美国的农业政策通常由一个综合性的法规所统辖,即众所周知的农业法,该法一般每5年做一次修订和调整。最近的农业法是2014年修订的,包括12项主要政策:农产品、环境保护、贸易、营养(国内粮食援助)、农业信贷、农村发展、研究与推广、能源、特种作物、保险等项目的支持水平以及其他行政和(法律等)专门的规定。2014年的农业法对农产品支持和农作物保险、环境保护和生物能源项目做了一些重大的政策调整,同时保留并优化了一些长期项目。
二、农业环境保护计划
农业环境保护计划一般由农业法的“自然环境保护”一章所管辖,包含了多个发展目标,最初集中在土壤质量、水质和环境保护方面,现在已经扩展到包括野生动物栖息地、空气质量、碳吸收、节约能源以及农场和牧场土地保护。与此同时,尽管有针对性的土地退耕项目仍具有重要地位,但越来越多的项目侧重于耕地保护。
虽然美国大部分的环境保护问题在所有区域都以某种形式存在,但一些问题在某些区域体现得更为集中和突出。例如,水质保护是加州的重点,而在北部大平原的重点则是湿地和草原保护。美国农业部长期的核心保护计划——水土流失问题也存在区域差异,大平原上主要是风的问题,其他露地则是小树林影响,丘陵和山区是水的冲蚀。
在2014年农业法的区域保护合作项目中,美国农业部指定了八大关键保护区:切萨皮克湾流域——水质,农业土壤侵蚀和养分流失;大湖区——水质,农业土壤侵蚀和养分流失;密西西比河流域——水质,农业土壤侵蚀和养分流失;科罗拉多河流域——水资源保护和可持续利用;长叶松林区域——松林生态系统的可持续性;哥伦比亚河流域——鲑鱼栖息地水质、水量保护;草原地区——防洪减灾、灌溉效率和节约用水,野生动物栖息地保护;加利福尼亚湾三角洲——水质和水资源保护,野生动物栖息地保护。
三、农业环境保护项目
在联邦政府层面,美国开展两种类型的农业环境保护项目——涉及大部分农业从业者的强制性环境保护规定和涉及土地租赁、成本分担、奖励支付的灵活支配的拨款项目,同时也提供生产者所需的技术援助。
强制性环境保护规定要求生产者为了从收入支持、风险管理和保险等农业项目获得政策支持,须在易受侵蚀的农田采用水土保持系统,以避免排干湿地的水分。例如,易受侵蚀的土地保护条例(HELC)规定,农民在易受侵蚀的土地耕种,必须采用经批准的水土保持系统,否则有可能取消其几乎所有农业项目的支持资格,包括农业大宗商品、农作物保险补贴、环境保护、灾难救助、农业贷款项目和其他福利政策。在湿地保护条款中规定,生产商必须避免排干湿地,否则将丧失享有农业项目支持的权力。
可自由支配的拨款项目分为土地退耕和农业用地保护两大类项目,鼓励采取保护农业用地以及友好利用环境的措施和方式进行生产。2014年的农业法将这类拨款项目合并降额,但仍保留了大多数项目。联邦政府的环境保护支出包括对农民的财政援助以及联邦机构服务经费。
框12014年农业法中环境保护项目
农用地退耕项目
耕地保护和储备项目(简称CRP项目)通常签订10-15年的土地合同,停止土地的农业生产,改为草地和林地。绝大多数CRP合同涵盖整片土地或农场,但越来越多的CRP项目支持优先级高、分区块实施的阻土草带、草皮泄水道保护项目。若允许放牧,高达200万英亩面积的草地也可被纳入CRP项目。CRP项目参与者可以收到土地租金以及建设多种保护设施的成本补贴。
农业保护地使用权项目(简称ACEP项目)提供了湿地和保护农业用地(农田、牧场等)的土地使用权,防止商业或住宅用地开发。它包括了早期的湿地保护项目和农场牧场保存项目。草原保护项目与CRP、ACEP项目分设。
耕地项目
保护管理项目(简称CSP项目)支持在农业用地和林地内正在进行且满足管理要求的保护工作。CSP在5年内提供两种类型的资金支持:采取新措施或维护的年度经费和采用轮作的补贴。
新型区域保护合作项目(简称RCPP项目)的目的是协调帮助区域或流域范围内采用保护措施的生产合作伙伴。项目资金通过RCPP协调,但主要由EQIP,CSP、ACEP和健康森林保护项目拨款支持,这些项目中高达7%的经费或面积比例可协调用于RCPP项目。
框1列出了五大可灵活支配的拨款项目,占总经费的95%。2015年,五个项目中耕地保护和储备项目预算为18.1亿美元(占项目总额37.5%),环境质量激励项目预算为13.5亿美元(占比28%),保护管理项目预算11.8亿美元(占比24.4%),农业保护地役权项目预算3.94亿美元(占比8.2%),新型区域保护合作项目预算9300万美元(占比1.9%)。
在某些情况下,美国农业部的教育和技术援助计划还帮助农民采用技术手段,提高农业生产率和财务绩效,降低化学品的使用。然而,仅教育本身不足以激励农民进行以上实践,因为大多数环境效益并不直接在农场收益中体现。
自1985年CRP项目开展以来,美国环境保护项目支出大幅增加。在经历了十多年的快速增长之后,基于2014年农业法的规定,其资金额度趋于平稳(图1。从2014年到2018年,美国国会预算办公室(CBC))。测算强制环境保护项目将支出280亿美元,比照2008年农业法的测算方法,缩减约2亿美元。
图1美国农业环境保护支出变化
2015和2016年的数据反映了2014年农业法的项目情况,分别为估算值和建议值。
从2002年起农业用地项目大幅增加,根据2014农业法,这种势头仍将持续。退耕的CRP项目将从最高3200万英亩的土地面积减少至2017年的2400万,而EQIP和CSP联合项目资金占比将提高到50%(1996-2002年仅占11%,2003-2007年占32%,2008-2013年略超40%)。
环境保护项目也越来越倾向于可以带来最大环境效益的退耕项目或者提升技术手段的项目。比如CRP对整个地域和整个农场支出正在根据预期的环境效益调整,越来越多的经费用于将部分土地退耕改造成河岸缓冲区、阻土草带、湿地养护区和野生动物栖息地。尽管大多数保护项目支出是强制性的,但它仍受制于预算或区域经费上限,因此项目申请是存在竞争性的,一般的批准率不超过50%。
项目竞争通常以招标方式进行。在大多数情况下,有资格的农场主提交申请,具体说明土地范围、将采取的保护措施和希望申请的项目种类。根据这些申请的潜在环境效益和生产者需要的经费,进行综合排名。为了便于衡量取舍,考核的主要指标是环境效益指数,并依据该指数得分以及经费预算计算总分(框2)。
框2环境效益指数
环境效益(EBI)是美国农业部农业服务署在CRP项目中采用的一个排名系统。CRP提供长期租金、技术和建设成本支撑来减少土地侵蚀,增强环境敏感的农用土地水质保护和野生动物栖息地保护。EBI可以确定申请项目是否以最小的成本获得最好的环境生态效益,从而确保项目资金发挥最有效的作用。农业服务署通过以下5个环境因素指标和成本对项目进行评估:
1.种植植被对野生动物栖息地的改善;
2.减少土壤侵蚀、径流和浸淋对水质的改善;
3.减少土壤侵蚀后农场的收益;
4.可能获得的额外收益;
5.减少风蚀后空气质量的改善;
6.成本(依据租金率计算)
每个申报项目都按这些因素计算得分,其结果同时还受实施方案、土地选址、环境敏感性等因素影响。同批申报的CRP项目将基于此系统进行评分筛选。