国内贸易对外贸易服务贸易外商投资走出去服务公平贸易多双边合作综合
一、美欧贸易角逐的产物：WTO“蓝箱”规则的形成与缺陷
为什么同为扭曲和影响农业生产和贸易的直接支付措施，“黄箱”被纳入综合支持量（AggregateMeasurementofSupport，以下简称AMS）中加以削减[6]，而“蓝箱”却可以免于削减呢？对这个问题的回答须从“蓝箱”规则的形成过程谈起。
巴西与美国的陆地棉争端案表明，WTO《农业协定》虽然规定了“蓝箱”的三种支持手段必须与限产计划相结合，但很容易出现以下情况：只要成员方的国内农业支持政策在形式上符合限产的要求，即使给其他成员方造成了严重的损害，在WTO既有的补贴框架内却似乎很难给予违法性的评价。在乌拉圭回合的实施期间，以美国为代表的发达国家正是充分利用了WTO国内支持规则的不周延性，向其国内的大宗敏感农产品的生产者提供持续、巨额的补贴，严重扭曲了国际农产品的正常贸易。是故，自多哈回合谈判启动以来，受此影响的WTO成员方特别是发展中国家就一直强烈呼吁WTO改革“蓝箱”规则，削减“蓝箱”支持水平以及对特定农产品的“蓝箱”支持进行封顶{2}。
二、北多南少：WTO成员方对“蓝箱”规则的使用
“蓝箱”规则虽为美欧之间利益冲突与妥协的产物，但其作为WTO《农业协定》的组成部分，无疑具备合法性外衣，仍是WTO各成员方除了“绿箱”之外应用国内支持措施的又一国际法依据。表1显示，1995年至2004年间，WTO中仅有9个成员方使用或曾经使用过该支持政策。其中，欧盟最为频繁，其不仅保持连续10年使用“蓝箱”的记录，而且额度逐年增长。特别是2004年，随着捷克、斯洛文尼亚、斯洛伐克、爱沙尼亚的相继加入，欧盟“蓝箱”支持在2006年就达到280亿欧元的最高位。统计下来，欧盟10年间的“蓝箱”使用量累计逾2400亿欧元，位居WTO成员方之首。
需要指出的是，美国原定于2007年到期的《2002年农业法》，由于各方分歧，直至2008年6月17日才被《2008年食物、保护与能源法案》（以下简称《2008年农业法》）所取代。不过，《2008年农业法》不但沿袭了《2002年农业法》的三种“蓝箱”措施，而且还将干燥豌豆、小扁豆、两种埃及大豆共4种豆类产品追加到补贴范围。同时，新法又竭力倡导“收入保障直接补贴计划”（AverageCropRevenueElectionProgram，简称ACRE），即所谓的“新反周期补贴”（counter-cyclicalpayments）。该补贴实施期从2009年至2012年，允许农户自愿选择适用反周期补贴或收入保障直接补贴，从而有效地弥补了反周期补贴根据价格补贴给予补偿的漏洞，确保美国农户原有的“收入安全网”更为安全。可以肯定的是，伴随着《2008年农业法》的施行，美国的“蓝箱”补贴额度到2012年必将又有一个大幅度的增长。[11]
其他成员方在“蓝箱”使用上虽不及美欧频繁，但从表1提供的数据同样可以发现，其支持总量也呈逐年上升趋势。以日本为例，其1998年开始推行“稻作收入稳定计划”（RiceFarmingIncomeSta-bilizationProgramme，简称JRIS）这一“蓝箱”补贴政策之初，使用量仅为500亿日元，然2004年就飙升到984亿日元，在额度上增加了近1倍。
可见，在现有的《农业协定》框架下，WTO成员方在“蓝箱”支持的使用上形成了“北多南少”的一边倒局面[12]:北方国家即发达成员方特别是美欧不仅通过国内立法对“蓝箱”关爱有加，而且在使用量上有增无减，节节攀升。南方的发展中国家则将其束之高阁，无人问津。其原因在于：发达国家农业产能长期过剩，借助“蓝箱”的限产要求不仅可以有效对之加以抑制，而且又可以缓解本国“黄箱”在AMS中的削减压力，以间接推动农产品出口，起到同出口补贴相同的效果。反观发展中国家，这种“一石二鸟”的效果根本无法实现。原因有二：首先，发展中国家的农业普遍面临生产不足的问题，尚未达到限产的地步，难以满足“蓝箱”的使用条件；其次，“蓝箱”作为一种直接支付，由政府公共财政负担，大多数发展中国家财力贫弱，欲对此持续支出，可能无力为继。两相比较，发达国家长期以来都是“蓝箱”规则不折不扣的受益者，实乃不言而喻。
表1:1995-2004年间WTO成员方使用“蓝箱”支持状况
表略
注：根据WTO秘书处提供的、由成员方逐年向其通报的数据整理而成。其中“na”表示该数据缺省。
三、前进中的隐患：WTO“蓝箱”规则改革进展述评
（一）2004年的《框架协议》
《框架协议》全称为《农业谈判框架协议》
（FrameworkforEstablishingModalitiesinAgricul-ture），由成员方于2004年8月1日在日内瓦达成。该协议对《农业协定》中的“蓝箱”规则做了如下调整：
1.扩大“蓝箱”支持的种类
《框架协议》增加了“与产量无关的直接支付”这一“新蓝箱”，并且，在“新蓝箱”下，“按基期水平的85%或85%以下给予”的直接支付能同时被赋予种植业和畜牧业，这使得“蓝箱”可不再限于限产条件下使用。
2.厘清“蓝箱”使用条件
《框架协议》明确了作为“蓝箱”限定条件的面积和产量、基期生产水平、牲畜头数是“固定”和“不变的”，从而避免了各国在解读“蓝箱”时的随意性。
3.限制“蓝箱”支持总量
这包括两个方面：（1）规定“蓝箱”支持总量不得超过某一基期（如1995-2000年）农业平均总产值的5%，此上限将适用于所有实际或潜在的“蓝箱”使用者。（2）提出“总体性贸易扭曲支持”（O-verallTrade-DistortingSupport，以下简称OTDS）的概念，并将“蓝箱”纳入其中进行分层削减。[14]这使得“蓝箱”支持不仅要受5%的上限约束，还要受到OTDS削减量的限制。
（二）2008年的“模式草案”[15]
《框架协议》达成后，自2007年始，时任WTO农业谈判主席的克劳福德？福克纳（CrawfordFal-coner）就综合各方小组谈判的成果陆续发布了一系列工作案文（workingdocuments），以期对包括“新蓝箱”的协议内容进行更为详细的修订。[16]迄今为止，最新和最全的修订要数福克纳于2008年12月6日公布的“修订模式草案”（reviseddraftmodalities，以下简称“草案”）。该草案涉及“蓝箱”规则改革与调整的内容有：
1.维持“新蓝箱”不变
草案在承袭“新蓝箱”的基础上，明确成员方只能选择新旧“蓝箱”中的任一种，并且一经选定就不可变更，除非得到其他成员方的一致同意，否则不能随意增加其他“蓝箱”的使用。
2.降低“蓝箱”支持总量
在广大发展中国家的积极争取下，草案要求发达国家“蓝箱”支持总量的上限从基期农业平均生产总值的5%下调到2.5%，但仍有不少于两年的过渡期。
3.限制特定产品的“蓝箱”支持
这包括：（1）对美国之外的发达国家特定产品的“蓝箱”限额，为乌拉圭回合实施期间（1995-2000年）特定产品“蓝箱”支持量的平均值。（2）对美国特定产品的“蓝箱”限额为：1995-2000年农业平均产量的2.5%×在《2002年农业法》规定下对该特定产品的支持量占总量的比例×110%或120%（具体比例待定）。（3）所有特定产品限制不能超过上述限制，除非在该特定产品AMS限制中存在相应的和不可撤销的一对一（棉花除外，必须是二对一）减让时方被允许。（4）对于使用限产计划下“蓝箱”的发达成员方来说，尽管该成员方对其国内某一特定产品没有提供过“蓝箱”支持并且在基期内也没有对该产品提供过“黄葙”支持，则对该产品的“蓝箱”限制也应当写进减让表中，除非没有超过2.5%的“蓝箱”总量限制。
表2:美国特定农产品的限制方案
4.为发展中国家提供特殊与差别待遇
5.细化OTDS削减方式
具体包括：（1）纳入OTDS削减的“蓝箱”总量应当为1995-2000年基期内向WTO通报的“蓝箱”支持平均水平和这5年基期内平均农业生产总值的5%之间的较高者。（2）制定分层削减公式，分别为：第一层次为基期内OTDS>600亿美元的，削减80%，如欧盟；第二层次为基期内100亿美元<基期内OTDS≦600亿美元的，削减70%，如美国；其余为第三层次，削减55%。（3）设定实施期限。对于发达国家，削减将在5年内完成。其中，第一、二层次在实施期的第一天就须削减1/3；第三层次在实施期的第一天须削减25%；对于发展中国家，其削减幅度为同层次发达国家削减水平的2/3，且可以在8年内完成，但若其AMS为零，则可免于任何的削减义务。
（三）对“蓝箱”规则改革进展之评析
1.草案对“蓝箱”使用的限制较以往更为严格与详尽
较之乌拉圭回合的《农业协定》，《框架协议》不仅在内容上增加了对“蓝箱”总量水平的控制，而且还确立了用分层公式将“蓝箱”纳入OTDS进行总量削减的原则。这就表明，即使“蓝箱”免于AMS削减，也不能免于OTDS的削减。进一步地，为弥补各成员方通过避重就轻、酌盈注虚方式对某些关键农产品设置过高保护这一漏洞，草案在对“蓝箱”总量封顶的基础上对一些特定农产品的“蓝箱”进行封顶，同时又结合各国基期内OTDS水平的差异与发展中国家的特殊情形，从削减比例与实施期两个方面对《框架协议》的削减原则做了细化，使之更具可操作性。有西方权威学者做过测算，如果草案成为正式协定，则美、欧、日三大经济体现行OTDS水平可望分别削减70%、80%与75%，而以基期的最终约束水平AMS算，欧盟和日本则至少要削减70%，美国至少要削减60%，其他发达成员至少要削减40%{5}。由此可见，从《框架协议》到草案，多哈回合对“蓝箱”支持的限制都较乌拉圭回合时代严格与详尽得多，这不能不说是一大进步。
2.草案变相扩大了“蓝箱”的作用空间，对发展中国家弊多利少
3.草案的法律效力与关键内容有待确定，对个别发达国家的约束有心无力
4.草案的后续谈判进展缓慢，美国的消极应对是一个危险的信号
四、内外兼济：我国参与后续“蓝箱”规则谈判之应对
（一）捍卫发展中国家的立场，坚持“蓝箱”总量削减和特定农产品使用封顶的原则
是故，从宏观上讲，我国应继续捍卫发展中国家的立场，在谈判中坚持“蓝箱”总量削减的原则。不过，虑及适度的国内支持是各国农业发展之所需，倘对“蓝箱”采取一刀切的做法，容易触犯发达国家的“红线”，引发谈判的再次破裂。因此，在当前多边贸易体制发展处于低谷和美国谈判较为消极的情境下，我国要充分发挥自己作为南北国家“桥梁”的特有作用[35]，既要积极通过类似“金砖”国家经贸部长会议等平台协调和促成发展中国家统一谈判口径，又要通过类似中美战略经济对话等机制与发达国家展开积极有效的协商，努力找到南北双方谈判的协调点和平衡点，以寻求有效约束“新蓝箱”政策的可行性。
（二）把握改革时机，灵活适时地寻求谈判的突破口
在已发生的多哈回合农业谈判中，尽管以中国、巴西、印度等为代表的新兴国家的崛起使得发展中国家力量显著加强，但从现实情况来看，其影响力主要还体现在防止不利结果而非谈判方向的主导上。因此，如上所析，对发展中国家而言，与其主张否定“新蓝箱”，还不如“心平气和”地承认不挂钩的直接补贴是多哈回合发展的大势所趋，然后在此基础上密切把握全球经济环境的变化，与发达国家展开积极的对话，灵活应变，适时寻找“蓝箱”乃至整个多哈回合农业谈判的突破口。
综上可见，在当前欧美存有强烈削减农业补贴内生意愿的基础上，推动发达国家对“新蓝箱”进行改革，可谓正当其时。我国倘能联合发展中国家采取灵活变通的对策，结合其他议题的必要让步（如发达国家当前最为关心的贸易便利化问题等），从外因上顺水推舟，对其予以“劝诱”，则促使发达国家实质性削减“蓝箱”的阻力就会小很多。至于如何做到灵活变通，发展中国家则需要做足功夫，在仔细研究草案内容和权衡利弊的基础上通盘考虑。假以一例，如草案虽然赋予发展中国家所谓的“特殊与差别待遇”，但这些待遇往往“口惠而实不至”，发展中国家在当前较少使用“蓝箱”支持，根本无法享受到好处。因此，与其得到这些纸面上的优惠，还不如将这些“优惠”作为与发达国家后续谈判中讨价还价的筹码，换取发达国家在“新蓝箱”削减方面的真正让步。
（三）立足本国实际，加大和用足国内的农业支持措施
虽然《农业协定》和《框架协议》在一定程度上限制了我国对农业进行国内支持的方式，但却从另一方面为我国农业保护提供了相应的规则依据。是故，我国不仅要在今后的谈判中注重上述策略的使用，更重要的是立足于本国农业发展的实际，着手国内农业补贴制度的调整和优化，将发达国家业已实施的“蓝箱”政策对我国农业出口发展的负面影响降到最低。
首先，应用足微量标准允许的“黄箱”支持政策。如前所述，尽管在“入世”中，我国做出较高的让步，承诺“黄箱”只能以自身农业总产值8.5%的微量例外水平为限，但当前我国“黄箱”支持水平实际上才仅为农产品总值的2%。据有关部门测算，大约还有1000多亿元的补贴空间可用。[42]因此，我国一方面应积极研究和借鉴各国农业支持结构的调整经验，将部分“黄箱”支持转向“蓝箱”或“绿箱”政策；另一方面应在借鉴有关国家削减“黄箱”补贴经验的同时，加大对粮、棉、油、糖等部分重点产品的支持{7}。这包括建立健全农产品价格支持体系，深化农产品流通体制改革，逐步减少对流通环节的补贴，把支持重点转向生产环节和农业生产者本身。唯其如此，才能充分发挥“黄箱”对我国农业的支持作用，确实降低我国农产品的生产成本和提高农产品的竞争力。
其次，应加大“绿箱”支持投入。根据《农业协定》第13条“适当克制”（duerestraint）的规定，“绿箱”措施免于被起诉或采取其他行动，所以是我国农业国内支持的方向{7}19.虽然我国已经实施了《农业协定》规定的某些“绿箱”措施，比如，对农业科研、推广基础设施的建设、病虫害防治等基础服务的加强，但是，与其他发达国家相比，我国利用“绿箱”支持农业的发展还远远不够。根据国内学者的对比和测算，我国“绿箱”政策支出水平不高，在通过生产者退休、资源停用以及投资援助提供的结构调整援助、收入保险和收入安全网计划、脱钩收入支持等方面无任何支出，总体平均水平大概为美国同期的50%，不到欧盟的65%{8}。并且，从政策的落实上看，我国一直存在着一般服务和粮食安全补贴比重过高（两者合计达到75%以上）而其他措施投入过少甚或空白的失衡现象。为此，我国今后应在维持现有一般服务和粮食安全补贴水平的基础上，借鉴美欧的经验，逐步建立和完善包括农业收入体系、农业结构调整体系和农业可持续发展支持体系等在内的完整“绿箱”支持体系网，以加大其他“绿箱”支持措施的应用，全方位地为我国农业发展保驾护航。
再次，有条件地尝试“蓝箱”支持措施。“蓝箱”的标准是直接支付，这意味着必须用公共资金支出，而这样的支出显然要加重政府的财政负担。因此作为发展中国家，“蓝箱”支持虽会给当前我国农产品国际贸易的发展带来不利影响，但基于谈判的趋势，我国目前只能继续接受之。更何况“新蓝箱”已经允许“蓝箱”支持不再以限产为要件，这无形中为今后我国将部分“黄箱”转入“蓝箱”从而对农业进行直接补贴预留了一个合法通道。可以预见，随着我国财力的日益增强，我国今后尝试利用“蓝箱”规则对农业进行扶持亦非不可能。当然，这种尝试须谋定而后动，并遵循两个基本原则：一是要用足上述“黄箱”支持；二是要将支持水平严控在WTO《框架协议》允许的5%上限之内。
最后，构建一套科学、长效与稳定的农业国内支持法律体系。长期以来，我国农业国内支持立法缺乏长期规划，有关“三箱”的国内支持措施散见于行政法规、部门规章和政府的政策性文件中，存在着法律位阶低、内容简单、支持对象和支持数额随意性较大、缺乏“法律层面”的“硬性约束”，导致各地支持的种类、标准、程序和方式等存在着许多差异{9}。是故，调整、优化我国国内支持结构，使之法律化和体系化颇为必要。鉴此，笔者建议我国当前可由国务院先行出台《农业国内支持条例》，待国内支持制度成熟后，将之升级为《农业国内支持法》或修改《农业法》使之成为其中专门的一章，以此作为我国农业国内支持的基本法。同时，我国应尽快出台诸如《政策性农业保险条例》、《农业灾害救助条例》与《农村信用合作社条例》等配套法规、部门规章和建立应对国外农业高额补贴的应急机制，以最终形成一个全方位的、统一的农业支持法律制度体系，从长远上促进我国农业的可持续发展。
五、结语
从《框架协议》到“模式草案”，WTO对“蓝箱”规则的改革无疑是一个内在逻辑性逐步递进的过程。随着谈判内容的细化，南北两大阵营的矛盾和分歧看似更加明显，但危机后全球经济的困境与发达国家有意紧缩农业财政支出的强烈需求却给多哈回合后续谈判的突破带来了很大的转机和动力。因此，我国在后续“蓝箱”规则谈判中一方面既要摆正自己的位置，恪守发展中国家的身份和立场，坚持总量削减和特定农产品使用封顶的原则；另一方面又要顾全大局，认真务实，联合其他发展中国家采取灵活变通的策略与发达国家展开沟通和协调，使得双方在限制“蓝箱”负面效应与适度“蓝箱”支持自主权平衡的基础上相互让步，在具体削减幅度方面达成共识，继而推动农业谈判乃至整个多哈回合谈判的成功。尽管中国“入世”以来在WTO法的约束下全面推进国内法制建设，取得了举世瞩目的成就，但在进一步改革开放的大环境下，我国法制的某些方面仍很不适应“入世”后的形势，亟待改变{10}。因此，除了在对外谈判桌上的努力，我国也应进一步着手调整和优化现有的国内农业补贴制度，以里外配合，形成合力，为我国农业的长远健康发展创造一个良好的内外部规则环境。
【作者简介】
陈斌彬，华侨大学法学院副教授，法学博士，经济学博士后研究人员。
【注释】
[3]参见：《农业协定》附件2的规定。
[4]根据《农业协定》第6条（b）款和第6条（d）款，“黄箱”被削减并非绝对，其还存在着“发展性支持”和“微量支持”两种削减例外。
[5]参见：《农业协定》第6条（e）款。
[7]欧共体于1992年通过了“麦克希瑞改革计划”（Macshacar-ryPlan），提出“补偿支付”，对农业生产者从价格支持转为直接收入支持。
[8]“差价补贴”是美国1973年《农业法》确立的一项制度，其要求政府对主要农产品的市场价格与目标价格间的差额给予农场主补贴，并规定享受补贴者必须参加政府的减耕计划。
[10]与之不同的是，在本案中，专家组对巴西指控美国的其余三种国内支持措施（营销贷款、反周期支付、市场损失援助）和三种出口补贴（出口信贷担保、使用者销售支付和出口支付）的违法性均做了正面的定性和解释，并建议美国取消。
[11]迄今为止，WTO官网并没有提供各成员方2005年后向WTO秘书处通报的最近几年的“蓝箱”使用量，故笔者在此只能对美国“蓝箱”的使用趋势做一个大致的研判。
[12]从地理位置上看，大多数发展中国家都处在几个主要发达国家南面，所以国际上通常把全球的发展中国家统称为“南方国家”，把发达国家统称为“北方国家”，并将这两类国家泛称为“南北国家”。所以笔者借此义将这种状况概括为“北多南少”。有关“南北国家”指称的由来，请参见：陈安。陈安论国际经济法学（第一卷）[M].上海：复旦大学出版社，2008:39.
[14]OTDS由AMS、微量支持（deminimis）与“蓝箱”支持三部分组成。
[18]2010年3月22日，当时的WTO农业谈判主席大卫？沃尔克（DavidWalker）在向WTO贸易谈判委员会所做的全面盘点多哈回合农业谈判的报告中指出，美国特定农产品的“新蓝箱”上头空间问题仍是“蓝箱”后续谈判的关键内容之一。（参见：WTO.Chairper-son'sReporttoTNC[EB/OL].（2012-03-22）[2013-06-21].ht-tp://www.wto.org/english/tratop_e/agric_e/negoti_tnc_22march10_e.htm.）
[21]参见：子默：美国或构建经济北约，WTO将会被架空[N].人民日报，2013-07-02（海外版）。
[24]如美国前贸易代表苏珊.斯瓦布（SusanSchwab）于2011年12月27日在美国《外交事务》杂志上就公开撰文宣扬“多哈回合死了”，WTO已丧失谈判功能，并建议各国放弃多哈回合以另起炉灶。
[29]需要指出的是，在本文创作完毕后不久，WTO第九次部长级会议于2013年12月7日在印尼巴厘岛成功达成了WTO历史上首份多边性贸易协定即《巴厘一揽子协定》，实现了其成立18年来多边谈判的“零突破”.虽然该协定仍属框架性文件，尚未对本文论及的“蓝箱”规则的改革做出明确规定，但其在关键时刻挽救了WTO，标志着多哈回合后续谈判的完全重启，再次让人们看到了多边贸易体制未来前进的曙光。
[30]如在2004年《框架协议》谈判中，美国虽让步同意对“蓝箱”支持封顶，但却以取消“蓝箱”限产为前提。这一政策调整使之成功地把具有扭曲性质的反周期补贴纳入“新蓝箱”，从而实现了“箱体转移”，让很多发展中国家始料不及。
[31]在2010年1月21日WTO非正式农业谈判会议上，凯恩斯集团在“蓝箱”问题的态度上表现强硬：要求废除“新蓝箱”，以使“蓝箱”支持水平小于“黄箱”。
[32]在2005年12月18日WTO第六次部长级会议达成的香港《部长宣言》中，发达国家已向发展中国家承诺2006年之前取消棉花出口补贴，2013年前取消所有产品的出口补贴。
[35]关于中国在WTO谈判中充当南北国家“桥梁”这一独特角色的论述，详见：徐崇利。中国的国家定位与应对WTO的基本策略[J].现代法学，2006，（2）：3-8。
[37]欧盟内部的成员国于1997年6月17日达成《稳定与增长公约》，规定欧元区各成员国的公共赤字占国内生产总值（GDP）的比重不得突破3%的上限。如果违规，成员国将受到警告、限期改正甚至罚款等处罚。
[40]参见：谌庄流，胡国泰。美两党谈崩，被迫削减政府开支高达1.2万亿美元[N].环球时报，2013-03-02（01）。
[41]事实上，美国已就农业支出的削减计划提前做了布局。根据国会2012年6月21日通过的《农业改革、食品与就业法》即新《农业法》，政府被明确要求在未来10年削减236亿美元农业开支。
[42]转引自：方鸿。我国财政支农政策及其资金效率研究[D].成都：西南财经大学，2011:67。
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