摘要：系统地回顾了新中国成立70周年以来环境保护战略政策的历史变迁，分析其演进脉络、阶段性变化特征和取得的成效，对于制定新时代国家生态环境保护战略政策、全面推进生态文明和“美丽中国”建设具有重大现实意义.
以环境保护战略政策历史演进为主线，将新中国成立70周年以来的环境保护战略政策历史变迁与发展划分为5个阶段：
①非理性战略探索阶段(1949—1971年)；
②建立环境保护三大政策和八项管理制度的环境保护基本国策(1972—1991年)；
③强化重点流域、区域污染治理(1992—2000年)的可持续发展战略；
④控制污染物排放总量、推进生态环境示范创建的环境友好型战略(2001—2012年)；
⑤推进环境质量改善和“美丽中国”建设的生态文明战略(2013年至今).
分析表明，我国基本形成了符合国情且较为完善的环境战略政策体系，在生态文明和环境保护法制与体制改革、生态环境目标责任制、生态环境市场经济政策体系以及多元有效的生态环境治理格局下取得了重大成就，对环境保护事业发展发挥了不可替代的支撑作用，为深入推进生态文明建设和“美丽中国”伟大目标实现提供了重要保障.结合新时代生态文明建设和“美丽中国”建设的目标需求，提出了未来我国生态环境保护战略政策的基本走向、改革目标，指出了管理体制、生态法治、空间管控、市场机制、公众参与、责任考核等六大改革方向。
我国的环境保护变迁史就是一部环境战略与政策发展改革史.自1949年新中国成立70年以来，我国国民经济与社会发展取得了举世瞩目的成就，生态环境保护也取得了前所未有的进步。特别是国家环境战略政策发生了巨大变化，经历了一个从无到有、从“三废”治理到流域区域治理、从实施主要污染物总量控制到环境质量改善为主线、从环境保护基本国策到全面推进生态文明建设这一主线上来的发展轨迹，基本建立了适应生态文明和“美丽中国”建设的环境战略政策体系。
1战略政策发展演变历程
1.1非理性战略探索阶段(1949—1971年)
1.2环境保护基本国策：建立三大政策和八项管理制度(1972—1992年)
该阶段是我国环保意识从启蒙期逐步进入初步发展的阶段，最后提出“环境保护是基本国策”.
从“十年动乱”以阶级斗争为纲到改革开放以经济建设为中心时期，乡镇企业不断发展壮大，环境保护工作没有及时跟上经济发展形势，对乡镇企业的环境污染监管处于失控状态，所造成的环境问题十分严重.1972年发生的大连湾污染事件、蓟运河污染事件、北京官厅水库污染死鱼事件，以及松花江出现类似日本水俣病的征兆，表明我国的环境问题已经到了危急关头；同年6月5日，联合国第一次人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩召开，在周恩来总理的关心推动下，我国派代表团参加了会议，自此政府开始认识到我国也存在严重的环境问题，并且环境问题会对经济社会发展产生重大影响.1973年第一次全国环境保护会议召开，拉开了环境保护工作的序幕[6].之后一段时期内，环境保护在我国的社会经济发展中的地位和作用不断提升.1982年，国家设立城乡建设生态环境部，内设环境保护局，结束了“国务院环境保护领导小组办公室”10年的临时状态[7].1983年12月，第二次全国环境保护会议明确提出了“环境保护是一项基本国策”.1988年建立了直属国务院的原国家环境保护局，自此环境管理机构成为国家的一个独立工作部门开始运行.
该阶段主要推进“三废”综合治理，环境管理基础制度逐步确立[8].1979年9月，我国第一部环境法律──《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布，标志着我国环境保护开始步入依法管理的轨道，其中明确规定了环境影响评价、“三同时”和排污收费等基本法律制度，并于1989年对其进行了修订，为实现环境和经济社会协调发展提供了法律保障.1981年，国务院发布《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》，提出了“谁污染、谁治理”的原则.1982年颁布《征收排污费暂行办法》，排污收费制度正式建立.1989年4月底，在第三次全国环境保护会议上，系统地确定了环境保护三大政策和八项管理制度，即预防为主、防治结合，谁污染谁治理和强化环境管理的三大政策，以及“三同时”制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度和污染集中控制制度.这些政策和制度，先以国务院政令颁发，后进入各项污染防治的法律法规在全国实施，构成了一个较为完整的“三大政策八项管理制度”体系，有效遏制了环境状况更趋恶化的形势[9]，一些政策直到今日仍还在发挥作用.
1.3可持续发展战略：实施强化重点流域、区域污染治理(1992—2000年)
1992年，联合国召开环境与发展大会，通过了《21世纪议程》，大会提出可持续发展战略.1994年3月，国务院通过《中国21世纪议程》，将可持续发展总体战略上升为国家战略，进一步提升了环境保护基本国策的地位.最具代表意义的是，1998年原副部级的国家环境保护局被提升为正部级的国家环境保护总局.但由于这一阶段我国工业化进程开始进入第一轮重化工时代，城市化进程加快，伴随粗放式经济的高速发展，环境问题全面爆发，工业污染和生态破坏总体呈加剧趋势，流域性、区域性污染开始出现，各级政府越来越重视污染防治工作，环保投入不断增大，污染防治工作开始由工业领域逐渐转向流域和城市污染综合治理.
1994年淮河再次爆发污染事故，标志着我国因历史上污染累积带来的环境事故已进入高发期.同年6月，由原国家环境保护局、原水利部和河南、安徽、江苏、山东沿淮四省共同颁布《关于淮河流域防止河道突发性污染事故的决定(试行)》.这是我国大江大河水污染预防的第一个规章制度.1995年8月，国务院签发了我国历史上第一部流域性法规──《淮河流域水污染防治暂行条例》，明确了淮河流域水污染防治目标[10].1996年，《中国跨世纪绿色工程规划》作为《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》的一个重要组成部分，按照突出重点、技术经济可行和发挥综合效益的基本原则，提出对流域性水污染、区域性大气污染实施分期综合治理.流域层面启动实施“33211”工程，即“三河”(淮河、辽河、海河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)、“两控区”(二氧化硫控制区和酸雨控制区)、“一市”(北京市)、“一海”(渤海)，重点集中力量解决危及人民生活、危害身体健康、严重影响景观、制约经济社会发展的环境问题[11].
该阶段开始启动重点城市环境治理.1998年我国政府批准划定了酸雨控制区和二氧化硫控制区，涉及27个省(自治区、直辖市)的175个城市/地区，总面积约为109×104km2，推进“两控区”大气污染防治.其间，大部分城市实施燃煤锅炉改造，推广清洁能源的使用，建立高污染燃料禁燃区，并开始规模建设城市污水治理设施，采取大气污染治理措施，大大改善了城市环境质量.这一时期，城市环境综合整治和城市环境综合整治定量考核开始实施，初步建立了以环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、创建环境保护模范城市为主要内容的一套具有中国特色的城市环境管理模式.
1.4环境友好型战略：控制污染物排放总量，推进生态环境示范创建(2001—2012年)
党的十六大以来，中共中央、国务院提出树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设资源节约型和环境友好型社会等新思想、新战略、新举措.2005年3月12日，胡锦涛同志在中央人口资源环境工作座谈会上提出，要“努力建设资源节约型、环境友好型社会”.党的十六届五中全会指出，要加快建设资源节约型、环境友好型社会，并首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务.2006年4月召开的第六次全国环境保护大会，提出了“三个转变”的战略思想.2011年12月召开的第七次全国环境保护大会，提出了“积极探索在发展中保护、在保护中发展的环境保护新道路”.
这一时期，生态环境保护示范创建工作蓬勃开展，在全国初步形成了生态省(市、县)、环境优美乡镇、生态村的生态示范系列创建体系.海南、浙江、福建等14个省(自治区、直辖市)开展了生态省(区)建设，近500个县(市)开展了生态县(市)创建工作.全国有389个县(市)被命名为国家级生态示范区，629个镇(乡)被命名为全国环境优美乡镇.各地在生态示范创建过程中，大力发展生态产业，加强生态环境保护和建设，推进生态人居建设，培育生态文化，促进了所辖区域社会、经济与环境的协调发展.围绕环境保护的重点城市，启动了大规模城市环境综合整治，相继评选出70多个“环境保护模范城市”[8].大力开展节约型机关、绿色学校创建、绿色社区创建等社会环保示范创建活动.
1.5生态文明战略：推进环境质量改善和“美丽中国”建设(2013年至今)
自2013年党的十八届三中全会召开以来，以习近平同志为核心的中共中央把生态文明建设摆在治国理政的突出位置.党的十八大通过的《中国共产党章程(修正案)》，把“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”写入《中国共产党章程》，这是国际上第一次将生态文明建设纳入一个政党特别是执政党的行动纲领中.中央把生态环境保护放在政治文明、经济文明、社会文明、文化文明、生态文明“五位一体”总体布局中统筹考虑，生态环境保护工作成为生态文明建设的主阵地和主战场，环境质量改善逐渐成为环境保护的核心目标和主线任务，环境战略政策改革进入加速期[15].2015年4月，《关于加快推进生态文明建设的意见》对生态文明建设进行全面部署；2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出到2020年构建系统完整的生态文明制度体系.
2018年3月，第十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，把生态文明和“美丽中国”写入《宪法》，这就为生态文明建设提供了国家根本大法遵循.特别是在2018年5月召开的全国第八次生态环境保护大会上，正式确立了习近平生态文明思想，这是在我国生态环境保护历史上具有里程碑意义的重大理论成果，为环境战略政策改革与创新提供了思想指引和实践指南[16].习近平生态文明思想已经成为指导全国生态文明、绿色发展和“美丽中国”建设的指导思想，在国际层面也提升了世界可持续发展战略思想.
2环境战略政策体系构建
经过新中国成立70年的变迁和发展，我国基本形成了符合国情的、较为完善的环境战略政策体系，对环境保护事业发展发挥了不可替代的支撑作用，为深入推进生态文明建设和实现“美丽中国”伟大目标提供了重要政策保障.这一体系主要包括生态文明和环境保护的法律、体制、责任制、政策、共治等五大领域和方面.
2.1生态文明和环境保护法律体系
2.2生态文明和生态环境保护体制
2.3符合国情的生态环境目标责任制
2.4生态环境市场经济政策体系
2.5多元有效的生态环境治理格局
3新时期环境战略政策改革方向
3.1生态环境保护战略基本走向
3.2生态环境保护政策改革目标
生态环境保护政策改革的目标是实现环境治理体系现代化和环境治理能力现代化.环境治理体系现代化需要推进建立党委领导、政府主导、市场实施、企业落责、社会参与的生态环境治理大格局，也要重视统筹发挥好人大、政协、法院和检察院的作用，形成各司其职、互相监督、互相协作、互相促进、均衡有效的治理架构.环境治理能力现代化要强化生态环境保护政治建设，提升各级党委生态环境治理的能力水平，落实各级党委在生态环境治理中的领导责任；要落实政府的生态保护投入责任和生态环境质量目标达标要求，充分调动政府生态环境保护工作的积极性和能动性；要运用市场机制实现生态环境资源的优化配置，提高优质生态产品供给的效率水平；要实施最严格的环境管理和监管执法，落实企业污染治理的主体责任；要充分保障社会公众环境权益，形成绿色生活和绿色消费的社会环境，发挥社会公众的治理力量.
3.3生态环境保护政策改革方向
新时期生态文明建设和“美丽中国”目标基本实现，对生态环境政策改革创新提出了新的历史要求，生态环境保护政策创新正面临着前所未有的历史机遇，紧紧围绕实现环境治理体系现代化和环境治理能力现代化，深入推进生态环境保护政策改革[19-20].
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建设公众广泛参与的社会治理体系.地方各级人民政府、教育主管部门和新闻媒体，依法履行生态环境保护宣传教育责任，把生态文明建设和生态环境保护作为践行中国特色社会主义核心价值观和贯彻落实习近平生态文明思想的重要内容；实施全民环境保护宣传教育行动计划，提高公众环境行为自律意识，加快衣食住行向绿色消费转变.建立生态环境监测信息统一发布机制，通过各种媒体手段公开大气、水、土壤等生态环境信息，全面落实排污单位、监管部门、建设项目环境影响评价的信息公开，保障公众环境信息知情权、参与权、监督权和表达权；健全环境立法、规划、重大政策和项目环评等听证和评价制度，在基层推进网格化监管和人民环保监督员制度，引导公众和社会组织对政府环境管理与企业环境行为进行监督和深入参与；理顺环境公益诉讼体制机制，及时化解群众纠纷；建立健全环境舆论监测制度，提高环境社会舆情分析、研判和引导能力.
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夯实绩效评估和责任机制.完善党政绿色发展监测、统计、评价、考核、责任和奖励体系，建立充分体现生态优先、绿色发展、地区特征和绩效导向的政绩考核评价体系和奖惩机制.建立尽职免责的环境监管制度，完善环保督察巡视、自然资源资产负债表、生态环境审计、领导干部自然资源资产离任审计、损害责任追究等制度，落实地方党委政府生态环境保护责任.进一步推进生态环境督察制度化、规范化、精简化，形成中央生态环境保护督察、部门生态环境保护专项督察、省级政府环境监察体系合理分工、高效协作的督察制度，发挥对生态环境违法违规行为的震慑和“靶向”监管落责功能，强化对地方党委政府履责的监督力度，通过督察，强化落实“党政同责”和“一岗双责”.推进以排污许可、环境司法、损害赔偿等落实企业主体责任，建立基于地方环境质量目标管理的排污许可证“一证式”管理制度，积极推动建立企业排污许可信息耦合企业环境信用评价，通过打破信息不对称壁障，强化社会各方对企业环境行为的监管和激励。