一、司法实践否认政府污水委托运营合同为民事委托合同性质
案例二：湖北浦华水务有限公司诉潜江市环境保护局行政诉讼案。此案中，湖北浦华水务有限公司作为运营方在运营潜江市污水处理厂过程中总磷超标被罚款173772元。浦华公司在再审理由中称，委托人潜江城投公司持有《潜江市污水处理厂排污许可证》，应当认定潜江市污水处理厂为运营单位，应当由潜江城投公司承担超标排放的行政责任。但湖北省高院认为，《水污染防治法》规定：“城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。”从而驳回了浦华公司的再审申请。
上述案例所涉委托运营项目均属于政府作为委托主体的委托运营项目。从上述案例的终审判决可以看出，法院对于运营单位关于此类委托运营的基础法律关系属于民事委托合同关系从而不应作为超标排放污染物的责任主体的观点均不予认可。
二、政府污水委托运营合同如定性为民事委托合同在法理方面难以自洽
前述案例依据法律判定污水运营单位担责，但并未论证政府委托运营关系的法律性质。那么，法院判决背后的逻辑是什么呢？笔者认为，法院之所以没有把政府污水委托运营法律关系作为一般民事委托合同关系处理，是因为如作为民事委托合同关系，在法理方面难以自洽。具体而言有两个原因：
1.污水运营单位的行为后果由受托人（运营单位）自己承担，而非民事委托合同关系中的委托人（被代理人）承担最终后果
按照《民法典》第919条的规定，委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。民事委托合同本质上是一种代理合同，受托人作为委托人的代理人，其在代理权限范围内所为法律行为的后果直接归属于委托人（被代理人）。但在政府污水委托运营关系当中，受托运营单位对其运营行为（无论是受托人对外签约还是自身对污水设施的运维行为）的法律后果并非由政府委托人承担，而是由受托人自行承担，这与民事委托合同关系的规定是截然不同的。
2.在政府委托运营关系中，受托人不享有民事委托合同意义上的“任意解除权”
三、政府污水委托运营合同在法律性质上应归于行政合同
笔者倾向认为政府污水委托运营合同属于行政合同。理由如下：
1.政府污水委托运营合同符合行政合同的形式特征
2.政府污水委托运营合同符合行政合同的实质特征
行政主体签订行政合同的目的是为了实现行政管理职能，维护公共利益。因此，行政主体在行政合同的履行中所享有的权利与一般的民事合同主体在合同中所享有的权利不同。行政主体在行政合同的履行中除了享有合同法规定的一般权利和合同中约定的权利外，还享有一般民事合同主体所不享有的行政优益权，具体表现在对合同履行的监督权、指挥权、单方变更和解除权。在政府污水委托运营合同中，行政优益权条款系必备条款。这种行政优益权在民事委托合同关系中是不可能存在的。
3.结语
综合以上，无论是从实际判例还是从法理分析来看，政府污水委托运营法律关系具有合同双方主体地位的不平等性；政府委托人权利的优益性（行政优益权）和复合性（兼有合同权利和监管权力）；受托人运营义务的不可任意解除性；以及受托运营责任的独立性（行政处罚受罚主体的法定适格性）等法律特征，因此可以看出，政府污水委托运营合同关系不能认定为民事委托合同关系，应认定为行政合同关系为宜。