（一）量大且呈上升趋势，是最为主要的立法形式
（二）面广且可多次运用，是相对便捷的立法形式
（三）类多且均实际运用，是最为灵活的立法形式
（四）事新且发展迅速，是最为活跃的立法形式
（五）权重且常改常新，是维持法律体系适佳状态的最为关键的立法形式
二、法律修改开展的新实践
（一）附件单独修订首次亮相
（二）法律名称修改明显增多
（三）“修正”调整为“修订”开始出现
（四）联动修改方兴未艾
（五）对接修改及时到位
（六）打包修改频繁适用
（七）修法一次审议通过实践丰富
三、法律修改立法技术的新进展
（一）关于修法形式选择的立法技术
（二）关于提高修法效率的立法技术
（三）关于反映法律延续性的立法技术
（四）关于保障法律实施的立法技术
（五）关于保障法律文本统一规范的立法技术
法律修改呈现的新特点
近年来，随着“四个全面”战略布局深入推进，全国人大常委会加大加快了法律修改工作，有的是全面修订，有的是部分修改，还有不少是通过打包修法方式进行统筹修改。新时代法律修改呈现以下新特点：
首先，修法数量远大于新法数量。立新法和修法是两类主要的立法形式，占了立法数量的绝大部分。回顾1982年现行宪法颁布以来的立法工作，修法数量逐步上升；2000年是一个转折点，修法数量第一次超过新法数量。之后，每年修法数量多于制定新法数量成为常态。有学者称为从“创法时代”迈向“修法时代”。党的十八大和本届人大以来，新制定法律分别为69件和44件，修法数量分别是新法数量的3.4倍和2.4倍。整体上看，尽管近年来制定新法数量屡创新高，但修法数量仍远大于新法数量（见图1）。
图1党的十八大以来新制定和修改法律数量对比
其次，本届人大修法数量增长明显。与上届人大相比，本届人大修订法律、通过法律修正案和修法决定共53件，与上届同期（2013—2016年）的34件相比，增加了56%，仍增长明显（见图2）。
图2十二届人大以来历年修法数量和审次
除宪法外的现行有效的291件法律中，修改过的法律有173件，如除去本届以来新制定的44件法律，修改过的法律比例已超过七成。
图3?各法律部门内部修法占比
其次，多数法律已修改多次。在173件修改过的法律中，修改1次的有58件，修改2次的46件，修改3次的36件，修改4次的20件，修改5次的6件，修改6次以上的7件（见图4）。刑法修改次数最多，达14次；其次为全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、个人所得税法，均修改了7次。从法律部门看，经济法和行政法修改频次较高，修改3次以上的69件法律中，行政法24件，经济法23件，占比均达1/3。
图4?修改次数占比
在“立改废释纂定清”立法形式中，唯有修法细分修订、修正、修正案、打包修改等四类具体形式，且在立法实践中均有具体运用。以党的十八大以来修法情况为例，237件次修法中采用修订38件次、修正44件次、修正案3件次、打包修改24次152件（见图5）。
图5?修改形式占比
党的十八大以来，修法领域出现了诸多新实践新发展：附件单独修订首次亮相，法名修改明显增多，“修正”调整为“修订”开始出现，联动修改方兴未艾，对接修改及时到位，打包修改频繁适用、修法一次审议通过“异军突起”。在修法的具体点位、广度、动因、形式、节奏等各方面都作了积极探索和深入实践，取得了明显进展。
法律修改开展的新实践
提高立法质量是立法工作的永恒主题，在保障立法质量的同时，要求进一步提高立法效率。适应新时代立法工作需要，法律修改在提高立法质量和立法效率方面作了不少新尝试。
现行有效的法律中共12件法律有附件，刑法、国旗法、国歌法、国徽法以及印花税法等5个税法的附件未修改过。个人所得税法先后5次对附件进行了修改，均采用修正形式同时对法律条文和附件进行了修改。香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法的6个附件均单独修改过，但之前采用全国人大常委会作出有关法律问题的决定、对修正案予以批准或者备案的方式完成修改。2021年3月30日，十三届全国人大常委会第二十七次会议通过修订后的香港特别行政区基本法附件一香港特别行政区行政长官的产生办法、附件二香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序。
这次修改实现了两个“首次”：一是首次采用“决定+修改”的形式修改法律，即由全国人大作出修改决定，再由全国人大常委会对法律附件进行修改；二是首次采用修订形式单独修改法律附件。
在20世纪90年代前后，法律名称曾频繁修改过，主要是将法律名称中的试行、暂行删去，或者将条例改为法，如1991年制定《民事诉讼法》替代《民事诉讼法（试行）》，1996年制定《律师法》替代《律师暂行条例》，逐步完成了法律体系的升级换代。这一阶段的法律名称中的关键词没有修改，可称为形式修改。因法律调整对象的变化而对法律名称中关键词作出实质修改，以往并不常见，只有4次。
近年来，有2部法律修改在提交审议时采用了修正形式，在审议过程中调整为修订形式，不同法律修改形式在立法程序中作了转换。
环境保护法修改在初审、二审阶段都为修正形式，在2013年10月三审时调整为修订形式，主要理由为：现行法律制定较早，应当采用修订方式对这部法律进行全面修改。
药品管理法修改在初审阶段为修正形式，在2019年4月二审时调整为修订形式，主要理由为：药品管理法自2001年修订后，没有进行大的修改，修正草案主要是对实行药品上市许可持有人制度等作出规定，而其他有些规定也应根据药品行业发展和监管需要进一步修改完善，将药品领域改革成果和行之有效的做法上升为法律，按照药品全过程、全链条管理要求完善有关规定，对存在的突出问题及时予以规范。
图7?打包修改历年件次
党的十八大以来，237件修法中，一审通过166件次，约占70%；二审通过30件次，约占13%；三审通过38件次，约占16%；四审通过3件次，约占1%；平均审次为1.5次（见图8）。
图8?各审次通过的法律数量
在一次审议通过的166件修法中，修改条文5条以下的146件次，6条至10条的14件次，11条以上的6件次；绝大多数采取修正方式，共163件次（其中打包修改150件次），采用修正案、修订形式的分别只有1件、2件。从上述数据可以看出，修法一次审议通过的数量多，通常修改条文少，主要采用修正和打包修改形式；修法主题较为单一且对修改内容共识度高，主要为贯彻落实党中央重大改革决策部署、推动和保障改革决策落地，充分反映了党的十八大以来“小快灵”“小切口”立法在修法方面实践较为丰富。立法快速反应机制初步形成，立法效率明显提高。
法律修改立法技术的新进展
党的十八大以来，与丰富的法律修改立法实践相适应，法律修改立法技术取得了较快发展。除了长期运用已经成熟定型的部分，如法律修改形式、具体格式等外，有些虽是新事物，但经近年来反复实践已被证明是行之有效的，如打包修改技术、附件修改技术、一次审议通过技术等；有些在实践中逐步成为突出问题但已经达成共识，如体现法律延续性技术、法名修改作为立新废旧技术等；有些长期以来存在不同认识，但到了需要解决也能解决的问题，如修订与修正的界限、新的法律文本公布等。当然，还存在一些需要积极探索，进一步凝聚共识的立法技术。
长期以来，法律修改采用修正还是修订形式的标准一直不明确。从原理上讲，修正是涉及部分条款的局部修改，修订是涉及多数条款的全面修改，但具体到实际工作中，这个区别又变得模糊、弹性很大。有的意见认为，修改40%（或50%）以上条文的采用修订形式，修改40%（或50%）以下条文的采用修正形式。也有的意见认为，全国人大常委会修改全国人大制定的法律，即修改基本法律应采用修正形式。
这些标准未予明确，实践操作中随意性较大，从方便工作考虑采用修订形式较为普遍。法律修改采用修正还是修订形式不仅是立法技术问题，更是涉及立法权限的法理问题，应当总结实践经验，明确立法技术标准。我们认为可以采用两方面标准：
一是刑事、民事、国家机构、民族区域自治、特别行政区、基层群众自治、基本经济制度、诉讼和仲裁等基本法律，规定国家基本的重要制度，应当从立法技术上体现法律的连续性、稳定性，原则上应当采用修正（案）形式进行修改。如实践中全国人民代表大会组织法时隔39年修改采用修正方式，地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法先后6次修改均采用修正方式，行政诉讼法共75条修改了61条仍采用修正方式。
当然，在有的领域，特别是经济、行政管理等领域，一些重要的基本法律随着情况变化，需要进行全面修改，采取修正方式不便于操作，也难以体现法律结构和制度的连续性，可视情选择修订方式。如公司法作为市场经济的重要法律，应尽量采取修正方式，但需要全面系统修改时，也可选择修订方式。
二是基本法律以外的其他法律，以修改幅度为标准。经粗略统计，党的十八大以来采用修正形式修改的法律，修改幅度在一半以下的约占70%；修改幅度在40%以下的约占65%。总结实践经验，保持法律的相对稳定性，建议以修改幅度40%为标准，不足40%的采用修正形式，超出40%的采用修订形式。
一是在法律草案审议过程中，根据实际需要，经全国人大常委会委员长会议同意，可以将原来采用修正形式调整为修订形式。这进一步打通了不同修改形式的隔阂，使法律修改可以在审议阶段互相转化，应当在立法技术上予以确认。
二是以往由于提出议案不同主体的行文习惯，采用修正形式修改法律的议案标题不相一致，既有修正案草案，也有修正草案。有的学者提出，修改形式存在“莫名适用”“差别待遇”问题。近期，已经统一为“修正草案”，与采用修正案形式修改法律相区分。
一是明确修法一次审议通过的标准。修法一次审议通过是适应新时代立法工作需要，逐步建立立法快速反应机制的重要举措，对于提高立法质量和效率，丰富立法形式，提升法律规范的及时性、针对性、有效性，增强法律体系的系统性、整体性、协同性具有重要意义。修法一次审议通过适用一般的立法程序，目前约定俗成的是免除了若干征求意见环节，包括向有关方面书面征求意见、向社会公布公开征求意见、三委座谈会、法律草案通过前评估会等。实践中，哪些修法适合一次审议通过形成了形式和实质两条标准：修改条文5条以下的或者修改条文超过5条但属于打包修改内容的；修法主题较为单一且对修改内容共识度高的。应当推动形成修法一次审议通过重要性的共识，完善修法一次审议通过的程序，在立法技术规范中确立上述标准，做到应用尽用。
二是附件单独修改应当设置题注和施行日期规定。附件以往没有题注，此次香港特别行政区基本法附件一、附件二修订重新公布时，增加单独的题注。依次载明附件制定、修改的过程，体现了香港特别行政区基本法附件的修改史实，防止误读。同时，附件以往没有单独的施行日期条款，此次香港特别行政区基本法附件一、附件二修订分别增加了施行日期条款作为最后一条，同时规定“原附件一及有关修正案不再施行”“原附件二及有关修正案不再施行”，明确了原附件文本及其修正案的效力问题，避免实施中可能出现歧义。
修改后的法律文本及时向社会公布，是保障法律实施的重要举措。《立法法》第59条规定：“法律被修改的，应当公布新的法律文本。”以修订形式修法的，审议的就是新的法律文本，因此公布新的法律文本是应有之义，不存在问题。以修正案和修正形式修法的，审议的修正案草案和修正草案，表决的是修正案草案和修改决定草案，除了公布修正案和修改决定外，还需要公布根据修正案和修改决定调整的新的法律文本。
一是明确承担调整法律文本和刊载新的法律文本任务的机构。2004年《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》中明确宪法修正案通过后调整宪法文本并公布由大会秘书处承担。2020年《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国刑法修正案（十一）（草案）〉审议结果的报告》中明确刑法修正案通过后调整刑法文本并重新公布由法制工作委员会承担。采用修正形式修法的，在修改决定中载明：“××法根据本决定作相应修改并对条文顺序作相应调整，重新公布。”
实践中，这项任务由全国人大法制工作委员会承担。据此，可以明确宪法修正案通过后新的宪法文本由大会秘书处负责公布，刑法修正案和其他法律修改决定通过后新的法律文本由法制工作委员会负责公布。
其一，公布与刊载容易混淆。我们理解，法律的公布是严肃的立法程序，法律公布主体是法定的。按照立法法的规定，国家主席签署并公布主席令，法律即公布。刊载是公布的辅助手段，不属于立法程序，但也是一项重要的立法工作，可以通过立法技术规范来周密安排和妥善处理。据此，在立法领域，法律公布是一个特定概念，公布的对象是表决通过的修订后的法律文本、修正案、修改决定，而采用修正案、修改决定形式修改后的新的法律文本不能称为公布，应是刊载。相应地，修改法律的决定的最后一条不宜表述为“重新公布新的法律文本”，而应表述为“刊载新的法律文本”；修正案的最后应当增加表述“刊载新的法律文本”。
一是明确打包修改的立法技术。目前，打包修改已经形成了不同于一般修正形式的较为成熟定型的立法技术。
其一，打包修改的适用情形。这包括以下几点技术：2部以上法律一并修改即可打包修改；打包修改应基于同一理由、实现同一目的，如果打包修改的议案同时涉及多个方面内容，需要“拆包”，分别进行表决；避免搭车解决其他问题；不宜对同一部法律频繁修改。
其三，打包修改决定的结构和表述。打包修改法律决定，一部法律作为一条，分条表述，条设置名称，并居中排列。一部法律修改内容较多的，可以再分层次表述为“（一）……”“（二）……”……，每一点直接对应具体修改内容。打包修改决定的最后明确“《××法》根据本决定作相应修改，重新公布”，需列明所有法律的名称，不采取《××法》等×部法律的简略表述方法。
二是明确附件单独修改技术。目前，附件单独修改技术更为全面、有效。
其一，既可以对法律条文和附件一并修改，也可以对附件单独进行修改。其二，单独修改附件的形式既可以是有关法律问题和重大问题的决定，也可以是修正案，还可以修订。其三，条文结构中增加了“段”。由于《香港特别行政区基本法》附件一、附件二修订后文本内容增多，根据行文逻辑需要，在条、款、项、目之外，增加了“段”，部分条文条下分款，款下分段（未标“项”的序号）、项下分段（未标“目”的序号），灵活确定为项和目。其四，可以用两个主席令分别公布同一件法律中的两个附件。香港特别行政区基本法附件一、附件二修订，两个附件形成了两个议案分别提出，在全国人大常委会会议议程中列为两项议题。通过后，用两个主席令，分别予以公布。
（作者：黄海华全国人大常委会法制工作委员会立法规划室副主任）