【作者】熊谋林，法学博士，毫达律师事务所刑事部主任律师，西南财经大学法学院刑事法学研究所教授。
【关键词】儿童最大利益最低刑事责任年龄未成年人犯罪非监禁刑专门教育
引言
关于刑事责任年龄的研究和思考从未间断，学术界已积累了不少成果。就是否应当降低至12或13岁所实施的严重犯罪问题，至少是讨论了30年的理论和社会热点。虽然《刑法》第17条有所规定，《刑法修正案（十一）》也将刑事责任年龄降低至12周岁，但如何评价有关刑事责任年龄的起点和分段问题难以取得共识。学界除了对民国及各国刑事责任年龄的参考借鉴外，至今未给出中国刑事责任年龄的理论依据。这场辩论的核心，主要围绕刑事责任年龄的功能，刑事入罪和定罪的判断标准，刑事责任的立法和司法等展开。要回答这些问题，不仅需要充分理解刑法典和刑事司法对刑事责任年龄的制约和作用，而且还需要从国际国内法律层面理解少年司法的基本原则和法理依据。
一、未成年人犯罪及刑事责任年龄研究的
文献综述
（一）文献总评
截止到本文展开文献综述之日（2023年4月17日），笔者以“刑事责任年龄”“未成年人刑事责任年龄”为搜索关键词，分别在中国知网检索出学术期刊1353、756篇论文。虽然从数量上看，刑事责任年龄的范畴远大于未成年人刑事责任年龄，但从内容看，大量关于刑事责任年龄的论文主要围绕未成年人刑事责任年龄展开（如图1所示）。
第一，针对规范问题展开讨论。徐建针对《预防未成年人犯罪法》的法律责任，从法律责任的特殊性、法律责任的多种规定、不同主体法律责任的专门规定、未成年人本人法律责任四个角度介绍了未成年人法律责任的问题。万红从法理角度，论述了侵害未成年人案件强制报告制度的国家干预、儿童独立人权、儿童最大利益的三重转变，并提出成立专门机构、统一案件职责、明析处置措施、完善配套措施等四个方面的建议。姚建龙针对浙江省慈溪市出台的《性侵未成年人犯罪人员信息公开实施办法》论证了公开性侵未成年人犯罪人信息的合理性。
第二，从宏观刑事司法制度和法律规制方面探讨。邓喜莲基于《修正案（十一）》从刑事责任治理和制度完善角度，提出“预防为主，惩罚为辅”的理念，并建立阶梯式的预防矫治措施。
第四，围绕刑法规定，对具体要件要素展开法理分析。但整体上来看，目前围绕刑法规定的法理解读极其稀少，这凸显了未成年人犯罪刑事责任问题法理研究的重要性。中国知网的搜索结果显示，只有李永升、安军宇从刑法学角度论证“情节恶劣”属于客观处罚条件，包含积极要件和消极要件两个部分。总体来看，有关未成年人犯罪的法理探讨，集中于具体的刑法制度和理论的法规范解读。法律背后的理论研究虽然比较充足，但依然呈现出围绕现行刑法和刑事理念的探讨，鲜有研究在刑法、刑事司法、刑事政策之外来论证未成年人犯罪和预防的法理。这也从侧面论证了，为什么理论界无法为未成年人犯罪防控体系提供良好的制度设计和学术贡献。
（三）关于降低刑事责任年龄的学术论争
二、刑事责任年龄的国际依据
（一）《北京规则》
第一，以“心理、精神、智力成熟度”所代表的责任意义为核心，会员国自主规定的刑事责任年龄“不应太低”。《北京规则》第4条专门规定，“在承认少年负刑事责任的年龄这一概念的法律制度中，该年龄的起点不应规定得太低，应考虑到情绪和心智成熟的实际情况”。按照本规则说明中所解释的法理，关于刑事责任年龄要考虑的两个因素，孩子本人是否能辨别和理解行为的反社会责任后果，越轨和犯罪行为的法律责任与其他社会权利和责任密切有关，如婚姻状况和法定成年等。同时，根据说明，“如果将刑事责任的年龄规定得太低或根本没有年龄限度的下限，那么责任概念就会失去意义”，《北京规则》关于刑事责任年龄真正倡议在于，明确或提高某些设置较低或根本没有年龄下限的国家刑事法律中的刑事责任年龄，其进步意义恰恰在于“可高但不可低”的国际倡议。也正因如此，《北京规则》在其通过后的几十年，各国内部和联合国才逐步接受。
第二，以少年福祉为目标，剥夺人身自由只能基于严重暴力犯罪和没有其他合适对策，且需保持在最低限度。按照《北京规则》17.1审判和处理的指导原则，“（ｂ）只有经过认真考虑之后，才能对少年的人身自由加以限制并应尽可能把限制保持在最低限度；（ｃ）除非判决少年犯有涉及对他人行使暴力的严重行为，或屡犯其他严重罪行，并且不能对其采取其他合适的对策，否则不得剥夺其人身自由；（ｄ）在考虑少年的案件时，应把其福祉看作主导因素”。同时，说明中明确指出，规则17.1（ｂ）鼓励尽可能采用缓刑等监外教养办法，这意味着少年司法必须以维护少年的福祉和未来前途为首要目标，不能像成年人犯罪那样有“罪有应得和惩罚性处分”理念，更不能采用严厉的惩罚性办法。规则17.1（ｃ）旨在避免对少年实行监禁，除非没有其他适当的办法可以保护公共安全。本条规则的核心在于，少年司法不能有报应主义目标，不能动辄采用监禁，监禁不能作为首选而只能是最后的手段。只有当采取其他办法没有效果的情况下才能考虑监禁，如果没有采取其他办法或压根就没有采取其他办法的可能，刑法直接赋予监禁刑惩罚肯定存在法理逻辑错误。
（二）《儿童权利公约》
第一，将最大利益作为儿童权利保护的首要原则。公约3.1规定，“关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑”。然而，公约本身并没有将其阐明为基本原则，最早在2003年第5号一般性意见中才将其作为原则提出来。按照最大利益原则，“该原则要求政府、议会和司法机构都要采取积极措施。每个立法、行政和司法机关都必须采用最大利益原则，系统地审查其所作出的决定和采取的行动在目前或以后将会对儿童权利和利益产生何种影响，例如，拟议或现行法律或政策或行政行动或法院判决”。儿童权利委员会在2013年第14号意见专门就儿童最大利益做了关于“儿童的最大利益：一项权利、一项原则和一项行事规则”的全方位阐述，但遗憾的是这份原则并未明确涉及刑事责任年龄。2020年第20号一般性意见进一步将“最大利益”进一步解读为：“这是儿童的一项实质性权利、一项解释性法律原则、一项行事规则，既适用于儿童个体，也适用于儿童群体。所有执行《公约》的措施，包括法律、政策、经济和社会规划、决策和预算决定，都应该遵循确保将儿童包括青少年的最大利益作为涉及儿童的一切行动的首要考虑因素的程序。”
第三，关于倡议成员国制定最低刑事责任年龄的内容。《北京规则》只是提示各国最低刑事责任年龄不应规定太低的原则性倡议，《儿童权利公约》则把最低刑事责任年龄作为必要事项写入条款。因此，公约40.3规定，缔约国应致力于促进规定或建立专门适用于触犯刑法的儿童的法律、程序、当局和机构，尤其是（Ａ）款明确规定，“规定最低年龄，在此年龄以下的儿童应视为无触犯刑法之行为能力”。
第四，继续倡议多种非刑罚处理办法。与《北京规则》强调对违法行为刑事裁决为非监禁处理办法相比，《儿童权利公约》更看重不作为犯罪（非刑事裁决）的多种处理方案。公约40.4规定：“应采用多种处理办法，诸如照管、指导和监督令、辅导、察看、寄养、教育和职业培训方案及不交由机构照管的其他办法，以确保处理儿童的方式符合其福祉并与其情况和违法行为相称”。
第五，关于鼓励缔约国制定更有利于儿童的法律。公约第41条规定，“本《公约》的任何规定不应影响更有利于实现儿童权利且可能载于下述文件中的任何规定：（Ａ）缔约国的法律。”就刑事责任年龄而言，本条内容高度肯定各国在最低刑事责任年龄的基础之上，规定更高的无触犯刑法之行为能力的年龄。尽管公约本身没有强制要求各国制定统一的刑事责任年龄，但毋庸讳言，本条鼓励并肯定各国基于儿童福祉考虑，将刑事责任最低年龄设置得更高。
（三）《利雅得准则》
第一，就法律政策而言，《利雅得准则》第5条要求各国提供青少年受教育的机会，尤其是明显处于危险或面临风险的青少年更应被给予教育的机会；采取专门化的防止不端行为的理论和方法，以减少发生违法的动机、需要和机会或诱发的条件。
第二，在理念方面，《利雅得准则》要求各国应着重于青少年的整体利益并以公正、公平的思想作为指导，从而采取官方干预措施。明确告知各国，维护所有青少年的福利、发展、权利和利益是基本立场和出发点。同时，该规则第5条（ｅ）明确阐明，“青少年不符合总的社会规范和价值的表现或行为，往往是成熟和成长过程的一部分，在他们大部分人中，这种现象将随着其步入成年而消失”。尤其是（ｆ）警告成员国，“把青少年列为‘离经叛道’‘违规闹事’或‘行为不端’，往往会助成青少年发展出不良的一贯行为模式”。
第四，关于青少年犯罪的防止和处理方案，《利雅得准则》鼓励各成员国根据本国国情制定可靠、科学合理的方案和法律。该规则第48条规定，“防止违法不端行为的方案应以可靠的、科学的研究结果为依据”。第56条规定了不当刑事处罚的行为，“为防止青少年进一步受到污点烙印、伤害和刑事罪行处分，应制定法规，确保凡成年人所做不视为违法或不受刑罚的行为，如为青少年所做，也不视为违法且不受刑事处罚”。然而，关于哪些行为是不当刑事处罚行为，《利雅得准则》及之前的联合国文件均没有清晰指明。直到联合国《第10号一般性意见》第8条才明确指出，这些不当处罚行为就是指“流浪、逃学、出走”等身份违法行为。
（四）《哈瓦那规则》
《哈瓦那规则》，全名为《联合国保护被剥夺自由少年规则》，于1990年12月14日在联大第68次全体会议通过，中国目前没有签署加入和提交批准文书。其制定依据包含《世界人权宣言》《公民权利和政治公约》《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》《儿童权利公约》《囚犯待遇最低限度标准规则》《联合国少年司法最低限度标准规则》。该规则的制定背景是：对世界各地被剥夺自由少年所处的条件和情况感到震惊；被剥夺自由少年最易受到虐待、伤害，他们的权利遭到侵犯。因此，本规则在阐述制定缘由时，明确申明坚持以未成年人的身心福祉为核心，秉持监禁只能是最后手段，要求各国在刑事责任年龄的框架下严格控制剥夺少年的自由。具体来看，本规则仍有三点值得重视。
第二，将少年定义为18周岁，并鼓励各国制定法律规定禁止对一定年龄的少年剥夺自由。该规则第11条（Ａ）将少年定义为18周岁，明确各国法律可以规定禁止对某一年龄界限（未满18周岁）少年剥夺自由。
第三，制定了各种少年的基本权利和剥夺自由的条件和管理措施。该规则第17条规定，“被逮捕和审前拘留只能限于特殊情况，并采取替代办法，否则应尽量可能短”。第38条规定，“义务教育阶段的少年有接受教育的权利，并尽可能在拘留所外的社区学校进行”。第63－65条规定，除非少年有自我伤害、伤害他人或严重毁坏财物的行为，禁止对少年基于任何目的使用束缚工具和武力，禁止拘留所人员携带和使用武器。
（五）儿童权利委员会《第10号一般性意见》
第三，关于不诉诸法律和司法审理的措施，重申逮捕、拘留、监禁等措施是且只能是最后的手段。针对大量诸如偷盗等财产犯罪或其他轻微违法行为，需严格贯彻不诉诸司法的具体违法行为。对于需要司法干预处理的违法行为，也应该善于运用缓刑、社区监督等非监禁等转化后替代性处置方案。严格做好犯罪记录封存，规定可查阅的档案需限定在一年以内。此外，还提醒各缔约国注意，不可采取任何阻碍儿童重返社会的诸多行动，包含足以造成名声败坏、社会孤立、贬斥的公共舆论。
第四，关于最低刑事责任年龄，儿童权利委员会明确为缔约国提供了关于最低刑事责任年龄的法理依据。首先，委员会明确阐明“低于12周岁的刑事责任年龄不是国际上可接受的水平”，同时肯定14或16周岁“可促进少年司法制度”的“值得赞赏水平”。关于规定12周岁的最低国际标准的法理，主要是针对那些没有最低刑事责任年龄或低于12周岁刑事责任年龄的国家。针对这个问题，意见Ｃ.32明确提出，“委员会鼓励各缔约国将其较低的最低刑事责任年龄提高到12岁为绝对最低责任年龄”，同时鼓励“继续提高最低刑事责任年龄的幅度”。关于14至16周岁的刑事责任年龄，委员会一方面敦促各缔约国不要将最低刑事责任年龄降低至12周岁，另一方面又以“较高的最低刑事责任年龄，诸如14或16岁，可促进少年司法制度”为由，肯定14－16周岁的合理性。其次，委员会强烈建议，年龄作为追究儿童刑事责任的唯一标准，各缔约国不能以严重罪行或被视为足够成熟等理由，突破最低刑事责任年龄的规定。再次，委员会建议将18周岁作为各国少年司法规则的最低上限标准，要求那些少年司法上限为16或17周岁的国家修改法律，并高度赞赏和鼓励缔约国将少年司法年龄的上限设置更高，如21岁。
（六）其他国际规则
首先，《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》规定了诸多关于青少年司法的基本内容。本规则起初于1955年8月30日由联合国防止犯罪和罪犯待遇大会通过，历经多次修正，于2015年12月17日在联合国大会通过最新版本。序言4.2明确重申，“一般而言，青少年不应判处监禁”。该规则11.（ｄ）明确规定“青少年囚犯应同成年囚犯隔离”。该规则23.2规定青少年囚犯有获得体育和文娱训练的权利。规则98.2规定了关于为青少年囚犯提供有用行业方面的职业训练的内容。规则104规定，“青少年囚犯应接受强迫教育，监狱管理部门应予特别注意”。该规则112.2规定，“未经审讯的青少年囚犯应同成年囚犯隔离，原则上应拘留于不同的监所”。
其次，《刑事司法系统中儿童问题行动指南》（以下简称《指南》）基于联合国经济及社会理事会1996年7月23日第1996／13号决议通过，后于1997年7月21日正式通过，其对象是秘书长及联合国各有关机构和《儿童权利公约》的缔约国。在Ｂ.13具体目标中，《指南》规定，“虽然国家立法规定了刑事责任年龄、法定成年人年龄和承诺年龄，但各国仍应确保儿童享有受到国际法保障的所有权利，特别是公约第3条、第37条和第40条规定的那些权利”。规则14指出，各国未成年人司法特别应注意以下方面：“（ａ）应有以儿童为核心的全面的少年司法程序；（ｂ）应由独立专家组审查现有的和拟议的少年司法法律及其对儿童的影响；（ｃ）凡尚未达到法定刑事责任年龄的儿童均不得受到刑事指控；（ｄ）国家应设立主要对犯有刑事行为的少年行使司法权的少年法庭，并应制订旨在顾及儿童特定需要的特别程序。或者，普通法院应酌情纳入这种程序。”
三、刑事责任年龄的国内依据
（一）《未成年人保护法》
《未成年人保护法》作为未成年人保护的专门立法，从1991年9月公布以来，分别于2006、2012、2020年三次修订。在刑事责任年龄规定方面，四个版本的《未成年人保护法》均没有规定刑事责任年龄，只规定了“本法所称的未成年人是未满十八周岁的公民”。1991年的《未成年人保护法》只肯定了已满14周岁不满16周岁的不公开审理，以及不予刑事处罚的收容教养机制。纵观《未成年人保护法》近三十年的发展，如下三个内容可观察未成年人保护的重要法理特征和内容。
首先，从结构上来看，未成年人保护的责任主体逐渐强化政府主体的保护措施，但各部门的联动保护和早期干预机制不明。《未成年人保护法》前三个版本一直按家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护四章安排条文，2021年修正的《未成年人保护法》新增网络保护和政府保护两章。前三版《未成年人保护法》中对人民政府及其民政部门的职责限定于救助和收养儿童，新增的政府保护章中第92条将以前的救助和收养理念改变为“临时保护”理念。尤其是第五、六项，首次将“监护人教唆、利用未成年人实施违法犯罪行为，未成年人需要被带离安置；未成年人遭受监护人严重伤害或者面临人身安全威胁，需要被紧急安置”纳入到临时保护体系以内。然而，纵观四个版本的《未成年人保护法》，未成年人保护过于依赖学校保护，其他保护的联动干预机制不明。虽有针对严重不良行为可以送至专门学校的部分规定，但将严重不良行为的矫治与犯罪行为预防转移至《预防未成年人犯罪法》，没有任何法律将预防和矫正未成年人行为作为提前干预的强制性措施。
其次，从保护未成年人的原则来看，将尊重和强调未成年人保护的多种“应当遵循”原则统一为“最有利于未成年人”原则。在早期的三个版本中，未成年人保护工作只有应当遵循的理念要求，没有具体的指导原则和内容。1991年《未成年人保护法》的保障合法权益、尊重人格尊严、适应身心发展、教育与保护相结合，2006年和2012年变成尊重人格尊严、适应身心发展、教育与保护相结合。2020年新修订的《未成年人保护法》第4条，将之前应当遵循的原则统一为一个原则，即“保护未成年人，应当坚持最有利于未成年人的原则”。与此同时，本条将2012年版本的三个“应当遵循”的原则改为六个“处理涉及未成年人事项，应当符合下列要求，即特殊、优先保护、尊重人格尊严、保护隐私、适应身心发展、听取未成年人意见、教育与保护相结合。换句话说，最有利于未成年人的原则，直到2020年版的《未成年人保护法》才植入国内法律中，之前的诸多“应当遵循”仅是基本要求而已。
最后，从未成年人司法保护角度，保护一般未成年人权益和受害者权益方面值得肯定，但涉罪未成年人的司法保护较为欠缺。就涉罪未成年人，四个版本对违法犯罪的未成年人虽强调“实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅”，但如何贯彻的具体措施不明。除了专门机构或专人办理、与成年人分开羁押、禁止歧视方面等已有规定的内容外，司法措施和决定如何体现对涉罪未成年人的保护上均没有涉及。即使是2020年版，有关未成年人保护的羁押例外原则、程序保护、不诉机制、非刑罚处置、量刑指导原则等具体措施均没有涉及。这些内容不仅是处理涉罪未成年人的核心，也是整个刑事责任的基本法理依据，这些缺失恰恰反映出涉罪未成年人的专门保护法理依据不足。
（二）《预防未成年人犯罪法》
第二，2020年《预防未成年人犯罪法》将刑事责任年龄嵌入严重不良行为的定义中，同时强化其矫治措施，但对涉罪和未涉罪的未成年人如何处理都稍显不足。2020年新修订的《预防未成年人犯罪法》第38条虽将“严重不良行为”定义为“指未成年人实施的有刑法规定、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的行为，以及严重危害社会的下列行为”，第41条也新增严重不良行为未成年人的九种矫治措施。然而，该法不仅没有刑事责任年龄的具体规定，对涉罪未成年人的早期越轨行为的矫治明显不足，也没有矫正和处置方面的特别规定。第43条和第44条针对一般严重不良行为或“严重危害行为、情节恶劣或造成严重后果；多次实施严重危害社会的行为；拒不接受或者配合矫治教育措施；法律、行政法规规定的其他情形”，教育行政部门有权单独或会同公安机关将未成年人送入专门学校接受专门教育。但这些措施都是针对“因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚”，而不是已经达到刑事责任年龄的涉罪未成年人。
（三）《刑法》
清末修律时，1905年沈家本主修的《刑律草案稿本》将12周岁作为论罪起点，但1907年冈田朝太郎起草的《大清刑律草案》又将16周岁作为论罪起点。自1935年《中华民国刑法》以来，虽然各时期草案对刑事责任年龄围绕12、13周岁有所微调，但正式的刑法典一直是14周岁。就现行刑法而言，1997年《刑法典》与1979年《刑法典》一脉相承，按照已满14未满16周岁对部分严重犯罪行为、16周岁以上对所有犯罪承担刑事责任。2021年《刑法修正案（十一）》又将12周岁作为责任年龄起点，用故意杀人和重伤、情节恶劣、最高检核准作为限制条件。从当前情况来看，要正确理解刑事责任年龄的刑法依据，不仅需要从刑法本身来看，还要结合《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》两个专门法来看。如此一来，未成年人刑事责任年龄的法理依据，有三个方面值得探讨。
（四）《刑事诉讼法》
第二，1996年《刑事诉讼法》结构安排与1979年刑事诉讼法基本一致，唯一的变动是在修正案第102项中新增“对未成年犯应当在未成年犯管教所执行刑罚”。然而，这次刑诉法仍然没有关于未成年人分开羁押的特别规定，也没有未成年人羁押作为最后手段的内容。
另一方面，我国的未成年人刑事责任年龄降低至12周岁以后，事实上又将刑事诉讼中的逮捕和监禁直接运用于已满12周岁未满14周岁或者已满14未满16周岁的未成年人身上。虽然1997年《刑法》规定了收容教养，但未成年人的收容教养因其性质不明而长期面临无法有效落实的尴尬局面。尤其是2003年前后，孙志刚案引发的对“收容”合法性的思考，有关未成年人的收容教养在之后就基本处于停滞状态。
2020年《刑法修正案（十一）》在规定专门教育的同时，降低了刑事责任年龄，但降低刑事责任年龄显然未考虑到专门教育本身的优先程序。由于专门教育的前提是“不满十六岁不予刑事处罚”，这就使有罪的刑事处罚已经不适用“专门教育”，使得刑事处罚直接冲到未成年人矫正的第一线。如果真是这样，那么我国少年司法的实体规定与程序措施显然又与“儿童最大利益”原则及其衍生规则有一定距离。
四、结论：重申未成年人刑事责任年龄的
法理依据
本文将写作重心放在了未成年人刑事责任年龄的国际国内法律规定梳理，故始终以责任年龄为主线来审视其背后的实体法、专门法、程序法法理依据。综合来看，本文认为刑事责任年龄应当遵循的国际法和国内法依据，主要有两个方面组成。
从国际法层面来看，今天的中国少年立法和司法在形式上还是可圈可点，但也应当注意从实质层面如何理解和衔接国际法规则等问题。不仅分开羁押、专门法庭、专人办理、缓刑、附条件不起诉等条款在形式上看符合国际法准则，而且最低刑事责任年龄、死刑、专门教育、限制逮捕、法律援助规则在实体上也符合国际法规则。近年的立法的确反映出中国与国际法规则逐步接轨，然而，如果中国要在国际法上走在前列，引领全球少年立法和司法，还需充分注意到如下三个国际法理问题。
首先，2020年10月7日修订的《未成年人保护法》在将“最有利于未成年人的原则”写入的同时，两个月后《刑法修正案（十一）》就将刑事责任年龄从14周岁降低到12周岁，这是否符合最有利于未成年人原则自然不言而喻。其次，《预防未成年人犯罪法》和《刑法修正案（十一）》在2020年12月26日同一天修改关于专门教育的规定，关于严重不良行为直接送专门教育的内容与刑事责任年龄的降低同时完成。最后，修订刑事责任年龄以后，应当考虑的是用什么方式来矫正严重犯罪的12至16周岁的未成年人。无论是2011年《刑法修正案（八）》写入未成年人缓刑条款，还是2012年刑诉法修正后的附条件不起诉和限制逮捕措施，可能都很难运用到12周岁至16周岁的未成年人身上。
因此，在专门教育、非刑事诉讼、非羁押、缓刑尚未落实到实处的情况下，监禁刑等刑事处罚成为直接上升为针对已满12未满14周岁未成年人罪犯的初次矫治方法。这种立法结构和司法处理规则显然与国际
法理有一定距离。尽管《刑法修正案（十一）》已成既定事实，但这并不当然意味着其合理性。笔者认为，未来的中国刑事责任年龄及其相应规定，可以朝三个方向发展。第一，关于刑事责任年龄的起点问题，中国未来很大可能会像丹麦一样重新回到14周岁。第二，需要彻底地落实专门教育问题，优先考虑非刑事司法手段，将司法措施作为最后手段。第三，继续修正刑法和刑事诉讼法，激活附条件不起诉、非羁押和监禁替代措施，以最大利益原则为基本前提，加大未成年人立法，从而使监禁刑作为最后手段。