政府主导的产业扶贫一般采取项目制运作形式。项目制是指在财政体制的常规分配渠道和规模之外，按照中央政府意图，自上而下以专项化资金方式进行资源配置的制度安排。实践中，较为普遍的方式是由扶贫工作队伍根据贫困地区资源禀赋和产业特色，进行相应扶贫项目规划，将产业扶贫资金以项目形式直接投放到贫困地区。
（二）企业主导的产业扶贫困境
（三）混合模式下的产业扶贫困境
产业扶贫的第三种模式是由政府将扶贫资金直接投给龙头企业或“大户”，由后者负责资金的使用和运营管理，附加要求是对贫困户进行吸纳。由于广大农户小而散，组织化程度低，政府出于管理和沟通的便利性，更倾向于依赖大户牵头、能人带动，或“公司+大户”“基地+公司+农户”的运营方式，有学者认为这是一种“规模依赖行为”。首先，从交易成本上看，相比于逐一对接零散的小农户，大户和公司的规模化大大减少了政府的沟通成本，提高了行政效率。其次，扶贫项目资金的下发需要经过一系列的行政手续，中间环节如果不顺畅可能导致项目资金无法及时到位而影响项目进度，而大户和公司具有一定的资本优势，使得项目不会因资金拨付滞后等原因而无法启动。最后，大户和公司具备一定的技术基础、人力资源基础和运营管理能力，抗风险能力较强，作为代理方稳定性程度较高。
在这三种模式下，贫困户事实上是失语的，政治逻辑无法从根本上帮助贫困户直接和深入参与市场、提高市场竞争力和规避市场风险，政府行为中蕴含的父爱主义和平均主义也会带来贫困户的等靠要思想，致使贫困户脱贫的内生动力不足。市场逻辑又使得扶贫资源进一步向大户倾斜，造成“穷者越穷，富者越富”的马太效应。无论是政治主导还是市场主导的模式，都没有回应小农户如何对接大市场这个核心问题，难以有效实现扶贫的可持续性。欲突破产业扶贫的困境、巩固扩展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，必须着眼于政府行为和市场力量的有效衔接，形成政府、市场和小农户相互增权的合作态势，促进小农户与大市场直接对接。
三、实现政府、市场与农户间的有机连接：广清农业众创空间的案例
2020年4月20日，习近平总书记在陕西考察时强调，“发展扶贫产业，重在群众受益，难在持续稳定。要延伸产业链条，提高抗风险能力，建立更加稳定的利益联结机制，确保贫困群众持续稳定增收”。如何充分利用政府行为和市场力量的优势，规避单一主体主导而导致的逆市场化或精英俘获，促进政府、市场和小农户的有效合作，广东省广清农业众创空间进行了探索。广清农业众创空间作为广州市和清远市合作共建的一个以农业为主题的众创空间，主要为入驻企业提供创业平台，推动多种形式的合作和创新。这种模式部分类似于郭晓鸣等所提出的中介组织联动型模式。不同的是，其不仅承担了部分的中介服务职责，还充当了政府、市场和贫困户有机联动的衔接器，对接行政资源和市场资源，将行政动员和市场机制有机结合起来，探索出有别于前述三种产业扶贫模式的新途径。
（一）合作构建，形成政府、市场和社会的有效联动机制
平台构建、地标对接等合作机制的构建，一方面将农业服务机构整合起来，包括检验检疫等公共服务和包装、营销等市场化服务都集聚到一个平台；另一方面通过平台将小规模农户连接成一个整体，将平台打造成一个信息纽带，促进供需双方的高效匹配。它相当于建立起一个“微市场”，打破了以往单一大户或公司对村庄的垄断，农户可以借助这个平台，参与市场交易和利润分配。政府也可借助合作平台，通过政策倾斜等方式保障小农户有更多的自主性和更多的谈判机会，获得更公平的利润分配等。
（二）政治动员，降低市场准入门槛
（三）市场赋能，提升竞争力
广清农业众创空间以平台为依托，实现了小农户与市场的快速对接，获得了参与市场的大部分收益，化解了“内殖民”的风险。同时，通过多种举措，有效提升小农户的组织力和市场抗风险能力，增强了参与市场的可持续性。它告诉我们，从农村发展的生计理论视角来看，思考农户生计改善与收入提高的出发点应是“农户现在有什么”，以此为基础，再思考农户可以做什么。因而，要让扶贫具有可持续性和促进乡村振兴，就要根据小农户的个性化需要，有针对性地为小农户赋能补链，此乃根本之计。
四、结论和讨论
从本质上看，此前的三种产业扶贫的模式体现的是政治逻辑对市场逻辑的整合，即政治逻辑主导了市场逻辑。不同于新自由主义主导之下所倡导的完全自由、自发的市场原则，中国政府对于市场整合的核心是一种行政工具化的表达。在产业扶贫的实践中，政府主导着典型产业项目的选择和打造，扶贫责任通过“行政发包”的方式在不同层级政府之间自上而下传递，出于对规模效应、效率和便利管理等的考虑，地方政府进一步以“打包”形式将扶贫项目转移给企业，试图通过建立“利益捆绑、责任连带”的机制带动贫困户。在实际运作中，这种连带机制通过强制性的行政干预推进，企业与农户之间没有建立共进退的协作机制和实现共赢，合作关系难以持续。政治逻辑对市场逻辑的主导会导致两者相互冲突，扶贫的效果取决于对资本的规制程度，而非合作收益。由于企业和贫困户基于市场关系的利益关联机制没有建立起来，二者之间是机械性的行政规制关系，企业和贫困户之间容易陷入一种零和博弈，政府的规制强度大，贫困户名义上获得的利益就多，但这会打击企业的积极性，导致贫困治理不可持续。反之，当政府的规制强度小，贫困户容易被边缘化，资本收益为少数群体所有。
（陈天祥，中山大学中国公共管理研究中心/中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师；魏国华，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生。）
（感谢中共广东省委党校行政学教研部副教授郑佳斯对本文的贡献）