内容提要我国应加紧将惯例引入行政审判依据体系，确立“参照”惯例制度。这一做法不仅有宪法、法律和司法解释依据，而且有利于保持行政与司法“依据”的应然一致性，便于将惯例纳入司法审查，拓展以“平等权之诉”为代表的行政诉讼受案范围。参照惯例的条件是惯例合法有效。惯例的适用性审查不以原告申请为前提，“参照”的内涵为“裁判依据引用”而非“裁判理由引述”。当下行政诉讼制度设计中的“一并请求审查”、“向处理机关提出处理建议”、审判依据体系、司法认知、涉外行政诉讼等条款中应融入惯例地位、功能等内容。
关键词行政审判参照惯例
在不少以大陆法系国家为代表的法治发达国家，关于先例约束、遵循先例、遵从习惯等悠久的历史传统和厚实的理论基础，早已催生了较为完善的“依惯例裁判”的制度与规范体系。如1907年<瑞士民法典》第士条第(二)项开宗明义：“如本法无相应规定时，法官应依据惯例。”在我国，鉴于行政法法源一般仅限于成文法或制定法，所以尽管行政与司法实践中存在大量惯例适用的事实，但理论与制度设计上并未涉及惯例在行政审判中的地位。
面对社会生活层面代代相传、广大百姓乐于奉行的风俗习惯，以及行政执法机关长期养成、官民共守的“惯行”。尤其是近年来惯例的司法适用率不断提升所形成的对审判依据体系的“倒逼”态势，行政审判规范与制度体系不能再继续对惯例枧而不见、置若罔闻了。那么，我国当下行政诉讼立法有无惯例功能的规范依据和制度”抓手”？惯例在诉讼中的功能究竟是“依据”还是“参照”如何构建惯例的司法审查适用机制诸如此类的问题亟需理论上率先给出答案。
一、惯例进入行政审判依据体系的价值分析
(一)有宪法、法律和司法解释依据
(二)惯例早已作为行政行为依据
我国古代早有“据彼事以为此事之标准”的制度史实，并有“比系以律文之比附为重，例则以已有之成事为主”的制度配置，这些制度瑰宝对惯例进入我国当下审判依据体系有积极的借鉴意义。早在2001年公安部三局对广东省公安厅户政管理处的请示答复(公治[2001]60号)中就明确指出：“姓名登记机关在办理姓名登记时就不应漠视业已获得明文认可的惯例”。此后“依惯例行政”已成行政之常态，并催生了惯例功能的规范确认，很多地方和部门制定的规范行政自由裁量权的“办法”、“条例、“规定”等均对遵从习惯和惯例作了规定。
既然实践中存在将惯例作为依据的大量行政个案，那么一旦这些个案行为进入诉讼阶段，人民法院就必须对这些“依据”“表态”，尤其在被诉行为的合法性只有惯例支持时。
(三)有利于保持行政与司法“依据”的应然一致性
域外确立先例、惯例、判例制度的初衷之一在于“增强法律之内的连续性、稳定性，这就必须确保行政与司法“依据”在形式上的连贯性和标准上的一致性，不少大陆法系国家为防止行政陷入“武断和反复的”境地，大都将惯例作为“辅助性法律渊源”及“成文法的补充”，无论行政还是司法一直都是“习惯做法同法律规则同时在起作用。
行政与司法秉承标准一致性和依据连续性的理性在于，如果行政机关信守“先例”、“惯例’，而法院尊奉“判例，且相互之间都不尊重或承认对方的“例”，就会割裂法律依据的连贯性和法律精神的一致性。作为蕴含同一种理性的“例”，无论是行政惯例还是司法判例，都是法律精神的外在呈现，执法抑或司法机关必须相互尊重或承认。
(四)藉此将惯例纳入司法审查范围
无论行政诉讼中是否给惯例以某种“名分”，它实质上一直都在约束着行政机关和部分相对人，如果它在本质上属于“善例”倒也合乎“良法之治”的要求，但如若属于“法规窒碍难行”或“迁就官僚体系之便宜行事”之类的“恶例”，如我国婚姻登记中出现的单日办理离婚、双日办理结婚、七夕节”不办理离婚等“恶习”、“恶例”，不仅对相对人不公平，而且破坏了规则体系的严肃性和公平正义氛围。萨维尼曾提出通过立法“将习惯法记录下来”，置于一种监理之下”。“监理”的最好途径就是融入“法治”环境中，而“法治国意味着对行政尽可能的司法化”。故纳入司法审查体系便成为惯例的“宿命”。
(五)可以藉此弘扬法文化
惯例源于法文化，同时也是法文化的外在表现形式，较早提出文化定义的人类学家国勒认为“习惯”是“文化或文明”的组成部分。在亚洲、欧洲和非洲的许多国家“行政惯例也取决于其各洲的文化”，究其缘由，“行政惯例是行政人员的行为模式在文化上的一种表现”。我国台湾地区有学者主张行政惯例生成于“行政作用萧规曹随”，强调的仍然是某种修为的“惯行”和文化的传承。可见，认同惯例的诉讼地位就等于认同法院藉惯例弘扬法文化的积极功能。
实现“同处”和“平等”的理想样态。违背惯例必然侵犯平等权，这已是域外理论与制度公认的规则，如德国有学者直接将惯例表述为“偏离即构成违反平等要求的习惯”，足见惯例与平等之间的“亲密”关系。
鉴于“法治也含有类似情况类似处理的准则”，所以作为法治保障机关的法院理应将惯例作为“同情同处”的衡重工具，以防行政机关“对两个在主要方面相同的案件作出两种截然不同的裁决”。惯例与平等、法治原则之间的契合为法院借助惯例保护平等权提供了契机，这在《行亍政诉讼法》修改后将“可诉权益”由人身权、财产权拓展至涵盖平等权“等其他合法权益”的前提下变得更加切实可行。但可惜的是，尽管修法后实行了“立案登记制”，但针对或者涉及平等权的行政案件仍然很少。如何挖潜和拓展“平等权之诉”成为行政诉讼制“新亮点”，这一点在平等权屡受侵犯的社会大背景下显得尤为重要。将惯例引入行政诉讼过程，会为公法上的平等权提供必要的司法保障，也能使法院真正成为维系平等的“天平”。
(七)人民法院有遵从惯例的历史与现实
人民法院对于习惯、惯例的尊重肇始于民商事审判，行政审判尽管起步较晚，但在遵循习惯、惯例方面大有后来居上之势。“中国裁判文书网”上公布了不少“涉惯例”行政裁判文书，其中涉及人民法院认同并依据资金物资科学管理惯例、拍卖惯例、合同惯例、拆迁工作惯例、行业惯例等裁断案件，这一事实对本应引领实践的理论与制度设计形成“倒逼”态势，要求我们必须加紧明确惯例在行政诉讼中的地位与作用。
法院遵从习惯的历史与现实为法院通过“个案”认可惯例奠定了坚实的基础。尽管法院认可只能使惯例获得“个案”效力，并通过”指导性案例”获得“相同个案”的“参照”作用，但一则根据当下行政实践做法，凡是法院承认效力的惯例，行政机关会很配合地作为执法参考甚至依据；二则随着指导性案例制度向判例制度的演进，法院通过“个案”赋予惯例“他案效力”甚至“普适效力”并非遥远。
二、为何只能“参照”而非“依据”惯例
面对我国当下关于“按照”、“尊重”、“适用”习惯、惯例，以及“参照规章”、“引用合法有效的规章及其他规范性文件”等规定，惯例应当以何种身份和功能融入行政审判依据体系笔者以为，由于惯例有行政惯例与非行政性惯例之分，且有“事实”与“规则”两种存在形式，所以行政诉讼中的惯例地位与功能不能一概而论，处在“规则”层面的惯例功能只能是“参照”而非“依据”。
在此，有必要首先厘清何为“参照”，缘由有二：一是《<最高人民法院关于案例指导工作的规定)实施细则》(以下简称《实施细则》)第10条将“参照”的内涵界定为“将指导性案例作为裁判理由引述，但不作为裁判依据引用”。这与行政法学理论上普遍将“参照”解读为“先审查，后依据”和《若干解释》第62条关于“引用合法有效的规章及其他规范性文件”的界定发生冲突。二是“惯例”之“例”在汉语中有两种不同的含义：“用来帮助说明或证明某种情况或说法的事物；从前有过，后来可以仿效或依据的事情。”
前者意为“用以说服”，后者寓意“据以行事”，那么，“参照惯例”应采用“裁判理由引述”的“说理”还是“裁判依据引用”的“依据”模式笔者倾向于后者，理由如下：第一，保持行政诉讼制度内涵的一致性。既然规章与规范性文件的“参照”内涵已经确定为“先审查，后引用或依据”模式，那么以规范性文件为载体的惯例自然涵盖于该模式内，而本着平等性、一致性及“同例同命”的原则，其他非以规范性文件形式存在的行政惯例和非行政性惯例也应套用该模式。
第二，防止裁判依据缺位，避免将行政判决置于“无据而判”的窘境。惯例本来就是为了弥补法律空白而扮演了行政行为“依据”的角色，担当了支持行政行为合法性的重任，如果不将其视为“依据”加以引用，就抽掉了被诉行为的法律基础。经过审查认定为合法有效的惯例，本质上就是法的载体，尽管不具有法的形式但却有法的实质，将其作为裁判据完全符合“以法律为准绳”的实质要求。相比之下，指导性案例的“参考”、“指导”作用“并不表现为它对判决理由的实质性支持．而是对判决理由的强化和稳定”，尽管“当下正在起着事实上法源之作用”，但鉴于“依据一个案件裁判另一个案件”并不具有足够的正当性，所以其既非理论上公认的法源．也非制度设计中的裁判依据。实质上，即便承认先例、判例，真正具有法律价值的也仅限于附于”例上”或隐于“例中”的原理、原则，“当援引一个案件作为先例时，要从中导出一项规则或原理。正是这种规则或原理，而不是前例的事实本身，适用于待决案件。”至于“例”本身或构成“例”之事实，只不过是裁判规则或依据的“载体”。
“参照”而非“依据”惯例裁判的主要原因有：
（一）与已有制度设计保持一致
值得注意的是，按照本文开头列举的关于“按照”、“适用”习惯、惯例的法律规定，“依惯例裁判”在不少单行法领域已经具备了形式合法性。而且，随着法律条立主义观念逐渐式微和非制定法源司法直接适用性呼声的不断升高，在制定法缺位的情况下直接“依惯例裁判”并不遥远，尤其是将一些人们共知、共信、共守的惯例作为处事断案依据完全合乎实质合法性要求。
(二)惯例并非绝对属于“民意”和“法意”
行政惯例是长期行政实践的一种“惯行”，所以本质上是一种行政意志而非立法意义上的“人民意志”和“法意”，如此便没有作为审判依据的资格：既为行政意志，就应套用当下制度设计中关于“参照”和“引用”合法有效的规章和规范性文件的既定模式。
非行政性惯例大多源于民间习惯，是人们共知、共信、共守的“惯行”，尽管其可能接近或甚至就是“民意“，但在我国当下审判依据体系只认同制定法的背景下．只要未被有权机关通过“制定”或“认可”程序予以“法律化”或司法确认，就不能取得审判依据资格。
(三）“事实”层面的惯例不具有规则性和适用性
在诉讼中，“规则”可以进入审判依据体系，而“事实”只能归于“查记、“推定依据”的范畴，那么，惯例本质上究童属于“事实”抑或“规则”对此，学界主要存在“事实说”与“规则说”两种主张。笔者认为．积累、养成惯例的“个案”或“个例”属于“事实”层面“个案”、“个例”和“先例是规则的法律渊源”，而“被在某一问题上一致的诸多先例一再重复而明确地确定下来”的“惯行”或“规律”则属于“规则”。
尽管法律规则与事实之间没有“令人明白的标准”，“永远不能自行划清界限”，甚至有观点认为“在法律和事实之间作出区分是不可能的”，但可以确定的是，惯例在行政诉讼中兼具“事实”和“规则”两种样态：作为“事实(practice)”．其主要表现为“已知的事实”，是推定和司法认知的前提，蕴含“依惯例推定待证事实存在”之意：作为“规则(convention)”，其本质上属于若干情况相同处理相同的“后案”向“前案”“看齐”养成的“规律’，“构成行政机关一贯行为的规律”．是行政行为的“依据”和行政审判的“参照”，蕴含“依惯例要求相对人为或不为某种作为或不作为”的行政意蕴和“参考惯例进行裁判”、“依据合法有效的惯例裁判”的诉讼价值。
(四)惯例与法之间仅具有部分“同质性”
作为由“事实链”集成的“规律”和“规则”，惯例蕴含着两种“与法同质”的元素：规则和经验，但惯例并不就是法，因为：第一，作为“规则”，惯例隐于由“相同个案”构成的“事实链”当中，以“个案”为基础的“同案”和“类案”养成了“依例行事”的规则，要求遇到类似的情况必须遵从以往做法，向“前例”看齐，而这恰好符合法的旨趣，正如英国的一位皇家法律顾问所言“你在目样的案例中要同其他人保持一致，否则，我们就不知道法律是什么。但惯例不能恒定地符合“人民意志性”的标准，且其中的行政惯例毋宁是“行政之惯行‘或“行政意志”。
第二，作为“经验，惯例堪称“基于经验的规则，与法律之间没有质的差异，不仅“法律的概念和公式是从先例到先例成长起来的’，而且“法律制度现在是也一直是纯经验的”。但惯例仅系长期“养成”的“惯行”，没有经过“国家制定或认可”程序．正如德国学者哈特沙伊克(Hatschek)教授称之为“法之前阶(VorstadiumdesRechts)”，在“惯例法律化”之前，尚不具备作为“根据”的资质，只有通过司法审查获得“参照”的机会．藉此破解“一项习惯在获得司法判决支持之前就不是法律”之遗憾。
(五)我国并不具备西方国家“依惯例裁判”的历史传统和现实条件，先以“参照惯例”作为过渡在大陆法系，古罗马时期的司惯被视为人民意志的体现，这与萨维尼所言“民族的共同意识(thecommonconsciousnessofthepeople)乃是法律的特定寓所”如出一辙“法律首先产季于习俗和人民的信仰(peoplefaith)”,这种“人民意志”和“共同意识”使习惯实质上取得了法源地位。英美法对于习惯的认同缘于征服不列颠之后统治的稳定性．统治者从遵循习惯中获得了民心和社会安定，自然会赋予习惯以极高的历史与法律地位。
三、“参照”惯例的实质要件：合法有效
将“合法有效”设定为参照惯例的实质要件，一则可以将已有“参照”“引用”合法有效的规章及其他规范性文件制度模式普遍适用于非以规范性文件形式存在的行政惯例和其他非行政性惯例；二则也顺应了我国司法针对行政规定、行政政策、行政意志的一贯态度，即先审查其合法有效性、后决定是否依据
(一)“合法”的基本要求
有学者将惯例“合法性”的要求仅仅界定为“不应与现有的成文法相冲突”一项，该标准与惯例“填补法律空白。功能定位极不相符，既属法律空白，就少有与成文法抵触的情形；既然“遵从惯例”的前提是“法无规定，那么构建惯例合法性审查标准必须紧紧围绕是否实质合法而非是否抵触上位法或成文法，主要涵盖三方面内容：
第一，是否具有实质合法性，即是否合乎法的精神、价值、目的、原则、原理等“理念法”，是否符合理性，目为赋予惯例、习惯、先例以“以权威性和效力”的只能是“隐藏于其后或超越于其上的某些东西”，这里的“某些东西”就是惯例所蕴含的基本理性，这也是人们对惯例共知、共信、共守一贯性的前提。丹宁勋爵将“行政惯例的非理性”视为“官僚主义最好的挡箭牌，其结果是迟滞法律的发展，而要“避免这种命运”，“行政惯例就不应该成为种‘非法的科学’，而应该成为一种法律的科学”。这里的“法律的科学”仍然指向行政惯例的实质合法性，这也是将“恶例”排除在审判“参照”体系之外的应然标准。
在没有可资比对的“条文法”和“理念法”的情况下，其他善良价值也是惯例实质合法性的评价标准，如在美国李纳什布尔诉布鲁宁案中，最高法院认为，田纳西州所采纳的“系统惯例”“应被视为该州的法律”和“视为合法的法律渊源”，因其属于该州“公共政策”的反映，从而将“公共政策”作为了惯例合法性判断的“参照物”。
第二，不得与法律抵触。既然惯例的形式正当性源于填补法律空白，这一定位寓意一旦在某一个问题上出现惯例与法律并存的也局面，惯例就应让位于法律，目为“习俗惯例既不能废止法律，又不能违反法律”，一旦出现惯例与法律并存且不一致的情形“法律使习俗惯例完全陷于无效，以使之从属于自己。
第三，将惯例的“合理性”纳入“合法性”范畴。“合理性”是“合法性”的内核，也是不少国家认定惯例有效性的前提，如在英国“习惯必须是合理的”，美国法院认为“合统做法的信赖而将习惯”推定为法律，或者“当事人确信这种习惯应成为法律，或者基于“系统先例”在人们心中产生的“一般的法律确信”，或者“每当面对同样的情形都采取一种同样的对待方式时”所产生的“一种常规、一种惯性的常规，在哈耶克看来。“这种行动的常规性并不是命令或强制的结果，甚至常常也不是有意识地遵循众所周知的规则的结果，而是牢固确立的习惯和传统所导致的结果。”这些都是“同意”的内因和惯例具有法效的“原动力”。
总之“有效”并非仅指行政机关将惯例作为办案依据，而且包含相对人自愿接受惯例拘束的意蕴，即“必须被有关的权利同类视为有约束力的法规范”，因为惯例既非通过立法程序征集民意制定，也非行政双方基于合议商定，所以其有效性不能单纯基于“强制”，只能源干自愿服从，而这又源于其内心确信(opinionecessitates)，即“人们是否普遍认为它是正确的”。
四、“参照”惯例的程序要件
第二，如果被诉行为仅依据惯例，别无其他依据，那么不解决惯例的合法性，就不能准确判断被诉行为的合法性。因而，惯例的合法性就成为被诉行为合法与否的“先决问题”，对此，域外通常做法是“合并到诉讼案件本身管辖权内”，“以保持诉讼案件管辖权的完整”。
第三，按我国当下关于行政诉讼审理范围的制度设计，原告的诉求仅为司法审查的“诱因”行为，法院的审理范围并不受制于诉请范围“全面审查”制度对惯例的审查同样适用，惯例审查并非必然与利害关系人申请审查捆绑在一起。
(二)参照惯例说理由制度
无论对惯例采取服从抑或拒绝的态度，都必须说明理由，因为对于“命题的真实性要求或有效性要求越是能够得到很好地证明它们就越是具有合理性”，一些罗马法系的国家甚至要求法院将某种习惯当作一种法律规则加以实施以前，“那天须要附有法律意见或必要意见”。当惯例不成立，或者行政机关不能证明其属于惯例，或者尽管属于惯例但对本案不适用，或者与法律规定相抵触或违背法律精神，法院拒绝适用时，更需要说明理由。尤其在当代法治环境下，“说理”尤其是“拒绝+说理”模式是“一个正常的理性人(areasonableperson)能够接受的标准”,更是一个国际上公认的理性规则，正如TRIPs第41条第3款所规定的“对案件实质问题的决定，最好采取书面形式并说明理自(shallpreferablybeinwritingandreasoned)”。
我国当下构建惯例适用说明理由制度正当性主要体现在：第一，是增强判决说理性的必然要求，也是法官释明义务的当然组成部分，便于使裁判文书由“权力的宣言书”升华为“理性的阐释者”；第二，在当事人提出、陈述和主张适用惯例的情况下，说理是增强判决“回应性”和“可接受性”的重要举措，也是“保有其人格尊严”的最低要求；第二，是落实正当法律程序的必然要求，也是法院“判断权”的本质使然，无理由的判断实属“妄断”，法院在行使选择判断权时必须履行说理程序。
(三)不予参照后的纠正措施
对于不符合合法有效要件的惯例，人民法院不应仅仅停留于不予参照并说明理由，而是应进一步通过某种连径予以纠正。这一做法的正当性主要体现在：
第一，“不予参照”仅具有“个案效应”，亦即就本案而言该惯例不能成立或不予适用，否定了“本案适用”并不能够杜绝“他案适用”，个案否定与惯例的普适性和辐射效应相比可谓“杯水车薪”，所以法院必须采取必要措施防范“恶例”效应蔓延。
第二，赋予“认为不合法”以普遍适用和反复适用效力，前述法条已经将人民法院对于规范性文件附带审查的否定性结论界定为“认为不合法”，但这里的“认为”不应“隐于”法官心里，而应“外显于”裁判文书，基于“法无规定不可为”的权力法则，这里的“认为不合法”的实质就是“确认违法”。无论“认为”还是“确认”，均产生“既判力”，其内含的“禁止矛盾”意蕴理应产生普适性和反复适用效力。总之，如何让法院的“认为不合法”或“确认违法”起到阻止“恶例”继续有效的作用，应当成为行政法学界思考的命题。
五、当下审判实践中适用惯例的个案问题透视
第一，忽视了惯例填补法律空白的功能，甚至以惯例代替法律。如有判决认为，两个生效判决“均已经把‘零凤贞村民小组’作为一个诉讼主体，故遵循历史惯例，本院仍将其作为一个诉讼主体，但不认同其集体经济组织资格”。历史地看，“习惯产生资格”只是在法律覆盖面不足情况下偶尔出现的产物。如法国行政法院在1907年2月22日的“法布尔判例”中承认从1456年开始运转的工会协会的法律地位，因为“我们的行政法承认建立在远古习惯基础上的资格”，但在我国当下制度设计已将“法律赋予”作为诉讼主体资格取得必要途径的前提下，由两个判决形成的所谓“历史惯例”能否生成诉讼主体资格．值得商榷。
第二．对于当事人陈述并主张适用的惯例，法院多数情况下不予表态．使惯例的合法性和裁判价值在判决中“难觅踪影”，不仅使判决失去了起码的“回应性”和“说理性”，而且会抽掉被诉行为依据，使其成为“无本之木”。
案事实或做法为什么不符合惯例、该惯例是否与法律抵触等，均不加说明。无论作为一种“事实”抑或“规则”．惯例都必须具有明确性和确定性，因而无论庭审还是裁判文书都必须首先公开展示和准确表述惯例，之后才能进行“惯例事实”的真实性审查和“惯例规则”的合法性审查。
第八，人民法院认同、依据惯例时，绝大多数均采用“拿来主义”，不加分析、评价、判断、说理而直接采信和适用，使惯例实质上取得了审判“依据”的地位，如“按照企业规定和惯例”、“符合行政执法的惯例”、“按照当地分山漕不过漕、岌不过岌的惯例”、“根据我省的司法惯例”等认定，这既与人民法院作为司法机关只能依据通过立法程序上升为“法意”的“民意”进行裁判的法治精神相悖，又与当下实证法关于行政审判依据法律、法规等规定不符。
上述问题产生的主要原国有二：一是当下尚无成熟的惯例适用理论，为数不多的研究成果也来能对司法实践起到应有的参考指导作用；二是目前明显缺乏针对惯例诉讼地位、功能等问题的法律规定，惯例适用在我国当下尚处于有实践无制度、实践催生制度的境地。在无法可依的情况下，人民法院探索性地适用惯例并出现诸多问题在所难免，这同时也警醒行政法学理论与实务界，是时候考虑惯例适用的立法设计问题了。
为将惯例融入当下审判依据体系，现行法律制度设计应作如下调整：
第一，修改《行政诉讼法》第53条和第64条，将惯例纳入“一并请求审查”和“向处理机关提出处理建议”的范围。
第二，在《行政诉讼法》第63条中增加第4款：“人民法院审理行政案件，对于法律、法规、规章没有规定的，参照合法有效的惯例。”
第三，修改《若干解释》第62条第2款，确认惯例的审判参照地位：“法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章、规范性文件和惯例。“同时明确”：惯例不得与法律、法规、规章相抵触，行政惯例不得与上级行政机关制定、发布的规范性文件相抵触。”
第四，修改《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第68条，将“按照惯例推定的事实”纳入“司法认知”的范围，并设定“当事人有相反证据足以推翻的除外”的“免证”解除条件。这实际上认同了惯例的“事实”面向，确立了“依惯例事实推定案件事实”规则。