶意乞讨行为，包括那些带有暴力、恐吓、纠缠不休或欺诈的行为，但如果刑法、民事侵权法或地方法规与规章已经针对这类性质的行为规定了普遍的惩罚，那么就没有必要专门针对乞讨规定特殊的惩罚。
第三，中国宪法虽然没有规定正当程序条款，但第37条规定“公民的人身自由不受侵犯”。39这表明政府有关规定不能过于模糊或宽泛，以至给执法人员留下不受控制的自由裁量权。如果有关规定所禁止的是某些地段或某个时段的乞讨行为，就应当具体和清楚地说明这些地段或时段的范围。如果有关规定所禁止的是“恶意乞讨行为”，就应当清楚定义这类行为究竟是什么，以便公民清楚地知道什么行为构成违法，并为执法过程或以后的司法过程提供清晰的可操作的界定标准。40
笔者认为，只要符合上述要求，就基本上可以肯定目前地方政府限制乞讨的某些规定的合宪性。在判断过程中，有关审查机构应该运用比例原则，对具体问题进行具体分析。总的判断标准是，地方政府虽然可以禁止露宿或乞讨，但地方对公民宪法权利的限制必须被限制在最小的范围内。有关限制必须对于保障地方的健康和安全等重要的合法利益而言是必要的，且这种限制对公民自由所产生的损害和其所产生的公共利益相比并非不成比例。根据这一思路，对乞讨的全面禁止不但对于维护城市治安是不必要的，而且对流浪乞讨人员所产生的负担也是过分沉重的。另一方面，地方政府可以禁止受到准确定义的恶性乞讨行为，并或许能为禁止在地铁、车站、银行、私人住宅以及某些繁华街区的乞讨提供充分理由，而这些有限措施对流浪乞讨人员的限制也是可以忍受的-至少，他们可以在这些地区以外的地方以文明的方式乞讨。
最后值得强调的是，本文上述建议是建立在一个基本假定之上，也就是存在一套比较有效的司法审查制度，使之能够及时界定宪法权利的范围及其所允许的地方限制的程度。在美国，联邦法院对地方措施的审查比较可靠地保障了贫民的宪法权利。中国必须完成相应的制度建构，才能有效保证地方政府在维持当地秩序的过程中避免过分限制流浪乞讨人员的宪法权利。41惟其如此，不断改革发展的中国社会才能实现自由与秩序的良性平衡。[page]
「注释」
1关于地方政府在宪法范围内具有为维护地方秩序而规定强制性措施的有限权力，见“流浪乞讨与管制-从贫困救助看中央与地方权限的界定”，《法学研究》2004年第3期，第39-51页。
3RobertTeir，MaintainingSafetyandCivilityinPublicSpaces：AConstitutionalApproachtoAggressiveBegging，54LouisianaLawReview285，at298-299.
4笔者将在别处更为详细的论述美国迁徙自由的变迁，参见布莱斯特等：《宪法决策的过程-案例与材料》，中国政法大学出版社2002年版，第144-161页。
5参见PaulaE.Kay，ATaleofTwoCities.AComparativeAnalysisoftheCausesandLegalResponsestoHomelessnessinNewYorkCityandLondon，15BrooklynJournalofInternationalLaw465，466（1989）；RobertC.Coates，TheLegalRightsofHomelessAmericans，24UniversityofSanFranciscoLawReview297，298（1990）。
6CarolineLarsen，BalancingtheBooks：TheStewartB.McKinneyHomelessAssistanceActandSeparateSchoolsforHomelessChildreninArizona，34ArizonaStateLawJournal705.
7具有讽刺意味的是，《无家可归者救助法》的主要提议者是一个共和党众议员，因而也是以他命名的（有时被称为“麦金利法案”），而该法案最后也是在里根总统签署后生效的。由于共和党的政策在总体上对穷人不利，并不令人惊讶的是，这项法案未能从根本上解决美国的无家可归问题。
8HenryMayhew，LondonLabourandtheLondonPoor（vol.4），DoverPublications1968，pp.23-27.
9RobertC.Ellickson，ControllingChronicMisconductinCitySpaces：OfPanhandlers，SkidRows，andPublic-SpaceZoning，105YaleLawJournal1165，at1203.
10见“州禁避孕用具案”，Griswoldv.Connecticut，381U.S.479，译文参见布莱斯特等：《宪法决策的过程-案例与材料》，北京：中国政法大学出版社2002年版，第1115-1125页。
11O‘Connorv.Donaldson，422U.S.563.
12参见JulietteSmith，ArrestingtheHomelessforSleepinginPublic：AParadigmforExpandingtheRobinsonDoctrine，29ColumbiaJournalofLawandSocialProblems293（1996）。
13参见HarrySimon，TownswithoutPity：AConstitutionalandHistoricalAnalysisofOfficialEffortstoDriveHomelessPersonsfromAmericanCities，66TulaneLawReview631（1992）。
14到目前为止，最高法院还没有直接判决过涉及到地方禁止乞讨或露宿的案件，因而这里的讨论只能引用联邦上诉和地区法院以及各州地方法院的判例。
15在历史上，第八修正案作为《权利法案》（BillofRights）中的一条仅适用于联邦政府，而不适用于州政府。内战结束后，联邦宪法加入了第十四修正案，其中的正当程序条款以后被最高法院认为有选择地吸收了《权利法案》中的某些重要条款，包括第八修正案。
16例如见Joycev.CityandCountyofS.F.，846F.Supp.843（N.D.Cal.1994）。
17Robinsonv.California，370U.S.660（1962）。
18Powellv.Texas，392U.S.514.
19Tobev.CityofSantaAna，27Cal.Rptr.2d386（Cal.Ct.App.1994），因其它原因而被撤消，见892P.2d1145（Cal.1995）。
20Tobev.CityofSantaAna，27Cal.Rptr.2d386（Cal.Ct.App.1994）。
21Tobev.CityofSantaAna，892P.2d1145（Cal.1995）。
22尽管如此，某些联邦法院曾认同下列论点，即禁止露营的法律本身可能构成对无家可归者的“残忍与非常惩罚”，因为睡眠是人的基本需要。Johnsonv.CityofDallas，860F.Supp.344（N.D.Tex.1994），但因原告缺乏诉讼资格而被撤消，见61F.3d442（5thCir.1995）；Pottingerv.CityofMiami，810F.Supp.1551（S.D.Fla.1992）。
23联邦宪法第一修正案规定：“国会不得制定法律以……剥夺言论或出版自由。”
24UnitedStatesv.O‘Brien，391U.S.367.
25Texasv.Johnson，491U.S.391；UnitedStatesv.Eichman，496U.S.310.
26HelenHershkoffandAdamS.Cohen，BeggingtoDiffer：TheFirstAmendmentandtheRighttoBeg，104HarvardLawReview896（1991）。
27RobertTeir，MaintainingSafetyandCivilityinPublicSpaces：AConstitutionalApproachtoAggressiveBegging，54LouisianaLawReview285，at302-303.
28Youngv.NewYorkCityTransitAuthority，903F.2d146.
29Loperv.NewYorkCityPoliceDepartment，999F.2d699.
30AlexanderTsesis，EliminatingtheDestitutionofAmerica‘sHomeless：AFair，FederalApproach，10TemplePoliticalCivilRightsLawReview103（2000），pp.135-136.
31CarolRose，TheComedyoftheCommons：Custom，Commerce，andInherentlyPublicProperty，53UniversityofChicagoLawReview711，768-71，774-81（1986）。
32RobertTeir，MaintainingSafetyandCivilityinPublicSpaces：AConstitutionalApproachtoAggressiveBegging，54LouisianaLawReview285，at334-335.
33但在1991年的案例中（Blairv.Shanahan，775F.Supp.1315），联邦地区法院不同意第二巡回区法院的判决，认为乞讨是第一修正案所保护的言论，因而撤消了针对恶性乞讨行为的旧金山规章。
34RobertC.Ellickson，曾著有《没有法律的秩序》（OrderWithoutLaw：HowNeighborsSettleDisputes，1991）一书，强调了社区在没有法律明确规定的情况下通过习惯和谈判自行解决纠纷的地方机制的重要性。
35RobertC.Ellickson，ControllingChronicMisconductinCitySpaces：OfPanhandlers，SkidRows，andPublic-SpaceZoning，105YaleLawJournal1165，at1219-26.
36StephenR.Munzer，Ellicksonon“ChronicMisconduct”inUrbanSpaces：OfPanhandlers，BenchSquatters，andLayLaborers，32HarvardCivilRights-CivilLibertiesLawReview1（1997）。
37关于中国宪政和世界其它国家宪政之间的可比性，参见笔者的《宪法学导论-原理与应用》，法律出版社2004年版，序言第4-5页。
38例如南京市最近实施的《关于加强对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》不仅设立了“重点救助区域”（即“禁讨区”），禁止在区域内任何乞讨行为，而且根据市容局领导对记者的答复，即使在“禁讨区”外也不允许乞讨。见《北京青年报》2004年3月2日。如果这种解释表达了《加强救助管理办法》的准确意图，那么它有可能侵犯了宪法第35条保障的言论自由。[page]
39第37条紧接着规定：“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”笔者认为，这些文字是对“人身自由”的具体化，但并不穷尽人身自由的含义，因而不是对人身自由的限定。没有证据表明，宪法第37条的“人身自由”仅限于逮捕、拘禁或搜查的情形。事实上，宪法文字本身禁止任何“其他方法非法剥夺或限制公民的人身自由”。笔者将在别处更详细地论证，这条规定并不意味着只要是通过法律形式的规定就满足了宪法对“非法”剥夺或限制人身自由的禁止。
40例如南京市的《加强救助管理办法》在重点救助区域内不仅禁止乞讨，而且还“严禁算命看相之类的变相乞讨”。见《北京青年报》2004年3月2日。除非市政府还规定了构成“变相乞讨”的明细清单，这类违禁行为的范围也很难界定，因而容易给执法人员在执法过程中赋予太多的自由裁量权。