民族地区基层诉源治理效能研究——以云南省大理白族自治州为例
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我国要发展成为法治大国，则诉源治理是我国提高社会治理法治化水平的重中之重。习近平总书记强调，我国作为超大国家体，自身的国情决定了我们不能成为一个“诉讼大国”。现代社会治理水平的提高需要解决不平衡的解纷方式造成的解纷供需矛盾问题。《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》提出“完善诉源治理机制，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动从源头上减少诉讼增量”的要求。一方面，诉源治理是一项旨在从源头上减少涉诉因素的社会治理方式是新时代“枫桥经验”的生动实践，也是“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”的实践探索；另一方面，诉源治理效能关乎国家的整体治理水平，而我国作为一个团结统一的多民族国家，民族地区基层诉源治理效能的研究工作无疑是提升国家总体治理水平、实现我国治理能力现代化之基。2021年，在习近平总书记主持下，中央深改委第十八次会议审议通过了《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，将诉源治理上升为国家社会治理领域的重要制度安排。本文以大理白族自治州近年来关于“诉源治理”的实践作为样本，着重分析其实践路径和预期效果，为推动民族地区基层的纠纷解决及社会治理法治化作出贡献。
一、研究民族地区基层诉源治理效能的时代意义与实践要求
以云南省大理白族自治州作为研究样本的现实需要
研究民族地区基层诉源治理效能的时代意义
全面提升民族地区基层诉源治理效能的实践要求
中国司法制度现代化的根本在于城乡基层司法制度的现代化，新时代的“枫桥式人民法庭”的核心要义即建设现代化人民法庭。“中国的司法必须回应中国的问题，当代中国的司法必须有效回应当代中国的问题。”诉源治理工作是为人民排忧解难的一项工作，只有打造以人民法庭为重要支点的基层社会法治体系，以人民法庭的高质量发展并推动民族地区基层司法制度的现代化转型才是“枫桥经验”嵌入到民族工作、基层社会治理工作中的最好诠释。法律服务于社会，法院在过去“往往被认为是一个独立、中立、维持公平的裁判机构”，但社会矛盾发展的新形势自然会对化解人民内部矛盾提出新要求。民族地区基层适应新时代要求的“诉源治理”无疑是促使民族地区基层从社会管理向社会治理不断迈进、转变，以推进我国民族地区基层社会总体治理能力，最终实现完善国家社会治理体系和治理能力现代化的必要举措。创建“枫桥式人民法庭”是新时代“枫桥经验”和“新时代人民法庭”的完美结合，通过“枫桥式人民法庭”对基层社会进行治理能够有效回应我国当前社会转型、国家权力下沉以及人民内部矛盾化解的司法需求。
二、大理州民族地区基层诉源治理现状
“枫桥式人民法庭”创建
1.大理州洱源县法院解锁“照壁文化+法治”
大理的白族照壁具有丰厚的中华民族传统文化底蕴，展示出鲜明的民族特色。洱源县人民法院邓川人民法庭一直以来坚持并发展新时代“枫桥经验”，通过深度挖掘大理州白族照壁文化中与法治相融的内核精神，并将其运用在审判实践中。同时，在参与白族地区基层社会治理过程中充分发挥照壁文化里的家风家训、立德、立言、立行的作用。邓川人民法庭以“法的精神、文的品味、化的功能”为治理思路，萃取白族照壁文化，以“善治”促和谐，匠心打造了法治文化长廊，着重在“家风”板块展示了“青莲遗风、清白传家、耕读传家、琴鹤家风、百忍家风、南诏宰辅”等优秀的白族家风文化，法庭将优秀家风家训运用到诉源治理工作中，用照壁文化潜移默化地教育引导白族群众，是“枫桥式人民法庭”的创新举措，发挥了民风向善、社风向好的正面作用。
邓川法庭在审理一起相邻纠纷案件时，坚持德治与法治、情理与法理有机融合，将审判法庭搬到了村内写有“明道立德”的白族大照壁前，将社会主义核心价值观有机融进白族地区矛盾纠纷化解的全过程。不仅实现了案结事了人和，还对构建睦邻友善、团结友爱的邻里关系及建设美丽、文明、和谐的白族乡村起到了积极的推动作用。将传承优秀白族家训家风和中国传统民族文化有效结合，通过采用使优秀民族文化嵌入诉源治理的方式，一方面让干警体味中华民族淳朴的家风家规，树牢“法安天下、德润人心”的法治理念与法治思维，另一方面为人民群众提供最近的学法资源，增强守法意识，在生活中积极发扬明礼知耻、崇德向善、勤廉笃实的优良作风。故邓川人民法庭萃取白族照壁文化用以纠纷化解的举措是值得民族地区借鉴的，也是具有创新意义的“枫桥式人民法庭”。
2.大理州顺濞法庭探索基层善治路径
民族特色调解室
1.“金花调解”
金花调解是云南省大理市人民法院喜洲人民法庭创新打造的具有边疆民族特色的多元解纷模式。这种模式结合了当地的民族文化，特别是白族的风俗习惯，由熟悉法律政策、通晓白族语言、知晓民风民俗的“金花”担任调解员，帮助群众调处婚姻家庭、赡养、抚养、相邻等纠纷，及时化解矛盾，受到了各族人民和社会各界的好评。“金花调解”模式以“枫桥经验”为总遵循，以边疆民族地区平安建设为主线，金花调解室通过柔性疏导、理性引导的方式，调处化解纠纷，创新“三治融合”，发展“四防并举”，让基层各族群众体验共建共享，感受公平正义。金花调解室的调解员们通过使用白族话与当事人沟通，拉近双方距离，更高效地化解纠纷、解决问题。同时，金花调解员还会变身为“金花家事调查员”，利用传统风俗习惯疏导和启发群众，向大家讲法律、讲家风、讲正确婚恋、讲邻里和谐，并利用“诉前+诉中+诉后”连环调解，设立回访制度，避免二次纠纷。
此外，金花调解室还引入了法律、心理、人类学等专业人才，打造了“金花+博士”的双调解模式，形成了以“金花调解”为主，博士调解、诉前委派调解、乡贤调解、网格人民调解等协同发力的“金花+N”多元解纷工作模式，为“金花调解”再添助力。金花调解室不仅维护了人民群众的合法利益，同时又把司法手段和民族团结相融合，有效地促进了民族团结工作。“金花调解”机制已成为全国的一张诉讼服务的亮丽名片，也是党建工作、民族团结工作的一张亮丽名片。
2.“阿鹏调解”
大理“阿鹏调解室”是大理市古城派出所设立的一项创新举措，用以学习和发扬新时代的“枫桥经验”，化解矛盾纠纷，促进社会和谐。“阿鹏”意为白族青年，象征着大理的地方特色和文化，同“金花调解室”有异曲同工之处。调解室的调解员由经验丰富、业务精通的民警组成，他们运用耐心和专业的调解技巧，成功调处了多起矛盾纠纷，调解满意率达到了100%。“阿鹏调解室”的设立，不仅提高了调解工作效率，而且能够更加便捷、有效、精准地化解矛盾纠纷，真正把矛盾化解在基层，把问题解决在萌芽状态。大理古城派出所还建立健全了“调解员固定坐班+多部门协调联动”的多元调解机制，及时响应住户、商家和游客的需求，有效及时地调处涉旅纠纷，在维护大理古城的社会治安和促进旅游业发展中发挥了重要作用，为群众和游客提供了一个文明和谐的环境。
3.“银匠调解”
发挥新时代“枫桥经验”的诉源治理模式
1.“五老乡贤”调解队伍
五老乡贤调解队伍的组建，不仅加强了基层治理，还通过定期培训和明确工作制度，提高了调解员的思想政治和纪律作风教育，以及专业调解技能。他们通过深入群众，传播法治文化，引导群众依法办事，遇事找法，解决问题用法，化解矛盾靠法，推动基层社会治理走上法治化轨道。在实际工作中，五老乡贤调解队伍采取了多种措施，如建立矛盾纠纷排查预警机制，调解闭环管理机制，以及强化培训等，确保了调解工作的专业性和有效性。此外，他们还结合地方特色，创新性地建设了调解工作室，如“邻里和亲”调解工作室和“夕阳红调解工作室”，用亲情、事实和法律道德来化解矛盾纠纷，实现小事不出村、大事不出乡。在其他地方，如驻马店市新蔡县河坞乡，也通过组建“五老乡贤”队伍，优化了人员配备，主动担当作为，拓展了调处范围，源头化解矛盾纠纷，并实行了跟踪督办，拧紧了责任链条。而在微山县驩城镇，则探索了网格+五老乡贤模式，一站式调处矛盾纠纷，通过网格服务将群众诉求解决在网格内，让有矛盾纠纷找网格员、五老乡贤成为一种习惯。剑川五老乡贤调解队伍是基层社会治理中的一个有效实践，它通过整合多方资源，提升了调解工作的专业性和效率，为维护社会和谐稳定做出了积极贡献。
2.女子调解队
3.“议事组”议事制度
大理州剑川县金华镇桑岭村延续的“议事组”议事制度，为村民搭建起特色调解平台，让社情民意在“茶话会”中汇集，让矛盾纠纷在“院坝会”中化解。议事组是剑川县桑岭村的一种传统议事制度，历史悠久，是当地解决各族村民之间矛盾纠纷的一种方式。在桑岭村，各民族之间有“打老友”的传统，男性之间称为“阿夫甲”，女性之间称为“阿代之”，这种关系比普通的结拜关系更深，双方会称呼对方的父母为“夫甲爹”“夫甲妈”或“代爹”“代妈”，并且在过年过节、婚丧嫁娶等重要时刻互相往来和帮助，形成了一种深厚的社区联系和互助精神。在这个传统的基础上，桑岭村形成了一种“议事”制度，即当出现涉及各族村民的矛盾纠纷时，由各族中的德高望重的老人聚在一起，协调民族关系，像协调家庭关系一样，维护团结和谐的民族关系。这种制度在新时代得到了进一步的发展和升华，形成了“党建+社会治理”的新模式，通过政治引领和社会宣传教育，引导群众听党话、跟党走，充分发挥党支部和党员干部的先锋模范作用，建立了以村委会党组织为核心的社会治理机制。
4.“四联”共建模式
5.“文化治理”模式
三、民族地区基层诉源治理效能提升的阻却因素
1.诉源治理资源力量整合不够充分
通过研究大理州的诉源治理现状可知，大多数的民族地区诉源治理工作在开展时均存在资源整合不充分、整体联动不足、轻重缓急不突出以及诉源治理工作制度设计不够系统化的问题。尚未将“集中力量办大事”切实贯彻到民族地区基层诉源治理工作的各个环节当中。提升民族地区诉源治理效能需要用全局性的治理手段，用“全盘棋思维”整合多方力量，杜绝治理主体单一，多元共治才能使民族地区的诉源治理走向现代化。而这一阻却因素拆解开主要包括以下几个方面。
第一，调解力量分散。多数民族地区的诉源治理没有实现对各项现有资源的有效利用，也没有汇聚力量攻坚克难。民族地区的公共服务和民生改善相对滞后本就不利于诉源治理效能的提升，而诉源治理主体之间的联动性不足更会导致矛盾纠纷的化解效率低，进而影响人民群众的幸福感和获得感。多元共治既能缓解民族地区基层公共服务的可及性和精准性不足的问题，也能通过联动做好纠纷预防与联动解纷工作以提升民族地区的诉源治理效能。
第二，法律援助和司法救助的不足。在民族地区，法律援助和司法救助的覆盖面和效果有限，当事人诉累严重，导致一些矛盾纠纷难以及时化解。正确做法是人民法庭通过整合乡镇解纷力量，努力把矛盾吸附在基层，稳控在当地，争创“无讼无访”乡村，从而演绎好基层矛盾纠纷的源头预防者，减轻当事人诉累，才能切实提升民族地区的诉源治理效能。尽管双语调解、庭审下乡、巡回法庭等形式虽然在一定程度上缓解了这一问题，但整体效果仍需进一步提升。
第三，基层党组织和群众自治制度的薄弱。乡村精英的流失使得基层治理缺乏有效的组织和领导力量，影响了治理效能的提升。一方面，民族地区基层治理需要加强基层党组织建设、基层政权建设和群众自治制度，把“党领导一切”贯彻到诉源治理当中。另一方面，民族地区的诉源治理也面临着文化认同和民族团结的挑战。民族地区需要在党的带领下通过弘扬民族文化、提升公共文化服务水平等方式，增强文化认同和民族团结。只有加强党建，增强民族地区的文化认同感，才有助于在一定程度上促进民族地区的和谐与稳定，为诉源治理效能的提升提供好的文化氛围。
第四，没有意识到群众参与基层治理的重要性以及相应机制的缺失。民族地区需要拓宽群众参与诉源治理的渠道、构建社会心态识别机制、社会矛盾预警机制和社会关切回应机制，以听取民意、集中民智提升治理效能和化解社会矛盾。当前，这些机制的建设还不够完善，导致群众对治理的满意度和参与度不高，影响了基层治理的及时性和有效性。因此，整合治理力量是提升民族地区诉源治理效能的必经之路。
2.地方性知识与治理资源的缺乏
一方面，民族地区因历史、传统的特殊性，形成了大量富有特色的地方性知识。然而，这些知识往往未能被有效挖掘和转化为社会治理资源。地方性知识的挖掘和利用对于提升基层治理效能至关重要。在解决民族地区具体矛盾纠纷时，因地方性知识的应用缺乏、法治思维的运用还不到位以及基层群众的法治观念还是不强，导致民族地区诉源治理效能提升困难。且由于基层在认识社会新问题、把握社会经济新规律方面存在滞后性，同时会对诉源治理工作存在一些陈旧观念。因此治理效能的提升是相对缓慢的。
另一方面，民族地区相对明显的社会流动性也给基层诉源治理效能的提升带来了挑战，即民族地区由于历史和自然条件等原因，经济社会发展相对滞后，导致大量人口流动，特别是乡村精英的流失，这种流动性引发了个体化趋势，使得传统诉源治理基础不够稳。民族地区基层诉源治理存在着人员力量薄弱的问题，这会制约诉源治理提质增效，同时还会导致民族地区高质量发展出现瓶颈。由于能够长期驻扎在民族地区基层的特色调解员、专职网格员数量不够，而人少事多、人员工作能力与治理难度匹配不当又是民族地区诉源治理工作中的常态，故多方因素都成为了民族地区诉源治理效能提升的绊脚石。
3.诉源治理信息化程度有待提升
通过以上分析，可以看出诉源治理信息化和智能化在提升民族地区诉源治理效能方面具有巨大潜力，但也面临着数据共享、技术供给、文化传统等多方面的挑战，需要综合施策和创新来克服这些阻却因素。
四、民族地区基层诉源治理效能提升的举措与方向
当前，大理州民族地区的诉源治理已经形成了一些创新和有效的经典模式，这些具有民族特色的代表性模式是大理州各民族地区近年紧紧围绕习近平同志为核心的党中央对社会治理作出的重要指示——“将非诉讼纠纷解决机制挺在前”的优秀成果。在此基础上加强各模式建设要始终以人民为中心，坚持和发展新时代“枫桥经验”，运用法治思维和法治方法多元共治。以下是一些有利于进一步提升民族地区诉源治理效能的建议，这些建议结合了大理州各民族地区的实际情况和民族文化特点，旨在提供更有效、更贴近群众的诉源治理举措。
坚持“多元共治”推进民族地区诉源治理模式体系化
1.诉调对接，建立多元联动调解机制
要增强共治合力，整合多方资源，集合各方调解力量，打造多元协同的民族地区基层诉源治理新模式。法院通过“纠纷预防+联动解纷”的工作思路，联合民族地区的司法局、妇联、人社局等单位的力量，共同参与调解工作，形成多元纠纷化解体系，提供多种解决方案，满足不同群众的需求。人民法院要以创建“枫桥式人民法庭”为契机，推动实现人民法庭自身建设大提升的同时可通过与多部门建立纠纷预警联调机制，有效将纠纷化解在诉前。同时还可以利用巡回审判和节令契机，开展丰富的普法活动。建立“多元主体”一体化民族地区纠纷治理机制与多元主体“嵌入式”纠纷共治模式，推进多民族地区治理共同体的建设。建立跨行政区域、跨部门、跨行业的协调会商机制，及时妥善处置矛盾纠纷。法院可与多个部门和行业协会考虑签署诉调对接协议，构建多部门解纷大格局，推进实现我省民族地区共建、共治、共享的社会治理效果。
2.设立巡回审判点，减轻当事人诉累
3.重视党建，准确把握新时代人民调解工作的原则
提高民族地区矛盾纠纷化解的效率与效果离不开始终坚持党的绝对领导。要聚焦政治引领，做强民族地区党建引领主引擎。在民族地区社会治理创新中，党的政治建设发挥着推动人民调解工作始终沿着正确的政治方向前进的关键作用以及总揽全局、协调各方的领导核心作用。建议通过各民族地方党委领导，构建融合政府主导、多方参与、司法推动、法治保障的诉源治理工作格局，整合区-街镇-村居三级非诉解纷力量，充分发挥各个民族地区特有的解纷资源优势，凝聚各方解纷合力，构建自上而下团结一心的民族地区矛盾纠纷治理体系。
4.鼓励社会参与，集中民众智慧
坚持“因地制宜”优化民族特色解纷服务布局
1.尊重民族风俗，夯实民族特色调解品牌
尊重民族风俗是维护民族团结和社会和谐的重要方面。每个民族都有自己独特的文化和传统，这些文化和传统是民族身份和精神的体现。在调解涉及不同民族的纠纷时，了解和尊重各自的民族风俗是非常重要的，应在不违反法律法规的前提下，按照少数民族的风俗习惯开展矛盾纠纷化解工作，如大理市人民法院的“金花调解室”利用当地白族文化特色进行调解一样，不仅达到了调解目的，还保证了群众满意度。在调解过程中，首先要了解不同民族的文化背景和风俗习惯，这有助于更好地理解各方的立场和需求，同时，认识到每个民族都有其独特的价值和贡献，调解时应尊重这种多样性，加强法治教育的同时避免任何形式的偏见或歧视。在尊重各自文化的基础上，寻找共同点，促进各方达成共识和解决方案。在调解过程中，要注意语言和行为的文化敏感性，避免使用可能引起误解或冒犯的言辞。调解人员应接受有关民族风俗和文化差异的专业培训，以提高调解的效率和效果。在尊重民族特色的基础上，有效地进行调解工作，促进不同民族之间的和谐共处。
2.发挥文化优势，主动介入调解以尽早化解纠纷
借鉴大理白族自治州和楚雄彝族自治州“金花调解”“金花+N”“阿鹏调解”“梅葛调解”的成功经验，化被动调解为主动介入，实现更早、更准、更快的解纷效率。要持续做好具有民族特色的网格管理服务体系建设及矛盾纠纷多元化解，通过设立具有民族特色的调解室，聘请熟悉当地法律政策和民风民俗的调解员，主动介入纠纷，在调解过程中，通过沟通和教育，帮助各方了解其他民族的文化和传统，促进相互理解和尊重，引导双方化解矛盾，使矛盾在初期得以解决，尽量避免小矛盾用大资源的现象，提升调解工作效率。
3.健全民族解纷人才培养机制，强化基层调解组织实力
大理州已经在基层创建了多个各具民族特色的调解室，聘请调解员参与法庭调解工作，在处理涉及不同民族的纠纷时公正调解，始终保持公正和中立，确保调解结果不偏袒任何一方，有效化解诉前矛盾纠纷。建议民族地区各特色调解室可以考虑与高校民族科研部门协同探索人才培养模式，为民族地区培养创新型人才打开新的渠道，通过公正、高效的人才培养工作，建立各民族地区当地居民对司法系统的信任。每个调解员在为各族人民群众化解矛盾纠纷时，都应当意识到不可以像从树上摘取成熟果子那样僵硬照搬适用法律规则，而要结合民风民俗考虑当下个案具体当事人的利益，做出人民满意的调解是提升民族地区诉源治理效能的关键，故健全民族解纷人才培养机制是强化民族地区基层调解组织实力的重中之重。
坚持“法智融合”助推民族地区矛盾纠纷化解“智慧升级”
1.利用现代技术为调解率的稳步提升提供支持
要坚持“智治”赋能，积极推进数据基础设施和智慧安防体系建设。加快推进民族地区基层治理信息化建设，探索民族地区基层诉源治理的新路径。利用“互联网+”解纷模式，设立多元化远程调解中心，全面推行音视频调解，提高纠纷化解的效率。在新冠肺炎疫情期间，云南各地司法行政部门创新调解方式，利用现代通讯技术进行远程调解，为依法防控疫情和维护社会稳定提供支持。贯彻“让数据多跑路，让百姓少跑腿”的解纷理念，利用好民族地区的智慧治理服务平台，推动源头预防，以线上收集社情民意，推行“群众点单、社区接单、街道派单、部门领单”闭环管理模式，形成“民意随时表达，民情快速反映，民生需求及时解决”的良好氛围。畅通和规范群众诉求表达通道，实现您“码”上说、我马上办的街道社区与居民群众“双向奔赴”的纠纷化解新模式。