街道办事处（以下简称街道办）是中华人民共和国的市辖区和不设区的市人民政府的派出机关，同时也是城市基层的最低一层行政组织，在整个行政权力链条中处于最底端。街道办是政府与社会的结合点，一方面联结着政府，是政府权力终端；另一方面，联系着基层社会，是与群众最贴近、最敏感的神经末稍。在一定意义上可以说，街道办既是一个行政组织，又是一个特殊的社区组织。
伴随着城市化水平的提高，社会结构的改变，首都城市新的功能定位的逐步明确，社会治理模式的不断创新，街道办作为社会体系的基干、行政体系的基石、执政党执政的基础正在发挥出其他行政机构无法替代的作用。面对首都城市管理规模与质量与风险的大幅提升，以往的“条专块统”的管理格局无法适应这样的管理需求。以条条管理为主的体制，将大量管理工作下移到街道；同时大量存在无法确切界定管理隶属的问题也只能由街道兜底管理。形成了事实上的城市管理工作重心下移，管理重心下移带来城市管理责权格局的相应改变，尤其是街道办事处的功能定位发生重大变化；在现实城市条块管理的系统结构中，街道办作为最基层的“块块”，其地位已经从原来在城市管理中作为条条管理的附属、发挥协调辅助功能，向作为属地管理的主体、履行管理协调与兜底管理双重责任的功能转变。街道办已经从城市管理的辅责地位上升到城市基层管理的主责地位。在新的历史阶段，街道办已经成为城市管理系统中不可替代、不可或缺的重要基础。相应的，长期以来街道办功能定位与职责不清的问题的困扰也到了必须彻底解决的关键时期。
作为首都和超大城市，北京城市综合管理工作具有显著的特殊性，实施城市精细化管理过程中存在着如何协调城市管理层级和横向行政部门之间的关系，市区街职能设置和权限如何划分、横向平级城市管理部门如何协同发展等诸多问题。本研究重点针对北京市街道的发展历程、功能定位、职能分工和机构设置四个问题进行分析，另设有“街道吹哨，部门报到”对条块矛盾的突破专题研究。本研究在总结现有的问题和原因的基础上，也对中共北京市委机构编制委员会办公室的《北京市街道党工委和办事处职责清单》、《中共北京市委机构编制委员会办公室关于开展街道各类机构综合设置和派驻机构属地化管理试点工作的指导意见》等系列文件出台后的改革探索进行了总结，因此，2018年11月北京市委编办和北京城市学院城市发展研究共同探索了该领域，深度研究，完成该报告。
改革开放四十年以来，首都城市管理格局发生巨大变化。呈现出“三个激增”特征。第一、城市管理任务激增。任务激增受到两个方面的影响：一方面城市规模迅速扩张，自上世纪90年代以来，城市建成区面积从400平方公里扩大到现在的近1200平方公里，人口从700万增加到2000多万，均是原来的三倍；相应的城市管理工作量也成倍增加；二是，原有单位制解体，大量依托于单位制进行的管理，释放到社会，城市政府面临的管理任务更加宽泛，涉及城市政治、经济、社会、环境的方方面面，管理任务激增。
第二、城市管理难度激增。难度激增体现为城市管理呈现出前所未有的高度复杂性与高度关联性。高度复杂性不仅是指北京由大城市向超大城市转变带来的管理专业技术复杂程度的提升，还包括城市管理问题的复杂程度激增，大量的看似简单的问题背后往往关联着政治、经济、社会、环境等多个方面，与历史的、政策的、环境的、人为的、规划的等等多重因素相互纠葛；高度关联性是指：越来越多的问题纠葛在一起，不同层面的行政职责履行往往涉及诸多的管理部门和层级，同时还有大量管理任务不能清楚区分管理责任的隶属，管理责任的可辨识度越来越低，管理难度激增。
第三、城市管理风险激增。首都的城市管理不仅涉及城市方方面面管理的技术问题，也直接影响到首都城市政治功能的履行；首都城市是全国的政治中心和文化中心，是国家的首脑城市，是国家的缩影和国家力量的辐射源；是国家的神经中枢系统；是实施国家的组织活动(行政)的空间载体；是承担着某些“国家功能”的特殊城市。首都城市管理不仅对国内其他城市会形成强烈的示范效应，在国际上也会被认为是中国城市管理水平的体现；所以国家首都历来也是各类敌对势力宣誓其主张的必争之地；首都城市管理也因此在面临更多效仿、追随的同时还面临更多的注视、更多的质疑、更多的挑战。注定首都城市管理不是北京这个城市本身的问题，其城市治理行为法理依据是否充分、行为过程是否合法、行政效率是否高效、行政效果是否利民、矛盾解决是否公平等，不仅会深刻影响本地居民的满意度与获得感，更深刻影响着国家首都的形象，甚至会直接影响执政党的执政基础；这不仅意味着管理要求的高标准，也带来管理行为的高风险。
面对首都城市管理规模与质量与风险的大幅提升，以往的“条专块统”的管理格局无法适应这样的管理需求。以条条管理为主的体制，将大量管理工作下移到街道；同时大量存在无法确切界定管理隶属的问题也只能由街道兜底管理。形成了事实上的城市管理工作重心下移，管理重心下移带来城市管理责权格局的相应改变，尤其是街道办事处的功能定位发生重大变化；在现实城市条块管理的系统结构中，街道办作为最基层的“块块”，其地位已经从原来在城市管理中作为条条管理的附属、发挥协调辅助功能，向作为属地管理的主体、履行管理协调与兜底管理双重责任的功能转变。街道办已经从城市管理的辅责地位上升到城市基层管理的主责地位。在新的历史阶段，街道办成为城市管理系统中不可替代、不可或缺的重要基础。相应的，长期以来街道办功能定位与职责不清的问题也到了必须彻底解决的关键时期。
街道办事处具有行政组织的末梢和政府联系群众的枢纽型社会组织的双重属性，追溯建国以来街道办事处的演变进程，可以发现街道办事处的权力运行过程由强到弱受科层体系、地方现实、法律制度和自治需求的四重约束，以职能定位和工作职责为依据，以组织架构和条块关系为主要载体。
从街道办自身来看，职能定位需要调整完善。随着工作重心的下移，街道办的职能定位应向回应社会变化、满足群众需求转移。机构设置需要优化整合。原有街道办事处一般设有十一至十五个科室，个别大型街道甚至多达二十几个科室，这些科室存在着与上级条线部门简单对应、职能交叉等问题，在满足群众需求、提升服务成效方面有待加强。街道所属各类中心存在着服务功能不够完善、服务能力有待提高等问题，需要进一步做实服务功能，提升工作水平。同时，街道办事处人员编制不均衡，中心城区的人员编制远远大于城市发展新区和生态涵养区，而且街道成立的越晚，人员编制就越少，缺乏合理的配置标准。
因此，认清街道办的本质属性，从而为它提供准确的职能定位，配备合理的机构设置势在必行。同时，这也是提升人民对基层治理的满意度，回归城市治理“以人民群众为中心”的逻辑起点。
这些来自基层的实践探索为解决街道办的定位不清、职能越界、机构“上下一般粗”提供了可行的解决方案，同时与北京市整体的改革极为契合。因此，对基层经验的梳理提升能够避免大范围的改革创新走弯路，帮助全市完善街道定位，健全街道职能。
中国历史上的社会变革、政权更替、兴衰荣辱是世界历史上最复杂、最庞大、最惨痛、最典型的一个国家。特别是国家治理中的基层政权体制，从唐朝时期的坊、里、闾、邻、牌、铺，基本上一直延续到清朝末期，民国时期沿袭了清代旧制，到日伪时期实施的区、分区、坊、里管理体制，国民政府时期实施的区、保、甲管理体制，等等，经历了诸多管理体制的调整和演变。新中国成立后，为加强对基层政权的领导，充分发挥基层政权在打击敌特、维护社会秩序、恢复生产生活、组织社会资源、巩固新生政权等方面的作用，中央政府在全国范围内废除了国民政府时期的保甲制度，并对大中城市基础政权的管理体制机制进行了历史上最广泛、最深入、最彻底的改革探索，为中国城市的建设和发展发挥了重大的作用。
建国初期，全国的基层政权组织可以说是“一盘散沙”。面对这种状况，中央政府对大城市的管理，主要是延续革命根据地时期的组织模式，并随着形势变化和工作需要，又进行了不断的探索和调整，初步形成了符合当时实际的管理体制。在东北和华北城市建立了“市—区—街—闾”的四层级管理体系。其中，街、闾属于政府的正式序列，街为街政府，设正负街长，由上级委派干部担任。闾设正副闾长，由群众推选，街政府委任。闾下设居民小组，组长由居民推选。以北平为例，当时拟建立20个区，187个街，闾数不详，并在郊区建270个乡。这种组织体系是根据农村根据地组织管理需要设计的，应用于城市，特别是大城市管理则层级过多，效率低下。所以，在北平实施不久，中央政府就提出，北平是个大城市，它的重要特点是人口、政治、经济、文化、交通和通信等功能的集中，与农村人口分散，经济分散和交通通讯不便等情况不同。农村的特点决定了政权形式是多级，北平的政权形式不宜多级，宜集中于市政府。因此，不应建立街政府，区也不设立区政府，而是设立区公所，一切工作应该集中于市人民政府统一布置，以避免政出多门和低效率。
随着国家对城市管理经验不断积累，有关政府组织体系建设不断深化。主要是在原有市级政府集中管理的基础上，进一步强化区政府的作用。以北京、上海为例。解放初国民党“保、甲”制度废除后，新生政权对保、甲编成的区级建制进行了合并改组，并最终确定为一级政府。北平在1949年3月废除保甲制度后，全市组建了20个区政府。城区在区以下设街，街以下设闾或居民小组等自治组织。郊区设区(县)、乡(镇)政府，乡(镇)以下设自然村或闾等群众自治组织。上海在1949年10月拟定了《上海市人民政府关于建立市内区公所的指示》，1950年5月提出“建立区人民政府的方案”，并正式成立各区人民政府。根据北京、上海、广州等大城市的经验，同年7月，全国第一次民政工作会议召开，确定大城市的区为一级政权。同年11月13日，中央政务院颁布了《大城市人民政府组织通则》，规定区政府行使政权的机关为区人民代表大会和区人民政府。还规定大城市在市人民政府的集中领导下，设立区及其政权机关，区以下不再设立政权性组织。从而将实行不久的区公所改回区政府，把城市基层政府建在市辖区而不是街道。这也是借鉴了前苏联的组织管理模式。
对新政权来说，区政府管辖人口仍然过于庞大，无法做到各项工作充分推行到基层群众之中。从组织体系来看，主要原因是废除保甲制度后，未在城市基层建立起相应的组织体系。为解决这一问题，各地纷纷开展了制度探索，大致有四种模式：一是“警政合一”，在公安派出所内设行政干事或民政工作组，承担有关工作，如北京市、重庆市、成都市、南京市、贵阳市；二是区下设立街道办事处，如上海市，1951年6月，随着里弄正式成立居民委员会组织，上海市在原有冬防办事处的基础上，设置了区人民政府派出人员办事处；三是区下设街公所或镇公所，如天津市在1952年10月颁布了《建立街公所暂行办法》，规定街公所是区政府的派出机关；四是直接设立街政府，作为城市基层政权。如，武汉市1953年1月成立了94个街人民政府。
由此可见，建国初期，街道政权组织根据各地实际而产生，形式多样。为统一各地区城市基层政权组织，政务院于1953年向中央提出《关于街道办事处组织、居民委员会组织和经费问题的报告》，提出区以下应当建立相应组织，对当时历史背景下城市基层管理做出了基本判断，指出：“日前，各城市的街道组织很不一致。在基层政权方面，除少数城市在公安派出所内设民政干事，领导居民工作外，有的城市在区人民政府之下成立街人民政府，有的城市在区人民政府之下设立街公所或街道办事处。”报告强调，城市街道还需要设立一级政权组织，因为城市的许多工作需要统一处理，不宜分散进行。如建街政府，就很容易政出多门。
城市街道不需要再建立一级政权，主要基于以下理由：一是街道不作为一级政权，有利于政令统一，防止政出多门；二是当时的城市政权组织应努力促使城市居民进入单位制体系，把街道居民逐步加以组织并使其就业；三是在街区建立政权组织十分必要，又不必过重。主要是因为随着工业化和向社会主义过渡，工人阶级以外的街道居民日益减少，街政权将更不需要，更不应当建立。由于国家的工业还很不发达，同时还处在向社会主义过渡的新民主主义时期，即使在工业较为发达的城市，仍有很多不属于工厂、企业、学校和机关的无组织的居民，这种状况在有些城市占到百分之六十以上。为了把街道居民加以组织并逐步使之就业或转业，减轻区政府和公安派出所的负担，在很多城市除建立居民委员会外，还需要建立市或区人民政府的派出机关——街道办事处。
1954年，内务部向全国发出《关于建立街道办事处和居民委员会组织的通知》。当年12月31日，全国人大常委会第四次会议通过《城市街道办事处组织条例》，统一了各地街道一级的组织形态。条例包括：街道办事处设立目的，法律性质，工作任务，组织形式，以及权力边界等七项内容。街道办事处的设立条件为：10万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；10万人口以下5万人口以上的市辖区和不设区的市，如工作确实需要，也可设立街道办事处，作为市辖区和不设区的市的派出机关，管辖区域一般应当同公安派出所的管辖区域相同。街道办事处共设专职干部3至7人。街道办事处的主要任务：一是办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；二是指导居民委员会的工作；三是反映居民的意见和要求。明确了权力边界：市、市辖区的人民委员会的各工作部门，未经市、市辖区的人民委员会批准，不得直接向街道办事处布置任务。至此，新生政权在城市完成了“市、区、街、居”的四级管理体系建设。
从建国初期城市管理的“市政府、区公所、派出所”集中管理模式到后来“市、区、街、居”四级管理体制，都与党治理国家的整体思路和具体的专业管理有直接关系：一是强调“深入群众”式的社会管理思路，通过层级体系的组织机构设计和层层落实权力运行，便于政令的下达和实施。同时，有利于联系群众，联系基层，更好的组织和发动广大居民，统一于市一级的集中管理模式，在组织体系上无法有效满足上述管理需要，无法完成城市管理的各项任务。1951年中央逐步认识到，组织机构越到下层越细密，如各种临时的或经常的工作委员会、居民委员会、代表主任制、居民组织等。于是，城市区以下出现了居民小组、居民委员会、福利委员会等。乡村则有居民小组、片儿会，以及各种工作委员会等。二是随着单位制的逐步构建，社会管理领域不断丰富细化，区级政府各职能部门开始将派出机构进驻街道，实现从中央到地方的“拉条”管理，使管理行为和任务分门别类的落实下去。这种管理模式实现了行政职能的科学分工，提高了管理效率，但由于各自为政，形成了所谓的“条块分割”，由于街道办事处已经是城市行政组织的最底端，工作任务已无法再分派下去，因此现了“上面千条线，下面一根针”的局面。
从1958年开始，随着计划经济体制的确立，单位体制兴起，使街道权力呈现膨胀状态。在大跃进和人民公社运动中，城市开始建立人民公社，人民公社的建立使街道和居委会获得了前所未有的权力。人民公社一般是按照街道范围设立，街道委员会一般为公社的办事机构。同时，成立街道党委，扩大了班子，党委和办事处两块牌子，一套人马，居民委员会或里弄委员会，成为人民公社的基层组织，具体实行“统一管理、两级核算、适当积累、按劳分配”的办法，处理各级事业的收入。这一时期，在街道办事处的职责范围扩大的同时，相应也带来了机构调整。此时，北京也纷纷将街道办事处合并，城市街道办事处的规模迅速扩大，西城区将原来8个办事处合并为一个西长安街办事处，管辖居民达2万户，约10万人。东城区将26个街道办事处合并为10个。1958年8月，石景山区中苏友好人民公社宣告成立，成为北京市第一个城市人民公社。到1960年，全市建立了48个人民公社，并制定了《北京市城市人民公社试行简章（草案）》，至此，北京市基本上实现了人民公社化。
北京的人民公社基本上是按照街道办事处的范围建立。实行由公社党委领导下的“党政一家”、“政社合一”的体制，城市人民公社的形式大体有三种：一是以大工厂为中心建立，如石景山、清河、酒仙桥；二是以机关、学校为中心建立；三是以街道居民为主体建立。但不论何种形式，均以“政社合一”、“工农商学兵五位一体”、“一大二公”、“逐步向共产主义过度”的特征出现。这时，它又成为市、区以下的一级政权组织。自1958年6月至1960年3月底，全国25个省、市、自治区共建立598个城市人民公社。当时，城市人民公社的首要任务是在辖区内组织生产大协作，其次是发展社办企业和集体生活福利事业。
1978年，党的十一届三中全会后，全国人大五届二次会议通过的新宪法，撤销了“街道革命委员会”，恢复了街道办事处组织机构。1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》重新确立了街道办事处的性质。1980年，北京市委、市政府下发文件，进一步明确了街道办事处仍属于区政府的派出机关。北京城近郊区10个区设置85个街道办事处。1982年，全国五届人大五次会议通过的新宪法，重新公布了1954年的《街道办事处组织条例》，再次明确街道办事处是市或区政府的派出机构，并将街道党委、街道办事处、街道生产服务联社分开，宣布街道办事处的工作由民政局管理。街道办事处的主要任务是：办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；指导居民委员会的工作；反映居民的意见和要求。从1984年起，按照改革开放和搞活的方针，街道办事处的综合服务功能不断加强，各项工作充满活力。街道办事处从为民、利民、便民的宗旨出发，发动和组织退休职工和社会待业人员，因地制宜的办起了以综合服务、劳动服务、生活服务为主体的第三产业，方便了居民生活，有利于生产发展，活跃了市场，促进了街道办事处的工作从原来的单一性、突击性、经验性向综合性、服务性、科学性转化。
为贯彻落实中央对街道办事处改革的精神和要求，尽快恢复街道办事处的主体地位，有效推进基层工作的开展，1985年5月，北京市政府在怀柔县召开城近郊区街道办事处会议，推广西城区向福绥境街道办事处放权的试点经验，赋予街道办事处行政管理权、人事管理权、财政管理权和必要的执法权。1985年的第三次市长办公会议决定，为加强街道办事处的工作，全市将增强干部编制1400名。1987年6月，北京市人民政府办公厅印发《关于向街道办事处放权工作座谈会纪要》的通知，要求“根据中央关于经济、政治体制改革的指示精神和市委市政府的决定”及“按照责权利一致的原则”，理顺街道办事处与设在街道的工商、市容、环卫、房管、粮食、税务、公安派出所等部门的关系，扩大街道办事处行政权。并决定：建立街道财政；在街道设置的税务所继续负责驻地的中央、市、区、街道等单位的税务工作；街道市场个体工商管理所，受区工商分局和街道办事处的双重领导；充实和加强重点地区市容监察所；下放必要的人事管理权；街道办事处有权统一组织设在街道的工商、市容、公安、财政、税务等部门的协同运作，进行地区性的综合治理工作。
截止1987年底，北京市城近郊区的街道办事处共计105个。最大的是西城区月坛街道办事处，管辖65个居民委员会、29026户、10.7万人。多数街道办事处为1万户、约5万多居民。最小的是门头沟区的王平村街道办事处，管辖18个居民委员会，、1962户、10273人。这个时期，作为城市基层政府的派出机构和城市基层社区管理机构的街道办事处，其主要工作任务早已超出了1954年颁布的《街道办事处组织条例》规定范围。根据部分城市的调查结果，改革开放以来，天津市街道办事处的工作内容达到了100余项。北京市各街道办事处的工作内容有120至140项。杭州市、西安市街道办事处的内容有70至80项。
随着国家的改革开放，特别是计划经济向市场经济转型，以单位组织为主体的社会结构开始分化，人们的自我发展空间逐渐从单位组织转向更为广阔的社会。社区逐步成为城市管理机构的基本单位。这个时期，在城市经济、政治、社会等领域的改革过程中，给城市基层管理带来了诸多新情况、新问题，具体表现在：一是单位体制的衰落和市场经济的发展，促使社会结构分化为国家、市场和社会三大领域，越来越多的人脱离单位进入社区，对服务和管理的要求越来越高。二是随着城市化进程加快，城市的规模不断增大和功能的迅速扩张，不可避免的产生了很多城市问题。比如，由于经济转型和产业结构调整，城市成为各种优质资源的聚集地，吸引了大量外来人口。又如，社区定位不明确，社区与政府的职责不清晰，社区建设的整体合力尚未形成，社区综合服务能力不完善等问题没有得到有效解决。三是随着各项制度改革的深入，在住房、医疗、养老、就业等各个方面，城市居民与社区的关系越来越密切，对社区的服务管理、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等要求呈现多层次和多样化。
随着经济体制改革的深入，传统的城市基层管理体制越来越不适应社会发展的需要。为解决“街道职能定位不明确、管理体制不健全、责任权利不统一、利益机制不合理”等长期困扰城市基层管理的问题。1998年12月，北京市召开了第一次城市管理工作会议。市委市政府下发了《关于进一步深化城市管理体制改革的意见》，会议提出了“两个主体”的改革目标。即：通过改革，把街道办事处由以抓经营为主转变为城市管理为主，使其成为责权统一、行为规范、能够有效履行辖区综合管理职能的行政主体；把设在街道的区政府专业部门的派出机构建设成为力量充实，职责明确，能够衣服严格管理的执法主体；把居民委员会建设成为民主参与、服务充分，能够密切政府与群众联系的桥梁。形成“职责明确、政企分开、条专块统、责权一致、依法行政、民主参与”的街道管理新体制。街道的主要任务是城市管理，并对城市管理负总责。主要职责是：贯彻有关城市管理的法律、法规、规章；制定辖区城市管理的计划并组织实施；搞好辖区内市容环境、绿化美化和环境保护；加强社会治安综合治理，维护社区的政治稳定和社会治安；发展社区服务，方便居民生活；维护市场秩序，为区域经济发展提供良好的市场环境。
为了进一步推进城市管理体制改革，1999年12月，北京市召开了第二次城市管理工作会议。这次会议的主要任务是，进一步深化城市管理体制改革，充实和加强区县管理职能，推进街道管理体制改革，完善“两级政府、三级管理”的新体制。为此，市委市政府下发了《关于进一步贯彻<北京市街道管理体制改革>的意见》。会议要求，重点抓住“理顺关系、转变职能、权力下放、重心下移”的关键问题，以强化街道综合管理职能为核心，推进“条专块统”改革，理顺条块关系，在加强职能部门专业管理的同时，建立街道对辖区进行统一管理、综合协调的机制。以“进一步理顺条块关系，强化街道综合管理职能；加强居委会建设，夯实基层管理基础”为突破，通过“建立分税管理的财政体制，下放部分市政管理权限，深化街道管理体制改革，切实加强街道、社区党的建设”等措施，强化街道对辖区统一领导的综合管理职能；建立健全街道管理委员会和社区会议制度；加强基层专业管理，完善对派出机构的考核制度；建立街道财力保障机制和预算管理体制；进一步完善对街道工作的考核制度，加强街道干部队伍建设，逐步形成“职责权限清晰，制度保障有力，街道统一领导，部门通力协作”的新格局。
同时，为全面推进社区建设，2000年11月，党中央、国务院转发了《民政部关于在全国推进社区建设的意见》，强调要“以改革创新精神加强城市社区组织和队伍建设”。并在全国26个城市的部分辖区开展了社区建设试点。北京市西城区、上海市卢湾区、重庆市江北区、南京市鼓楼区等11个城区为全国城市社区建设实验区。这不仅标志着我国社区建设进入到全面推进阶段，而且，社会服务组织建设成了创新城市基层管理体制中的重点环节。
为贯彻落实《民政部关于在全国推进社区建设的意见》，破解城市管理和社区建设中的突出问题，2001年6月，北京市召开了第三次城市管理工作会议。为此，北京市委市政府下发了《关于推进城市社区建设的意见》。这次会议的主要任务是：明确社区定位，健全社区组织，创新运行机制，理顺社区关系。在社区治安、服务、卫生、文化、环境等方面初步形成新的运行机制，继续推进政府职能转变和重心下移，健全街道“条专块统”的管理格局。并且，按照“政企分开、政事分开、政社分开、责权一致”的原则，对政府职能部门、街道办事处和社会组织的职责进行清理和划分。明确规定：凡是不应该交给居委会的职能都应由政府职能部门和街道来承担；凡是属于企业的行为，要坚决分离出去，不再保留专业经济管理部门；凡是属于具体的技术性、服务性事务，都要交给事业单位承担；凡是属于社会和居民自我管理、自我调解的事情，都要交给社会和居民组织承担，更好地发挥各类组织在社区建设和管理中的作用。
为解决社区建设面临的深层次问题，特别是深化街道管理体制的改革和创新，2002年8月，北京市召开了第四次城市管理工作会议。会议确定的主要任务：一是推动城市管理行政执法进社区，进一步落实城市管理重心下移；二是加强社区自治组织建设，提高社区自我管理能力；三是推动政府职能转变，大力培育和发展社会服务组织；四是扩大社区就业，切实解决困难群众的生活问题；五是以奥运为契机，进一步推进文明社区创建活动。会议强调，各级政府要着眼于转变职能，从实际出发，做到简政放权，善于从大量社会事务中解脱出来，将一些服务性职能交给或归还社会，由社会服务组织去承担，政府要集中精力做好政府应该做的事情，认真履行职能，尽职尽责地保障管理到位。并强调，凡是涉及居民生活的一些服务项目，能由市场提供的，应尽量交由市场提供；政府必须参与的社区内公共事务，也要尽可能采用招标、承包、委托等市场化办法来解决；社区保洁、社区绿化、物业管理、保安等工作，也要企业化运作，形成专业服务公司，以提高服务的质量与效益。
为贯彻落实中央城市工作会议精神，全面推进新时期的城市管理工作，北京市于2016年5月24日，召开中共北京市委十一届十次全会，深入学习贯彻中央城市工作会议精神，研究做好新形势下的北京城市工作，并提出了《关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》，确定了改革城市管理体制和完善城市治理机制的具体任务和目标。并确定了“落实市、区、街道、社区的管理服务责任，健全城市基层治理机制；进一步强化街道、社区党组织的领导核心作用，以社区服务型党组织建设带动社区居民自治组织、社区社会组织建设；增强社区服务功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”的改革任务。
为此，北京市在市、区、街和社区四个层面，对城市管理体制机制进行了全面深入的改革。一是在市、区级层面，市委市政府下发了《关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》，按照“权责一致、加强统筹、协调创新”的原则，理顺权责关系，合理划分市、区、街道以及区级部门间在城市管理和执法方面的职责；明确区级城市管理主管部门，分清主次责任；推动城市管理重心下移和专业职能下沉，构建行政综合、法治综合、上下综合、社会综合的城市综合管理体系，探索城市管理体制改革的新路。2016年至2017年，在石景山区城市管理体制机制改革试点的基础上，调整了城市管理的部门职责，组建了市、区城市管理委员会，并明确为城市管理主管部门，进一步完善综合管理与专业管理相结合、多部门共同履行城市管理职责的格局。
二是在街道层面，采取夯实城市管理的基层基础，做强做实街道办事处的举措，按照“权随事走、人随事调、费随事转”的原则，让属地管理的权与责有机统一起来，增强街道办事处在城市治理中的基础地位和统筹职能。为稳妥、有序推进街道层面的改革，首先，在石景山区进行试点，然后在全市推广实施。其改革思路是：按照“统一领导、分级管理、以块为主”原则，把管理职能下沉，赋予街道相应的管理权限和资源，形成街道人、财、物相对充足、有责有权有队伍的工作现状，为街道落实属地管理奠定了坚实的基础。各街道办事处按照“全权、全时、全管、全责”等“四全”责任的要求，建立了综合执法队伍“五统一”工作制度（统一管理、统一办公、统一执法、统一装备、统一考核），将公安、食药、安监、环保、城管、工商、交通、消防等8个执法部门常驻街道人员充分整合起来，发挥辖区统筹的优势作用，围绕“城市病”问题综合施策，较好地实现了“法律法规的综合，执法手段的综合，执法力量的综合”。
北京市是全国开展社区建设较早的城市之一，始发于上世纪八十年代，从社区服务开始，历经了一个由逐步探索到加快发展的过程，大体可分为三个阶段，即社区建设探索阶段（1986年—1998年）、社区建设全面推进阶段（1999年—2004年）和社区建设纵深发展阶段（2005年至今）。北京市社区管理体制改革始于2001年的第三次城市管理工作会议，重点是理清城市管理体制中社区层面的管理体制，通过社区规模调整和资源整合，建立起适应城市现代化要求的社区组织体系、社区治理体系和社区服务体系，形成与区、街体制相配套的社区管理体制和治理模式。
为进一步推进和抓好新时期社区建设发展，2006年6月8日，北京市委、市政府召开了推进和谐社区建设座谈会。会议提出社区的体制为：在党的领导下，坚持以政府社会管理和公共服务职能为主导，以社区民主自治组织为基础，充分发挥社会组织和市场机制的作用，政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动，对全社会进行有效覆盖和全面管理的管理体制。2011年，北京市提出了打造干净、规范、服务、安全、健康、文化“六型社区”的总体思路和具体举措，制定了《北京市六型社区指导标准细则》（试行），将“六型社区”作为和谐社区建设的具体内容和标准，推动首都和谐社区建设走上了制度化、规范化、科学化、标准化轨道。
党的十七大之后，北京市委市政府制定了《北京市加强社会建设实施纲要》，明确了近期首都社会建设的总体思路、工作目标和主要任务，提出了一系列重要政策和改革措施。特别是《北京市社区管理办法（试行）》、《北京市社区工作者管理办法（试行）》、《关于全面加强城乡社区居民委员会建设工作的意见》、《北京市社区服务站管理办法》等文件的出台，成为当前社区建设工作的指导性文件。目前全市共有社区2894个，其中1000户以下的452个，约占15.6%，3000户（含）以上的698个，占24.1%，5000户以上的89个，占3.1%。其中规模最大的社区是朝阳区东风地区泛海国际北社区，共14036户，规模最小的社区是房山区阎村镇消防器材社区，共110户。
根据1954年12月第一届全国人大四次会议通过实施（并于1980年重新发布、2009年废止）的《城市街道办事处组织条例》，街道办事处是城市基层人民政府的一个派出机关，其主要任务是“办理市、市辖区政府有关居民工作的交办事项；指导居民委员会的工作；反映居民的意见和要求”。也就是说，街道办事处是市辖区或不设区的市一级政府派出在外的行政派出机关。
在街道办的职能越来越多、社区职能日益偏离的背景下，强化街道办事处的职能和职权，将其改造成为一级政府（实街化），或者淡化街道的行政性质，将其改造成为社区组织（去街化）的争论与呼声日益高涨，甚至一些地区形成了小规模的试点。但是对街道办事处重新定位，绝不只是一个实践问题，它不仅涉及对街道办事处组织条例和地方人民政府组织法的修改，还涉及一系列深层次的理论问题，其中最突出的是国家与社会的关系、社区体制、基层民主行政体制改革等问题。
在我们考虑街道办定位问题时不能忽略三个重要的社会现实；一是，社会组织发育不良、缺乏生机与活力尚未形成与社会主体需求相适应的能力体系；二是，改革开放以来，国家与社会的关系悄然变化，小政府、大社会的格局逐渐形成。三是行政管理体制机制改革正在全面深入发展。在此背景下，无论是要将国家权力撤出街道（去街化），将其改造成为纯粹的社区、还是要强化街道办的政府权利，将其改造成为一级政府或者在街道设立一级政权（实街化）的想法均是不现实也缺乏基础的。
行政委托是一件十分严肃的行政管理内容，本应有齐全的委托制度、完备的委托程序、严格限定的委托内容，明确的委托与受托主体限定等一系列制度。目前这一系列制度是不完备的，在不完备的制度体系下，大量存在的行政委托，直接导致了街道工作缺位越位错位普遍存在。
行政委托的不完备性主要表现在两个方面：
（1）作为行政区域的街道：
街道本来是城市居民居住的区域。新中国成立之初，为了使城市基层社会旧有的保甲等组织形式瓦解后建立起新的组织体系，将居民组织起来，于是便出现了在街道范围内代表基层政府将居民组织起来的街道办事处，街道也因此而获得了某种社会组织的含义。1954年的《城市街道办事处组织条例》，不仅没有将街道确定为行政区域，而且将街道办的任务确定为办理居民事务的同时，使街道作为居民居住区域的含义更加明确。但是随着街道承担的政府职能日益增多，对城市基层社会的管理功能日益突出，行政特点日益明显的情况下，街道逐步演变为街道办代表区政府行政的固定区域，获得了行政区域含义。
（2）作为社区的街道
社区是宏观社会的缩影。是具有某种互动关系的和共同文化维系力的，在一定领域内相互关联的人群形成的共同体及其活动区域。
社区概念是1986年引入到我国政府工作中来的。目的是寻求一种解决城市中市场不为、政府不能问题的机制，建立在政府的倡导和指导下，依靠社区力量，利用社区资源，解决社区问题，强化社区功能，发展社区事业，促进社区经济与社会协调发展的新型国家与社会的关系。我国在城市社区建设的实践表明，这不失为一条解决我国城市社会发展问题的有效途径。
推进社区建设，就必须在城市的基层社会中为社区的发育和发展留下足够的空间，但是空间范围的确定则必须从发挥社区功能的角度综合考虑两方面因素：一是需要考虑基层执政治生活的需求，二是考虑社区整合资源功能发挥的需求；
从集聚社区资源，促进社区经济社会发展的角度考虑，街道层面作为社区的形态范围更加适合，首先由于区的规模过大，而又直接是城市基层政权管辖范围，将其作为社区是不合适的；其次，居委会不仅范围过小，同时也不具有将街道内的与街道没有行政隶属关系的单位统一起来促进社会发展的能力，也不适合作为社区。这样一来就只有将街道作为社区最为合适了。因此，街道也成为事实上的城市社区。
现实表明，街道既是行政区域，又是城市社区，街道所具有的既是行政区域又是城市社区的双重性质，使街道也具有了行政组织和社区组织的双重属性。
一方面街道办属于城市区级基层政权的范围，区级政府的派出机关，承担着大量的政府职能，拥有和行使着一定的政府权力，尽管它既不是一级政府也不可能成为一级政权，但同仍然不失为一个行政主体，是一个行政组织。它是作为一个行政组织来行为的，其行为的价值取向和运作方式同政府的取向和运作方式保持高度一致性。
另一方面街道办又是一个特殊的社区组织。既然在现实中街道是作为一个社区而存在的，因此就在社区中形成了各种各样的社区组织，这是产生于社区、服务于社区，并在社区的形成和发展中起协调和组织作用的社会力量。我国的社区都不是内发自生型的，而是在政府的引导下培育起来的外发培育型的，因此，各种社区组织都带有政府推动和组织的特征，都能看到某种行政组织的影子。在社区中起着管理和服务作用的街道办，不仅理应具有社区组织的性质，而且还是各种社区组织中最重要的组织。如果没有这样一种社区组织，就不可能对社区的各种组织和力量进行有效地整合。作为社区组织，它的价值目标应该是整合社会群体，挖掘社会资源调动社会力量，促进社区发育，为社区居民创造和培育良好的社区环境，强调的是整合服务和发展。
这样，行政组织和特殊的社区组织双重性质就在街道办这一机构上有机地结合起来了。同时具有行政性和社会性的街道办在街道社区中发挥着组织管理和整合作用，成了政社合一型组织。也正是如此，街道办一方面连接转政府，使政府权力的末梢，另一方面联系着基层社会，是一个在基层社会中起着关键作用的社会主体，因此成为政府与社会的连接点，成为政权力量和社会力量互动的交界点，成为政权政治与非政权政治的结合部。没有这样一个结合点，政府与社会的结合就无法真正落到实处。
街道办事处的权力运行受到科层体系、地方现实、法律制度和自治需求的四重约束。其影响强度由强至弱的顺序是科层体系、地方现实、法律制度和自治需求。其中，基于科层制形成的条块关系对街道的权力运行影响最大最深刻，而作为社区组织主体的功能（自治需求）对街道权力运行的影响最弱。地方现实主要是指首都城市功能对街道权力运行的影响。北京作为首善之都，基层治理要求高，改革的阻力大。首先，街道办事处日常事务中配置资源的能力非常有限，在科层体系下，协调北京市同级部门资源尚且不易，更不要说中央党政机关和企事业单位了；其次，北京不同于地方，作为国家的行政中心，官本位思想根深蒂固，居民脱离单位体制后缺乏自治的意识，有事情找组织形成习惯，各类组织的行政化倾向突出，基层政府也缺乏动力培养居民的自治能力和创造居民自治的空间；法律制度的约束相对较弱，北京在城市管理和街道管理体制的法律制度建设上平均落后于上海五年左右，而法律制度是经验固化和进一步改革的基础。
从增量的角度看，由于街道的编制和职数多年不变，同时新增经费又集中在社区配套用房建设和社区服务专项资金，因此无论是经街道二次传导至社区的职责，还是直接传导至社区的职责，最终的落脚点大都在社区，在不影响主要结论的前提下分别分析“条”和“块”职责传导至社区的机制。
“条”进社区的基本逻辑是将社区视作“科层体系外的政务承接者”，采取的模式包括设立站（室），如公安局下设警务室和卫生局下设社区卫生服务中心（站），及工作事项准入社工站，后者为主导模式。民政局的资料显示，这些工作事项有四个特点。1、数量多、规模大。可以明确列示的各类行政事项多达200项以上。2、功能多样、繁杂度高。3、交叉重复、涉及专业。4、行政化色彩明显。目前，民政局印发了《关于进一步开展社区减负工作的意见》，正在全市范围内积极推进社区减负工作。但是，从全国最早开始推行和谐社区建设的杭州市的经验来看，工作事项准入是一个反复博弈的过程，民政局、民政局分管领导和街道负责人将承担巨大的压力，不允许准入的项目最终只有三个去处：收归街道、购买服务和待协调，无论是走哪个方向，利益部门都有强大的动力去对抗准入撤销的决议。
街道行政空间和社区自治空间的公地悲剧远比物质资源的公地悲剧复杂得多。我们这样去类比很大程度上只是为了在复杂的现象上提炼出一个便于理解的理论基础，但这并不代表前者不能使用后者的治理逻辑。我们认为解决方法可以分为两个步骤，第一步，通过大部制改革，街道社区减负，常态化的居民需求调研和职权清单梳理等手段来调整街道和社区的工作面向，为街道与上级部门沟通建立法理基础；第二步，在对街道和社区职责进行梳理的基础上，所有存量职责和增量职责（包括临时性的委派任务）均需经过“居民生活质量影响评估”，凡是总体上不利于居民生活质量的职责或工作，街道均有权提出更正意见，上级部门需及时回应并向接受相同职责的其他街道公示，同时建立对街道提出更正意见的绩效激励制度。
中央/北京
文件名称
主要内容
中央
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）
加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责；
激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。
《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》（2017）
打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。
《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（2017）
提出在城乡社区治理体系中，基层党组织发挥领导核心作用，基层政府发挥主导作用，基层群众性自治组织发挥基础作用，社会力量发挥协同作用；
城乡社区治理的核心目标是有效保障公共服务、公共管理和公共安全，夯实党的执政根基和巩固基层政权。
新修订党章
街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。
北京
《关于深化街道、社区管理体制改革的意见》（2015）
《关于深化北京市社会治理体制改革的意见》（2015）
提出“进一步把社会服务和城市管理职能下沉到街道”。
《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》（2018）
街道党工委和办事处的职能定位是：强化党的领导、统筹辖区工作、促进社会共治、维护安全稳定、协调城市管理、营造良好环境、组织公共服务、指导社区建设。
以北京市委编办发布的《北京市街道党工委和办事处职责清单》为底本进行分析，对照中央和北京重要文件精神、调研意见和前期研究成果，我们认为街道办事处的职能定位和工作职责划分仍然有值得商榷的地方。
一是从职能定位来看，八项职能定位（强化党的领导、统筹辖区工作、促进社会共治、维护安全稳定、协调城市管理、营造良好环境、组织公共服务、指导社区建设）的结构模糊，不能够充分体现党、政、社会三者之间权责界限，不利于切实体现党在基层社会的统领作用，不利于理顺缺位、错位、越位的权力运行现状，不利于形成共建共治共享的社会治理格局。
二是从党工委的主要职责来看，首先，没有充分顺应城市由以生产单位为组织细胞向以基层社区为组织细胞的转变趋势，不利于密切党与群众的联系；其次，社区工作者和志愿者队伍由党工委和街道办事处分别管理，不利于集中力量；最后，统一战线工作是党的重要法宝，应当对第六项主要责任进行扩展，使党工委成为反映社情民意，化解矛盾纠纷的综合平台。
四是从111项职责事项清单来看，首先，法定职责仅84项，即便作为底单也略显单薄；其次，仅分为党群工作、平安建设、城市管理、社区建设、民生保障和综合保障六大类，缺乏进一步的划分；再次，清单如果用于编制和职数的确定，则与实际情况相距甚远，不利于理顺资源配置，根据调研结果，街道办事处最主要的工作依次是综治维稳、城市管理和综合执法；最后，清单如果用于理顺条块关系，则需要进一步加强各事项的责任部门的梳理，明确哪些职能可由街道办事处独立承担，哪些需要单个职能部门协助，哪些需要街道协调多个职能部门共同完成。
基于目前存在的种种问题，《北京市街道党工委和办事处职责清单（试行）》（京编办发〔2018〕12号文件）为全区各街道提供了履职底单，并为街道提供赋权和划分条块事权、理顺职责关系的依据，各区试点街道以111条清单为基础，根据自身发展实际，进一步细化职能与任务，并明确街道参与、协助、配合事项的主责部门，推进全市区街依法履职、高效协同发展。
根据市委编办提供的资料，北京市各街道平均设置内设机构13个，其中党工委5个，办事处8个。此外，各区还按规定在街道设置了人大、工会、共青团、妇联、残联、武装部等机构，不占内设机构数。各街道目前均设有城管执法队，为区城管执法局的派出机构，实行以街道办事处为主的双重管理体制。各街道平均设置事业单位3-4个，一般为社保所、社区服务中心、文化服务中心、网格化中心等，有的区还将绿化队、环卫所下沉给街道。以石景山区八角街道为例，街道内设机构12个，分别为工委办公室（人大街道工委办公室）、组织部、宣传部、社会治安综合治理办公室（流动人口和出租房屋管理办公室）、行政办公室（应急管理办公室、信访办公室）、民政科（住房保障办公室）、城市建设管理科（挂民防办公室）、文教体卫办公室、人口与计划生育办公室、社区建设科、安全管理科、财政科。另按规定设置工青妇联合办公室、工会、共青团、妇联、人民武装部等组织和机构。
街道办事处目前的组织架构是从上世纪九十年代“二级政府、三极管理、四级网格”的城市管理体制一直延续至今的产物，街道办事处作为“块”，在区域内以块为主的执法管理、专业管理等职能无法得到充分发挥，与社会治理的新要求发生了矛盾，集中体现在以下六个方面。
一是党政分设。党工委和办事处内设机构分设，导致党工委科室不了解业务工作，行政科室不熟悉党务工作，党建工作与业务工作相脱节，在一定程度上影响了党工委抓党建、抓治理、抓服务的作用发挥。
二是党组织架构不完善。基层党组织职责边界不清，互相之间协同配合有待加强。同时，党政体制不顺，未做到充分融合。
三是内设机构的设置不合理。“3人成科”的底线导致内设科室数量过多，分布过散，未能与职能充分对应，存在一定程度的忙闲不均现象，科室间界限分明，信息、资源连接不畅，行政效能有待提高。
四是组织形式单一。街道现行的“科层制”科室设置形式沿袭了上级党政机关的设置模式，但与市、区两级机关不同的是，街道除按计划推进的日常工作外，还需承担大量临时的、突发的、专项的任务，当“科层制”面对基层工作时，往往暴露出层级节制、程序僵化、人员调度困难等弊端。
五是街道各中心的配置尚需进一步统一规范，与内设机构之间的关系有待理顺，各中心的单位性质不一，差异较大。
六是直接面向百姓的窗口服务和平台建设有待加强，需要做实做优各中心及平台。
随着城市发展与外来人口的影响，北京市街道虽也顺应时代增加了一些机构，然而依然无法适应北京市首都城市建设国家化大都市的需求。《关于开展街道各类机构综合设置和派驻机构属地化管理试点工作的指导意见》（京编办发〔2018〕13号文件）以党建引领街乡管理体制机制创新，积极探索构建简约高效的基层管理体制，从体制和制度上实现“街乡吹哨、部门报到”积累经验，针对综合设置街道各类机构、推进派驻机构属地化管理等方面提出具体方案，全市各区试点街道积极贯彻实施，在各个区街道办事处试点开展组织架构的大部制改革。
城市基层党建是以街道社区党组织为核心，有机联结单位、行业及各领域党组织，实现组织共建、资源共享、机制衔接、功能优化的系统建设和整体建设。目前，基层党建的基本状况从顶层设计、组织结构、职能定位方面可以总结为以下几点。
从顶层设计方面：党的十九大报告第十三条（四）中明确了“加强基层组织建设”的要求，《关于加强和改进城市基层党建工作的意见》则细化指出，“要……以街道社区党组织为核心，以党建引领基层治理为抓手……”。
在组织结构方面，基层的党建统领主要依托党工委这一专门机构展开。街道党工委独立于街道办事处，是一级党组织的委员会的派出机构，街道一般设立党工委办公室负责对接，承办党工委交办的事宜。
在职能定位方面，街道党工委的主要职能可以总结为党的政策的宣传者、党的决议的执行者、党的思想的传播者、基层治理重点事项的参与者和各类组织及人民群众的团结者。此外还承担区委交办的其他任务。
为明确内设机构设置原则，积极探索部门合作性整合，把为民服务落到实处。北京市全面贯彻落实十九大精神，坚持以人民为中心的发展思想，按照市委《关于进一步加强城市基层党建工作意见》、《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》等文件精神，紧紧围绕首都功能核心区战略定位和发展阶段特征，各区试点街道开展组织机构综合设置的大部制。
图5-1北京市试点街道办事处新旧机构整合设置图
大部制模式科学整合了街道管理资源，减少了行政管理层级，优化了市民事务受理服务机构、党群社区服务机构、网格化服务管理机构等窗口平台，能有效解决职责交叉、多头分散、条块分割、管理碎片化等问题，构建简约高效的基层管理体制，破解面向社区面向群众“最后一公里”的问题，有效的解决了的问题，提升了工作效率。
改革后编制充分考虑了北京首都城市各区域内的常住人口、社会单位、辖区面积、流动人口、财政收入等诸多要素，科学合理配置人员资源，着重解决了街道在城市治理任务繁重与街道机构编制配置不足的矛盾。
改革后的大部制机构实现了扁平化结构调整，通过减少原有街道内部的管理层级，增加管理幅度，缩短管理反射弧，直接以六大部室为中心多维度、多向度开展工作的高效工作流程。街道调配所有部室人员随时处理自上而下的行政任务，以及自下而上的民意诉求，把关分类、统筹协调、预警吹哨，完善了循环跟踪和反馈矫正体系，形成一个闭合、高效的工作流程。属于街道职能清单内的事务，与之相应的大部室接管任务、调配人员快速处理并反馈给任务源；职责清单外的事务，则快速反馈给区级职能部门进行处理；紧急重大且需要多方协调的事务，街道则应吹哨预警、迅速与各层级职能部门联合执行，真正实现街道体制机制改革后的扁平化工作流程。可见重构流程后，街道提高了管理协调统筹的综合能力，也形成了决策层-执行层的高效管理流程。
街道实施的“街乡吹哨，部门报到”体制改革进一步完善了街道城管执法队管理体制，继续推行行政管理视具体情况实施双重管理。街道城管执法队实行以街道办事处为主的双重管理体制，业务工作由区级部门指导，日常工作、编制、人员管理、经费管理由街道负责。城管执法队队长、副队长由街道党工委负责任免，事前应书面征求区级业务主管部门意见。对于适宜由街道管理的职能部门派出机构，由区域设置调整为按区划设置，实现“一街一所”，并实行以街道管理为主、上级业务部门进行业务指导的管理体制。调整统计所、司法所的管理体制，其业务工作由区级部门指导，日常工作、编制、人员管理、经费管理由街道负责，主要负责人和副职由街道党工委负责任免，事前应书面征求区级业务主管部门意见。对于暂不具备条件、实际工作又与街道联系紧密的职能部门派出机构继续实行垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系，加强条块协调配合。
完善街道城管执法队管理体制等下沉部门双重管理，实行以街道办事处为主的双重管理体制，即能保持其行政执法权和区城管执法局的培训与考核，还能融入街道开展各项城市管理工作、接收街道监督反馈。该管理模式有助于厘清双重管理的管理权限，促进职能部门下沉后高效工作，最终实现“街道吹哨、部门报到”。
北京市全面深入贯彻落实第五次中央城市工作会议精神和党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，根据市委《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》要求，按照“重心下移、资源下沉、人员下行、政策下调、权力下放”原则，北京市委编办立足各区及街道的发展定位，切实解决街道因“属地管理”而承担无限责任的问题，开展街道高效精细化的体制机制改革。自2018年初平谷区街道开始“街乡吹哨部门报到”试点管理体制改革以来，后续全市各区全面推进街道改革试点工作，至今已基本完成了街道的职能清单、机构设置及人员编制等试点改革任务，正处于街道试点经验总结阶段。此次街道体制机制改革通过制定出街道职责清单，确定街道办的功能定位，夯实了“街乡吹哨、部门报到”试点经验，回归其为人民服务的使命责任。
传统的科层制是自上而下的、层次分明的统治体系，而北京市推行的“街乡吹哨，部门报到”是一次上下贯通、左右联动的整体性探索。对一个市级管理体系来说，层级越高专业化分工越细密，越到基层管理体制越综合。街道是接触民生，解决实际问题的直接单位，是管理职能最为综合的一层。百姓对于街道的期许不是独立的专业化服务，而是一站式的整体服务。这一设计理念充分符合“整体治理理念”的思想内涵。
整体政府最早源于1997年希克斯出版的《整体政府》一书，其利用“协同政府”和“整体政府”的方式来解决社会和经济问题。整体性治理就是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式。
具体针对街道的实际来看，整体治理理论的结构体系可以用下图进行描述：
图6-1整体治理理论实现路径图
一是明确内设机构设置原则，积极探索部门合作性整合，把为民服务落到实处。全面贯彻落实十九大精神，坚持以人民为中心的发展思想。东城区的实践探索在这一领域有较为成功的经验。改变传统的行政管理模式，将街道机构从原来“向上对口”的25个科室精简为“向下对应”的6个部，使工作力量聚焦到公共服务、公共管理、公共安全上来。优化市民事务受理服务机构、党群社区服务机构、网格化服务管理机构等窗口平台作用，解决多头分散、条块分割等问题，构建简约高效的基层管理体制，破解面向社区面向群众“最后一公里”的问题。
三是构建信息化平台，打造街道层面信息枢纽，为满足市民需求提供技术路径。2012年3月7日，北京市人民政府以京政发〔2012〕7号印发《智慧北京行动纲要》。其中，“政府整合服务”部分对北京市的信息化、智慧化发展指出了方向，即（一）以市民需求为中心整合服务。（二）以信息化为手段支撑科学管理。建设多级政府决策服务体系。2016年，《北京市“十三五”时期信息化发展规划》也给新一阶段的首都智慧化发展提出了要求。其中，基层的数据资源管理是其中重要的部分。目前，北京市已经实施的网格化管理和“多网融合”项目已在街道层面构建了基础平台，为整体性治理中的智慧化奠定了基础。
四是完善保障机制，从流程重构、考核机制等方面加强内部建设，为服务市民需求提供后盾。“街道吹哨，部门报到”首先就是流程上的重构。传统的管理体制下，街道的工作主要是承接区级职能部门的任务下派，而改革之后更多的是街道只负责发现问题、统筹协调以及监督协作，具体解决由职能部门承担。
考核机制的改革则主要体现在方向上。传统的考核侧重于部门对街道的考核，街道对安排的任务没有协商和拒绝的机会，街道的年度考核结果也很大程度依赖于部门任务的完成情况，因此更对部门言听计从。改革后的考核体系则逐步加强了街道对部门的反馈评价，尤其是“吹哨报到”推行以来，部门的响应情况成为了自己的考核的重要部分，因此部门和街道的关系逐步走向了平等、协同，工作上互相促进，利益上互相制约。
当代中国科层制具有复杂的特征，既有经典的理性科层制的要素，又包含明显的传统中国特色，还包括中国共产党建党和新中国成立以来逐渐积累的政治和行政经验，这些要素共同构成了当代中国科层制的形态。经典的科层制理念强调的是高度的制度化，而中国在制度之外还建立了基于权威的行政层级，类似于“官大一级压死人”的说法就是对基于权威的行政层级的生动反映。这些中国特色的要素使得中国的科层制的规则和经典科层制之间出现了一种复杂的背离现象，也就是说，规则并不能有效地约束科层按照规则办事，而被科层用各种手段变更、替换，从而导致规则不能发挥真正的作用，这是当代中国科层制的重大特征，也是科层制理论在应用中的一个缺陷。
可以说，中国特色的科层制是行政“统治”形式的制度，而不是“治理”形式的制度。因此，本次改革试图从城市治理的基层——街道，探索一条从“统治”走向“治理”的道路。
网络是一种具有穿透力的技术，网络插入政府机体，就会革命性地冲击庞大科层机构的保护墙——科层制与外界相对隔绝的严密的人事与组织纪律，迫使它改变僵硬的制度、放松规制，构建灵活的组织形式。网络也调整着组织的责任关系，网络介入组织结构就会改变传统科层制中下级接受上级命令的上向责任体系，让“下级”担负起公众事务的责任，及时地解决问题，建立新的下向责任关系。同时，组织职能也由命令任务式行政(权力等级垂直指挥、工作文件的层层下达，这种行政方式积淀了按部就班、机械僵化、效率低下、缺乏适应性的官僚主义作风)向参与服务式行政转变，让广大公众参与公共行政过程，获取政府机构快捷的服务。
网络技术的冲击和人民参与城市治理意愿与能力的提升，推动着城市治理者寻求新的改革方向。
本次街道管理体制改革的各类经验为未来的城市基层治理提出了新的模式，启示如下：
明确了城市基层治理的目标导向。坚持以人民为中心的发展思想，将为民服务落到实处，所有的组织机构设置均围绕有利于高效精准地为居民服务的基础，所有职能界定都基于满足市民对美好城市生活的向往的目标，将行政初衷从对上回归对下。
促使了街道使命的回归。以职责清单的形式固化了街道的职能，在不贸然否定科层制体系的情况下回归其“制度化”的特征。让街道治理有章可循，尽量避免社会人情因素的负面影响。同时考虑到人民的参与治理的热情，凸显街道的社会属性。即作为最基层的行政组织，街道同时具有行政属性和社会属性。行政功能包括以社会控制为核心的社会安全治理、以协调责任与兜底责任并重的城市管理、以国家对公民的社会保障落实为核心的公共服务；社会功能包括主持基层社会公道、组织基层社会共治和连接社会与公共资源。
构建了简洁高效的组织体系。遵循人民的意愿，借助信息化的手段，形成了“对下负责”的六大部门。扁平化的组织结构一方面在一定程度上缓解了碎片化带来的信息阻隔，让协同工作成为可能；另一方面让为民服务更加便利，同类事务一次性解决。同时在管理幅度略有扩大的基础上显著缩减了管理层级，提升了治理的效率。
图6-2北京市“232吹哨-报到”闭环机制示意图
北京市街道管理体制改革探索是来自于街道经验的提升，又是对街道改革的理论指导。本次改革是从实践中来、再回到实践中去。各区的探索尝试为整体的改革提供了可借鉴、可复制、可推广的模板，也明确了需要规避的雷区和需要攻坚克难的重点任务。本章就对典型区县的探索实践进行分析总结。
根据《中共北京市委北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》（京发〔2016〕14号）关于开展市区街（乡镇）三级执法联动的工作要求，同时依据市城管执法局《2018年北京市城管执法工作意见》搭建市区两级城市管理综合执法平台的工作意见，明确区协调办为区综合执法工作牵头部门，指导街道搭建实体化综合执法平台的要求。在牵头部门的指导下，进一步加强两级平台的建设做了以下工作：
首先，完善做实两级平台。完善区级综合执法平台，强化区级平台的统筹协调力度。根据全市城管协调领导小组成员的具体名单，结合东城区城市管理工作的实际，在区级层面调整东城区城市管理综合行政执法协调领导小组。组长由主管城市管理的副区长、主管公安工作的副区长兼任，全区26个执法部门全部纳入成员单位。区协调领导小组下设办公室在区城管执法监察局，由区城管执法监察局局长兼任主任，领导小组的调整加强了区级平台的统筹协调力度。
做实街道（地区）综合执法平台，赋予街道一定的指挥调度权。街道（地区）设立综合执法中心，中心主任由街道（地区）主任兼任，副主任由街道（地区）主管城市管理工作的副主任兼任，中心办公室设在城市管理部（可结合实际指定科室），承担街道（地区）综合执法中心日常工作。这为街道搭建了一个综合管理综合执法的平台，实现管理重心和执法重心的下移，使“条块结合、以块为主、属地管理”原则真正落到实处，赋予属地部门一定的权利和责任，也赋予街道对于综合执法人员的指挥调度权。
其次，组建两级执法力量。执法中心的实体化建设和运行需要配优配强执法力量。精准配备区级综合执法力量。根据东城区区域的特点，区级执法中心建立健全与公安消防、市场监管、安全生产、环境保护等方面的联合执法机制。在区级层面以区城管执法监察局直属队为主体，从东城公安分局抽调6人，从东城交通支队抽调4人组建东城区综合执法队对重点区域的城市管理重点和难点问题进行定向精准打击和快速整治，执法力量得到强化，有利于解决城市管理痼疾顽症。
精简优化街道（地区）综合执法力量。按照“1+5+N”的模式配备街道（地区）综合执法力量，“1”是指以街道（地区）城管执法队为主体，“5”是指从东城公安分局、东城工商分局、东城食品药品监管局、东城交通支队、东城消防支队等5个执法部门抽调常驻人员组建街道（地区）综合执法队。“N”是指除6个常驻部门外的全区20个执法部门作为挂牌单位，挂牌单位要按照“街道吹哨，部门报到”的要求参加街道（地区）组织的综合执法活动。街道进一步精简、优化街道综合执法队伍，现行的街道综合执法常驻人员构成情况如下表所示。
表7-1街道（地区）综合执法队常驻人员基本构成
队长：
主管城市管理工作的副主任
副队长：
城管执法队队长
派出所主管治安的副所长
部门
城管
公安
工商
食药
交通
消防
人员数量
全体
2人
1人
综合执法队队长由街道（地区）主管城市管理工作的副主任担任，副队长由属地城管执法队长和属地派出所主管治安的副所长担任。根据街道（地区）辖区的实际，可对常驻部门及人员力量做适当调整，具体由区协调办及街道（地区）协商确定，同时安排适当数量的安全生产专职安全员参与日常巡查和执法辅助工作。
在发挥好专业执法力量基础上，配齐综合执法辅助力量，健全保安、巡防队、网格员、社区工作者、志愿者等群防群治队伍，广泛发动群众力量和社会力量参与城市治理，鼓励群众举报投诉，依靠社会共同监督，形成城市“共治”合力。
第三，明确两级工作职责。两级中心职责进一步明确，为平台实体化运行打下坚实的基础。区级综合执法队主要承担以下职责：负责落实市、区关于加强综合执法工作的意见和部署；根据区网格中心大数据分析结果制定阶段性综合执法计划；研究审议综合执法的重大事项；组织、指导街道（地区）开展综合执法工作；统筹推进“四公开一监督”工作；借助区网格中心考核评价体系对各成员单位进行监督检查和考核评价。
借助城市管理网、社会服务管理网、社会治安网、城管综合执法网等“多网”融合发展，在东城区基本实现城管综合执法专业网格进入网格中心的基础网格，实现一体化运行。通过深化改革，区级综合执法平台得到完善，街道综合执法平台得到夯实，机构和队伍建设明显加强，综合执法机制顺畅，执法流程更规范透明。较以前的综合执法工作有几个明显的变化：一是做实了街道级综合执法平台，在做实综合执法队的基础上，成立了街道综合执法中心，特别是明确了综合执法的协调部门，街道在推进综合执法中有了抓手；二是明确了综合执法队的执法范围，做实了综合执法队及执法人员的责任；三是工作机制得到了进一步完善，特别是强化了街道对执法部门以及部门派驻人员的考核权，提升了街道指挥调度能力；四是在现有条件下，通过“前端统一执法，后端分流处置”，一定程度上实现了从联合执法向综合执法的转变，同时也增加了相对人的违法成本，执法震慑作用会得到增强。
虽然取得了一定工作成效，但仍然存在一些迫切需要解决的问题。
造成这些问题的深层次原因在于：目前我市城市管理中没有一部城市管理综合执法类的地方性法规。一些兄弟省份对城市管理立法开展了有益探索，形成了地方性法规和政府规章。如2013年3月，湖北省武汉市正式施行《武汉市城市综合管理条例》，首次以地方性法规的形式明确城市管理范围、细化城市管理标准；2014年10月，《天津市街道综合执法暂行办法》开始施行，为天津市街镇综合执法体制改革提供了全面的政策依据，这些经验值得借鉴。但立法的问题需要从北京市的层面解决，东城区目前无法实行，只能从综合执法机制方面进行探索和完善。
首先，突出提升效能，畅通运行机制
其次，突出街道统筹，强化党建引领
第三，突出问题导向，“靶向”解决问题
第四，突出依法行政，强化法治约束
第五，突出专群结合，形成“共治”合力
第六，突出科技支撑，提升智能化水平
首先，推进执法力量下沉,是解决好“看得见管不了、管得了看不见”问题的关键
长期以来，行政权力和资源主要集中在一些直管单位，街道没有执法权，就形成了“看得见管不了、管得了看不见”的问题。综合执法平台建设整合了基层执法力量和执法资源，从一定程度上解决了这个问题。但是，基层执法力量下沉不彻底或者一些执法部门在街道层面没有“腿”的问题仍然使一些“看得见管不了、管得了看不见”的问题存在，甚至因为下沉不彻底，到街道报到，还想着本系统的任务和自己的发展，增加街道吹哨难度、降低吹哨效率，导致“人来心不来”的新问题。因此要使综合平台实体化，就要真正把执法力量下沉到街道办事处，使街道办事处能够真正指挥、调度科、站、队、所，提高综合执法效率，同时也能让进入综合执法平台的同志安心工作。
建议：一是理顺条块关系，随着体制的不断深化，减少“条条管理”，将垂直管理的部门逐步下沉到街道办事处管理，行业部门负责业务指导，使街道能够有硬抓手来吹哨；二是对街道没有派出机构的市、区级执法部门进行精简，把执法力量更多的充实到街道一线，充实到需要解决问题的地方，比如交通执法大队；三是对市级执法部门执法人员进行精简，充实到一线，形成“正三角”式人员配备，使基层有充足的执法力量。
第三，建设综合执法信息流动“大闭环”平台，是实现信息共享、达到“一方违法、多方受制”的有效途径
对于以上问题的建议：一是建立综合执法信息化平台。平台对各个部门的信息库及平台进行整合和升级，形成综合各个执法部门的法律法规库、前端审批信息库、执法台账库、人脸识别库及单据受理库，实现综合执法信息流通的“大闭环”，提升执法效率，使执法结果能够共享、叠加，让违法部门能够“一方违法、多方受制”。二是加强顶层统筹，从市级层面按照法律法规要求统一标准、同一出口整合城市治理的举报处理系统。从市级层面由一个部门向各区派发，各区在区级层面由一个部门向街道派发，街道由综合执法中心负责接单受理，形成“派单-系统受理-回复”一条线的闭环机制。
市委市政府从加快推进首都社会治理体系和治理能力现代化的高度出发，提出推动以党建引领街乡管理体制机制创新，实现“街乡吹哨、部门报到”，目的是要通过加强党组织对社会治理的领导，突出条块结合，赋予街道乡镇更多自主权，解决城市基层治理“最后一公里”难题。石景山区自2015年起开展了以“综合”和“下沉”为主要特点的城市综合管理体制改革，并作为全市、全国城管体制改革试点区，前期在加强党组织对基层社会治理的领导，完善和改进基层考核评价制度方面有一定的探索，特别是石景山区的城市管理体制改革、干部人事制度改革、目标督查考核制度改革在全市形成了一些先行先试的工作经验，为健全完善基层考核评价制度奠定了良好基础。
首先，发挥党建考核作用，以党建引领社会治理创新
其次，发挥目标督查考核作用，赋予基层考核评价权
第三，发挥实绩档案的导向作用，实施对“下沉”干部的双重管理
首先，坚持以人民为中心的社会治理理念
以人民为中心是新时代中国特色社会主义的核心和本质，也是政府开展公共服务的终极价值。习近平总书记在党的十九大报告中强调，人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业。政府的公共服务行为不是单一的社会管理体制，更多地应该是满足社会公众的实际需求。在推进首都社会治理体系和治理能力现代化、提升社会治理水平的过程中，人民群众作为公共服务的对象，了解的情况是最真实的，感受的变化是最真切的，因此也最有发言权。坚持以人为中心，在基层考核评价中充分尊重人民群众的主体地位，提高人民群众参与意识，不断提高人民群众参与的深度和广度，提高人民群众在考核评估中的权重，可以有效建立群众与政府平等的公共话语平台，提高政府工作效率，实现“人民城市人民管、管好城市为人民”的社会治理理念。
其次，坚持党对社会治理工作的统筹领导
第三，坚持通过考核推动工作任务落实
考核评价工作作为政府绩效管理的重要一环，是国家、地区各级党委政府评价公务机关履职情况的重要手段，是强化责任传导、推动任务落实的有效措施。在全面深化改革的过程中，我们要坚持全面深化改革推进到哪里，督察考核就跟进到哪里，进一步健全完善基层考核评价制度，充分发挥考核评价工作“指挥棒”和“风向标”作用，推进政府各项工作任务特别是“街乡吹哨、部门报到”工作取得实效。同时，要着力加强考核工作的系统性、协调性，进一步整合考核力量，加强对考核工作的统一协调和综合管理，避免多头考核、重复考核。完善干部考核评价指标体系，健全考核评价办法，动态更新考核指标，加强考核结果运用，结合工作推进情况，全面做好跟踪调度、督办督察等工作，强化对改革任务方向、进度、质量的动态把控，以考核工作推动“街乡吹哨、部门报到”取得实效。