内容提要：作为回应平台监管挑战的制度方案，合规监管在政策立法和执法实践中都愈发重要。合规监管是由自我监管（企业的合规管理）和后设监管（监管机构对企业自我监管的监管）构成的二阶治理模式。合规监管契合了数字平台的独特性及其对监管提出的敏捷性、预防性、统合性和合作回应性等新要求，可以作为常态化监管的有效制度安排。在方法论上，借助回应性监管理论，合规监管在数字平台监管领域的运用可以采取监管工具金字塔与监管策略金字塔、第三方外部监督机制、对数字守门员的重点监管等制度方案，以实现规范与发展并重的治理目标。
关键词：企业合规；合规监管；数字平台监管；回应性监管金字塔
作者：喻文光（法学博士，中国人民大学法学院副教授）
目录
一、合规监管作为应对平台监管挑战的方案
二、合规监管作为数字平台监管新范式的理据
三、回应性监管理论作为数字平台合规监管的方法论
结语
数字平台作为数字经济的主要载体和典型组织形式，在经济社会发展全局中的地位和作用日益凸显。但超大型数字平台在促进经济增长、创造社会财富和就业机会的同时也引发了市场垄断、资本无序扩张、个人信息保护、数据安全、国家安全以及重大系统性风险等严峻复杂的问题。这使得如何兴利除弊地监管数字平台成为当下亟须解答的时代之问和世界之问。如何构建有效的数字平台监管体系，促进数字经济健康发展，也是中国式现代化的一个重要课题。
随着2022年底中央经济工作会议明确提出，“要大力发展数字经济，提升常态化监管水平”，我国的平台监管从以运动式专项整治和惩罚威慑为特征的强监管转向常态化监管。常态化监管有利于平台企业明确规则、稳定预期和增强信心，为平台经济的规范健康持续发展确立良好的政策环境。但若常态化监管采取的仍然是单方静态、控制命令型的传统政府监管模式，则很难回应平台监管的如下挑战：
（1）监管时机问题。数字平台监管面临典型的“科林格里奇困境”（CollingridgeDilemma），即数字平台的风险很难在其发展早期被准确预测判断，过早监管可能遏制创新，但过晚介入，新技术对社会造成的负面影响已经形成或固化，面临“大到管不了”的难题。可以说，监管何时介入是平衡“发展与规范”监管目标的首要问题。
（3）监管主体选择和协同问题。平台具有双重身份，既是平台生态的私人规制者，也是受外部监管的市场主体。如何协调平台的自治和他治关系，以及改变外部监管中的碎片化、专业与行业监管交叉的“九龙治水”现状，是平台监管的老大难问题。
（4）监管效能问题。数字平台具有的技术优势加剧了其与监管部门之间的信息不对称，提高了执法成本；技术和经济社会风险的不确定性增加了监管难度；以严惩重罚为主要手段的强监管方式易于陷入威慑陷阱等问题。这都凸显了创新监管工具，提高监管效能的迫切性。
由此可见，合规监管作为回应平台监管挑战的创新方案在监管实践和政策立法中都愈发重要。理论界也有学者将合规监管视为提升平台常态化监管水平的有效制度安排，并进行了初步研究。但合规监管是否可以真正应对平台监管中的诸多挑战和难题？合规监管如何在数字平台监管中运用？下文将从理论逻辑和方法论角度对此予以探讨。
合规监管作为创新监管范式已经被日益广泛地运用到平台监管实践中，但其是否以及为何可以应对平台监管的诸多挑战和难题，需要从理论上进行回应和阐释。从理论角度而言，面对数字技术引发的众多监管难题，我们需要跳出传统的技术规制路径，从更广阔的视角来探讨技术、社会环境、法律和监管之间的互动关系，将数字社会的监管对象从技术本身，转变为新技术引发的各种变革对法律和监管的挑战和问题，从而避免技术中立以及风险无法判断等技术规制无法解决的难题。因此，我们需要讨论的不是如何“监管技术”，而是现有的法律和监管框架应该如何改变，来回应社会技术形势的快速变化。由此，我们需要以问题为导向，进行监管法律、制度和范式的创新和变革，而这些创新必须契合新技术的特征以及其对监管提出的新要求。合规监管之所以可以作为平台监管新范式来应对监管挑战，就在于其独特的二阶治理结构，以及合规监管契合了数字平台区别于传统经济组织的特殊性，并满足了数字平台对监管提出的新要求。
（一）合规监管的二阶治理结构
合规监管的监管范式具有独特性，是由企业自我规制（self-regulation）与外部监管机构实施的元规制（meta-regulation）构成的二阶治理结构。本文的核心概念“合规监管”即基于该二阶治理结构，既包括企业的自我监管，也包括外部监管机构对企业自我监管的监管。
作为公司治理模式的企业合规首先是一种典型的自我规制（自我监管）。企业作为市场治理主体，基于自愿合规或强制合规义务，制定企业合规手册及合规计划作为规制依据；建立合规部门作为内部执法机构，对企业和员工的行为实施合规监督、调查、惩处和纠正的规制行为，以预防风险和符合法律规范和监管要求。这一机制涵盖自我规制的三大要素：规则制定、信息反馈和行为纠正机制，具有系统化的合规管理体系，是作为社会子系统的公司自我治理的机制。
但自我规制可能失灵。没有外部监管机制的企业合规会导向纸面合规和无效合规，因此需要对企业实施的合规管理进行监管，即对自我规制进行规制，这被称之为元规制或后设监管，也被称为第二阶治理（second-ordergovernance）等。外部监管机构实施的合规监管本质上是元规制，即在企业自我规制的基础上，监管机构对企业自我规制的效果进行检查评估，从而决定进一步的规制措施。换言之，政府不再是直接监管者，而是站在企业后面，首先给企业足够的空间，通过事前宣教指导、事中监督检查、事后违规惩戒、合规激励等多元手段促使企业建立有效的合规计划和完善的合规体系，进行自我监管，然后政府再通过外部监管措施，如行政检查、调查或要求企业公开内部评估、合规审计报告等来对其自我监管的有效性进行评估，并采取针对性外部监管措施，实现合规监管目标。这就是所谓“后设监管”或“第二阶治理”的含义，就是对企业自我监管的监管，对第一阶治理的再治理。
与传统的政府直接监管模式相比，这种后设监管模式具有明显的治理优势。其不直接干预企业经营自由，但有效利用了被监管者的能力与知识，不仅企业接受度高，还提高了监管的专业性，降低了监管成本，同时还能确保政府对整个监管体系的监督和调控。
在合规监管的二阶治理中，企业内部的合规管理（自我监管）是前提性、基础性、根本性的，监管机构实施的外部合规监管是保障合规有效的后设监管，是间接性、回应性、监督性的。合规监管的这种独特的二阶治理结构能够契合数字平台的特殊性，并满足平台监管的新要求，提高监管效能。
（二）合规监管契合数字平台的独特性
1.数字平台作为复杂生态网络系统
2.数字平台的双重身份
3.数字平台的社会责任
（三）契合数字平台监管的新要求
如前所述，数字平台监管需应对监管时机、监管制度、监管主体和监管效能四大挑战，这些挑战对监管范式创新提出了新要求。合规监管契合了这些监管新要求，可以作为平台常态化监管的有效机制。
1.敏捷性
2.预防性
3.统合性
4.合作回应性
数字平台的多元主体和多维利益关系以及复杂动态性、以数字技术创新驱动等特征，要求监管范式从传统的以行政主导的单向治理转向双向互动的合作回应性监管，来应对监管效能挑战。企业合规制度能够契合该监管要求。作为合作治理模式的企业合规强调多元利益主体之间的互动合作和协同共治。监管者和被监管企业通过协商谈判等方式来实现监管目标，通过平台和监管部门之间的信息交流和监管数据共享可以消除信息不对称，通过建构双方之间的风险预警合作机制能够及时有效识别和防控不确定风险。政府部门在合规监管中运用区块链、人工智能等技术手段以及信用监管、违规惩戒、合规激励等多元监管工具可以克服威慑陷阱等问题。以回应性监管理论作为方法论指导的合规监管通过选择恰切的监管策略和工具可以有效提高数字平台监管效能（详见本文第三部分）。
（一）回应性监管理论的要义与渊源
回应性监管（responsiveregulation）的基本理念是，监管者在决定是否需要采取更多或更少的干预措施时，应该对监管对象的文化背景、行为动机和具体情境做出回应，尤其是要对被监管者自我监管的有效性作出反应。简而言之，就是“先软后硬，先胡萝卜后大棒”。该理论最早是由伊恩·艾尔斯（IanAyres）和约翰·布雷斯维特（JohnBraithwaite）于1992年在其合著的《回应性监管：超越放松规制的争论》一书中提出，初衷是探索超越政府规制和放松规制的第三条道路。
回应性监管理论的核心是监管“金字塔”模型，其有四大要义：（1）有针对性地回应（tit-for-tat），即根据被监管对象的动机、行为和具体情况采取有针对性、有区别的手段和策略。（2）优先考虑说服教育或自我监管等“软”措施；（3）以最有力的惩罚威慑措施作为监管后盾；（4）递进动态提升监管强度。具体包括监管工具金字塔和监管策略金字塔。前者强调政府运用监管工具应该从金字塔底端的说服教育措施开始，沿金字塔斜面逐步动态递进到警告、民事处罚、刑事处罚，直到最严厉的相当于判处企业死刑的吊销证照。监管策略金字塔则是指政府应首先鼓励自我监管，若无法实现监管目的，则可以采取强化的自我监管（enforcedself-regulation），对自我监管进行监管，最后才采取更为严厉的命令控制性监管策略。
回应性监管理论的产生受到了回应型法律理论（ResponsiveLawTheory）和互动式企业合规（InteractiveCorporateCompliance）观点的启发。前者由加州伯克利学派的代表人物诺内特（Nonet）和塞尔兹尼克（Selznick）提出，其整合社会学、政治学和法学的研究方法和成果，综合考察影响法律模式的若干指标变量，将法律演进归纳为从压制性法律到自治型法律，最后迈向回应型法律的过程。虽然布雷斯维特不赞同这种三阶段的法律演进模式划分，但回应型法律的特征——灵活性、沟通协商、公众参与及政治参与、法律机构能力的提升等被借鉴吸收到了回应性监管理论中。而西格勒（Sigler）和墨菲（Murphy）在其合著中创造的“互动合规”概念也为回应性监管理论提供了直接的思想养分。互动合规制度意欲解决的也是规制和放松规制的二元对立，以及政府和企业之间的对抗紧张关系问题，提倡建立一种非对抗式、非强迫式的，互动式的、以自我监管为主的企业合规监管模式，来实现监管机关的期待，更有效率地执行公共政策，并降低监管成本。
若更深度挖掘回应性监管的理论渊源，则可看到法律自创生理论（autopoieticlawtheory）的影响。回应性监管实质上体现了法律自创生理论的精髓，其非常强调法律规制对被监管对象、监管环境的回应性以及与监管对象的互动，其实也是法律子系统通过与其他子系统（如企业）和外部环境的互动耦合，来调节监管手段和策略，回应社会的监管需求、价值观和伦理标准，并通过多元的监管模式和工具来对被监管对象进行外部间接规制。
回应性监管理论经过30年的发展，不断吸收各个学科的研究成果，衍生发展出更为丰富的回应性监管理论模型，并从最初的产业监管理论扩展到公共治理、民主治理等领域，成为非常具有影响力的规制和治理理论之一，并在多国获得广泛成功的实践运用，尤其是被适用于税收、金融、食品安全、环境保护等领域的合规监管中。
（二）回应性监管理论的运用方案
回应性监管理论从理论渊源和实践运用而言，都与合规监管紧密相连，为合规监管提供了直接理论支撑，其在合规监管方面的方法论和实践策略也完全适用于新兴的平台企业合规监管。
1.平台合规监管的工具金字塔
回应性监管理论对合规实践具有启发和指导意义，同时运用颇为广泛的是其监管工具金字塔理论。即监管者有针对性、合乎比例、动态回应性地运用规制工具，首先通过说服教育等“软”措施进行执法，若不能实现预期目标，则沿着监管金字塔动态递升采取更具惩罚性的威慑措施。
图1合规监管工具金字塔
值得指出的是，合规激励金字塔中的涉案企业合规不起诉等刑事合规激励措施，以及涉行政处罚合规宽缓措施还需要立法层面的明确和具体化，以及理论研究的深入探讨，囿于主题和篇幅，该议题将另文讨论。
2.平台合规监管的策略金字塔
监管策略金字塔是回应性监管理论为监管实践提供的实用策略指南。其意在自我规制和命令控制型政府规制之间发展出一条中间道路——强化的自我规制，后来被完善成后设监管和以网状结点治理为核心的协同治理策略，并与前二者一起构成监管策略金字塔。具体运用到平台监管中，笔者构建的策略金字塔如图2所示：
图2合规监管策略金字塔
在规制策略选择的问题上，上图所示这种自我规制—元规制—命令规制补充递进、动态回应的选择策略对数字平台监管而言更具有必要性和正当性。前述数字平台本身的特征以及平台监管的挑战及新要求决定了单纯或优先由政府规制是不切实际的，而平台的自我规制能够发挥其在信息、技术、效率方面的优势，不仅可以减少平台内经营行为的负外部性，还可以弥补政府规制能力的不足。但平台若滥用自我规制，则会对竞争秩序、公民权利、公共利益等产生巨大侵害风险。因此，必须对平台的自我规制进行后设监管，引入第三方和多元监管主体，形成网络化合作协同治理，从“一元之治”转变为“多元共治”。
3.平台合规监管的第三方监督机制
监管者和被监管者的合作规制虽然能够弥补政府规制和自我规制的缺陷，但同样可能陷入监管俘获、规制失灵和权力腐败的困境。因此，回应性监管理论秉持公民共和主义的理念，强调应当赋予社会组织、行业协会等公共利益团体监管权力，作为第三方来监督监管者（Tripartism）。这对于完善我国合规监管中已经引入的第三方监督机制具有直接的理论指导意义。尤其是对于专业性非常强的数字平台监管而言，独立中立的第三方评估与监督机构不仅可以弥补行政监管机关专业知识和执法资源的不足，为适用行政和刑事合规激励机制提供专业证据和法律意见，也能帮助平台企业制定实施、审计和改进有效的专项合规计划。重要的是，在原本监管机构—企业二元监管关系中，加入了社会主体，引入社会监督和治理要素，充分发挥社会独立第三方的监督功能。这既能降低监管俘获的风险，又能促进合规监管的公正民主和公开透明；既符合当前国家治理、社会治理和企业治理全面推进的战略方针，也符合平台治理的基本规律，即数字平台作为一个多方参与、去中心化的生态系统，需要建立多元共治、有效协同的治理体系，充分发挥行业组织、消费者组织、第三方专业机构以及公众等社会主体的监督作用。
4.平台合规监管的重点对象
为避免完全依靠市场竞争的自由放任以及全行业政府监管这两个极端规制政策的弊端和不足，回应性监管理论提出只对某个行业中的个别企业（例如主导企业、边缘企业或垄断企业）进行监管的主张（Partial-IndustryIntervention），从而在促进市场竞争的同时保障公共福祉。欧盟和我国对超大型平台守门员的监管实质上即为该理论的实践运用。即在对平台企业分级分类的基础上，将一部分规模较大、对数字经济生态有较为显著影响的平台认定为数字守门人，并对其设定较为广泛的事前预防性合规义务和主体责任。其监管思路为“平台越大，责任越大”，超大型平台被要求承担诸如平等治理、开放生态、数据管理、促进创新等方面的主体责任。
但仅对作为数字守门人的少数目标公司进行强监管需要注意的问题是，首先，如何界定被重点监管的守门人的界限和范围。若对平台守门人的定性和定量认定标准不够科学合理公正，一方面将在守门人和非守门人之间造成极大的不公平竞争的门槛效应，另一方面可能固化被认定为守门人的少数科技巨头的优势地位，造成壕沟效应，但同时守门人又受到严格的合规义务约束，其科技创新能力以及与对手的公平竞争被阻碍，最终对数字产业的创新和发展造成负面影响。其次，需要审慎考量对数字守门人设定的广泛合规义务和主体责任是否符合比例原则，是否与平台的性质、能力和负担相称。平台履行“守门人”的主体责任需要耗费巨大成本，过高过多的合规义务要求以及倒置的合规举证责任规则，将使平台不堪重负，也将增加数字市场的交易成本，不符合成本收益原则，会阻碍数字市场的竞争和创新，与发展与规范并重的数字平台治理初衷背道而驰。总之，如何监管数字守门人是世界各国面临的共同难题，需要在实践中不断探索平衡各方利益、规范与发展并重的监管方式。