内容提要：新中国成立以来，我国环境规制政策体系经历了从无到有、从起步构建到全面提升的发展历程。从改革开放前工业污染防治的初步探索、改革开放初期的“预防为主、防治结合”，到20世纪90年代的“污染防治和生态保护并重”、21世纪的“在发展中保护、保护中发展”，再到党的十八大以来的“坚持生态优先”，环境规制政策体系实现了多次重大战略转型；政策理念经历了从“污染防治观”到“生态文明观”的演变，政策类别则经历了从政府干预到市场激励，再到公众参与和全社会共同监督的演进。新时代完善环境规制政策体系，应进一步加快环境保护法律制度创新、手段创新，加大环境监管执法力度，并加强环境规制政策与财税、金融、创新政策的协调配合，形成合力，共同推进新时代生态文明建设。
关键词：环境规制；污染防治；生态文明建设；三方共治
基金项目：国家社会科学基金重大项目“共生理论视角下中国与‘一带一路’国家间产业转移模式与路径研究”（17ZD047）；中国社会科学院创新工程项目“竞争政策理论前沿与政策走向”（SKGJCX2017-03）；陕西省社会科学基金项目“乡村振兴战略下陕西省农田面源污染的治理路径研究”（2019D026）。
一、新中国70年环境规制政策的总体演进
70年来，我国环境规制政策体系建设从无到有、从小到大，不断探索并取得了重大进展。通过对不同时期的环境政策、治理措施等进行梳理，可将我国环境规制政策体系的历史沿革大致划分为起步构建（1949~1977年）、正式确立（1978~1991年）、完善加强（1992~2001年）、战略转型（2002~2011年）和全面提升（2012年至今）五个阶段。
（一）环境规制政策体系起步构建阶段（1949~1977年）：工业污染防治的初步探索
①“32字方针”是指全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民。
总的来说，1949~1977年是我国环境保护事业的萌芽阶段，政府在环境保护方面作了初步的探索与尝试，制定了一些具有环保功能的政策，但这些政策相对零散，内容更偏向一些原则性规定，缺乏具体的、规范的环境管理程序，也没有形成完整的环境法律制度，远不能满足环境保护的系统性、综合性要求。
（二）环境规制政策体系正式确立阶段（1978~1991年）：预防为主、防治结合
总的来说，这一时期我国环境保护工作逐渐步入正轨，环境治理的基本方针、政策与制度陆续确立，环境规制手段开始步入法制化阶段，环境管理组织体系初步形成，环境管理部门职能逐渐强化，这一系列政策实施为我国环境规制政策体系的创新完善提供了重要思路和宝贵经验。
（三）环境规制政策体系完善加强阶段（1992~2001年）：污染防治和生态保护并重
②“一控双达标”是指主要污染物排放总量控制在国家规定的指标内，直辖市及省会城市、经济特区城市、沿海开放城市和重点旅游城市的空气、地面水环境质量，按功能区分别达到国家规定的有关标准。
③“33211”环境工程包括3河、3湖、2区、1市、1海。3条河指海河、淮河、辽河，3座湖指太湖、滇池、巢湖，2区指二氧化硫污染控制区和酸雨控制区，1市指北京市，1海指渤海。
总的来说，这一时期我国环境规制政策体系得到快速发展，不论是环保法律法规建设，还是环境管理体制，都有了更进一步的完善，环境保护工作被纳入经济和社会发展的中长期规划，环保机构的设置更加系统化、综合化，但由于这一时期各级政府及行政机构仍以经济发展为主要目标，对环境保护的投资力度明显不足，以致地方环境整治政策和执行方式之间存在较大偏差。
（四）环境规制政策体系战略转型阶段（2002~2011年）：在发展中保护、保护中发展
④“三个转变”即要加快实现从重经济增长、轻环境保护向保护环境与经济增长并重转变，从环境保护滞后于经济发展向环境保护与经济发展同步转变，从主要用行政办法向综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题转变。
总的来说，这一时期我国环境规制政策体系实现了重大战略转型，政策理念由过去重经济增长、轻环境保护向两者并重转变，政策目标由过去环境保护滞后于经济发展向两者同步发展转变，政策手段由过去以行政为主向行政、经济、法律、技术手段相结合转变，可以说已基本形成环境保护法规体系，环境立法领域不断拓宽，环境监管权威不断提高，环境整治得到实质性提升。
（五）环境规制政策体系全面提升阶段（2012年至今）：坚持生态优先
总的来说，经过70年发展，我国环境规制政策体系内容不断丰富，环境保护涉及的范围不断扩大，参与环境政策颁布实施的机构不断增加，行政、经济、立法等多元化手段综合运用的环境规制路径愈发清晰，现已基本形成环境保护与经济发展平衡、污染防治与生态防护并重的环境规制政策理念，初步建成由法律、行政法规、部门规章、环境标准、批准和签署的国际条约共同构成的生态环境保护体系。
二、新中国70年环境规制政策理念与类别的演进
70年来，我国逐步实现了计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，市场化改革促进了经济的持续高速发展，但也造成了生态环境的严重恶化。在经济社会发展与资源环境约束矛盾日益突出的背景下，我国环境规制政策体系实现了多次重大战略转型，环境规制政策的指导思想、政策理念、政策类别和政策手段也经历了明显的、从量到质的重大变化。
（一）政策理念从“污染防治观”向“生态文明观”演变
与所有工业化国家一样，中国的环境问题与工业化发展同时出现，但环保理念没有同时产生。新中国成立之初，国家为快速恢复经济实力，大力发展重工业，在其实施的经济政策中虽提出过节约能源资源的要求，但因思维模式局限和发展经济的客观需要，环境问题并未得到足够重视。环境治理工作的目的只是为经济建设而服务，环境保护思想也只是围绕社会主义经济建设的初步认识，并没有形成完整的环境规制理念，环境问题的客观性被严重忽视［4］。20世纪70年代，我国参加联合国人类环境会议成为一个重要的思想转折点，国家开始承认环境污染和生态破坏问题在中国同样存在，而且较为严重，并认识到社会主义经济发展与环境保护之间的矛盾关系。自此，中央政府开始着手组建环境保护部门，召开全国环境会议，并以“32字方针”作为当时开展环境工作的指导思想。
回顾上述环境规制理念演进历程可以看出，“谁污染谁治理”在向“坚持污染防治和生态保护并重”转变，环境保护滞后于经济发展向两者协调发展再向生态优先转变。70年来，我国环境规制政策体系实现了多次重大战略转型，环境法制建设理念不断深化并与时俱进。实际上，在人类不断改造“自然生态系统”以谋求经济发展的过程中，若只是一味地向自然界索取，过度消耗资源并大量排放污染，最终必然遭到大自然的报复，引发严重的生态危机。污染防治观的初步提出、可持续发展观的正式确立、科学发展观的深入贯彻以及生态文明观的层层推进，是我们党基于中国工业化进程迅速推进，资源约束趋紧，环境污染加剧，生态系统退化，经济发展与人口、资源、环境之间矛盾日益突出的现实国情而提出的，也是我们党对生态环境破坏背后机理的深刻认识，对人类经济社会发展方式的深刻反思，以及对中国特色社会主义事业总体布局的不断拓展［9］。
（二）政策类别从“政府干预”向“市场激励”“公众参与”演进
三、新时代我国环境规制政策的取向选择
随着环境保护理念的不断深化和生态保护意识的逐步增强，我国环境治理力度明显加大，环境治理成效不断显现。但总体上看，长期快速发展中累积的资源约束和环境污染问题日益突出，生态文明建设仍然任重道远。党的十九大报告就生态文明建设提出新论断，作出加快生态文明体制改革、建设美丽中国的战略部署，到2035年生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现，到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。为实现这一战略目标，我国必须进一步建立健全环境规制政策体系，加快环境保护法律制度创新、手段创新，加大环境监管执法力度，加强环境规制政策与财税、金融、创新政策的协调配合，形成合力，共同推进新时代生态文明建设。
（一）加快环境保护法律制度创新，加大环境监管执法力度
党的十九大以来，我国生态文明建设得到不断强化，环保领域立法全面升级，生态文明入宪，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系不断完善。现行环境立法囊括了环境保护的各个方面，除《环境保护法》作为基本法外，在环境污染防治、自然资源保护、资源循环利用等方面还出台了一系列专门法，但立法层面仍存在法律条文重叠冲突、内容偏软、惩戒不足、可操作性不强等问题。执法方面，自从史上最严的《环境保护法》实施以来，我国环境执法力度大大加强，查处违法行为的数量和罚款金额大大增加，但在执法过程中仍存在地方政府的不当干预。例如一些地方政府为提升本地GDP不惜以牺牲当地生态环境为代价竞相降低环境标准以吸引外来投资；再如部分政府官员与排污企业相互勾结，包庇企业环境违法行为，导致恶性环境污染事件的频繁发生。
（二）加快环境规制手段创新，探索构建政府、市场与公众三方共治的环境治理体系
不可否认的是，任何环境规制手段都有其优缺点，片面强调或夸大某一类规制的作用都是不可取的。在建立生态环境共治机制中，政府、市场和公众都是不可或缺的治理主体。我国环境保护在传统行政命令主导的体制下，正在越来越多地引入市场化和公众参与机制。我们要注重充分发挥政府、市场与公众三方的协同作用，破除阻碍环境规制政策实施的部门利益化障碍，扩大不同规制工具的组合设计，对不同规制工具进行统筹协调管理，做到扬长避短、相互补充，将环境规制的效应发挥到最大。
（三）加强环境规制政策与财税、金融、创新政策的协调配合
参考文献
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张小筠，西安外国语大学资源环境与产业经济学研究中心研究人员
张小筠,刘戒骄.新中国70年环境规制政策变迁与取向观察[J].改革,2019(10):16-25.