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1农村金融体系三十年改革与发展的总结
改革开放30年来，农村金融改革走过曲折的探索之路：总体来说，可以划分以下几个阶段：
1.1农村金融体系的初步建构
上世纪70年代末至80年代初，随着农村改革的突破，农户、企业和经济合作组织成为农村经济的主体。农村内部融资需求的日趋强烈为农村金融体制变革提供了契机。从1979年恢复中国农业银行开始，国家农业投资公司、国家林业投资公司、中国农村发展信托投资公司等农业金融企业相继成立，基本构成了我国农村金融体系的总体构架。即以农业银行为主导，农村信用合作社为基础，其他金融机构和融资方式为补充的多元农村金融体系开始形成。以农业银行为主体、农村信用社为基层金融机构的农村金融体系的雏形确立。农业银行恢复后，其农业贷款对象从以集体为主变为以农户为主。农村合作信用社从政社合一的体制下解放出来，不再作为农业银行的基层机构，明确界定合作金融组织的性质。这一体系改变了计划经济条件下对农村生产的压抑，适应了农村金融的需求，为农业和农村的发展注入了强大活力。
1.2对农村金融体系分层的深入探索
从上世纪90年代初开始，农村金融按照“建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系”的改革目标，以农村信用社改革为重心，建立和完善以合作金融为基础，商业性金融和政策性金融分工协作的农村金融体系。农业银行完全撤出农村市场，农村金融体系的分层更加清晰，进一步明确了商业性、政策性和合作性农村金融机构的分工职能，使农村信用社有了自主发展的空间。1994之后，各地专门经营农村政策性金融业务的农业发展银行相继成立，特别是在1995年以后，农村信用社的改革不断深化。农村合作银行大量建立，信用社商业化的发展步伐加速，政策性的农发行职能由综合性向单一性转变，与此同时，对民间信用的管制开始松动，民间自由借贷活跃，农村社区的合作基金会和一些农业企业的财务公司不断成立，对农村经济的融资需求提供了很大的支持。
1.3农村金融体系三位一体的尝试
从上世纪末期到本世纪初，农村金融进入三位一体的农村金融体系时期。中国农业银行发放商业性贷款，农业发展银行发放政策性贷款，农村信用社则按照合作制原则发放小额农户贷款，形成商业金融、政策性金融、合作金融分工合作的农村金融组织体系。1998～1999年，逐步撤销了农村合作基金会，并对其进行清算。在商业性和政策性银行逐步退出或远离农村金融市场的背景下，农村信用社身兼商业性金融、政策性金融和合作金融三种支农任务，开始承担着农村金融发展的历史重任。至此，从正规金融的组织架构上看，农村金融初步形成了农业银行、农业发展银行、农村信用社为主体的三位一体的正规金融体制格局和组织体系。此后的农村金融体制改革以农村信用社为重心来展开，针对其资本金不足、产权不明晰、法人治理不完善等问题。政府不断放宽农村信用社的贷款利率浮动范围，运用财政政策解决其长期积累的不良资产问题，推动了农信社的不断变革。
1.4农村金融体系多元化产权体系的创新
2003年以来，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，各地加快了农村信用社管理体制改革，突出了农村信用社由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构的定位，以期充分发挥农村信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带的作用，更好地支持农村经济结构调整，促进城乡经济协调发展。2004年以来，以明晰产权和完善农村信用社经营管理体制为中心的农村信用社改革全面深入推进，实质性改革的重点是明确产权关系和管理责任，强化内部管理和自我约束机制。至此，农村信用社的改革进入了合作制、股份合作制和股份制多元化产权模式的新阶段，农村信用社的产权治理问题进一步得到了完善。
2改革进入新阶段后的农村金融发展困境
进入21世纪后，我国农村金融体制改革的最大问题就在于正规金融机构面向农村的政策在弱化。农业银行一方面承担政策性金融功能，另一方面，商业化改革取向也非常明确。政策目标的冲突导致商业性贷款挤压政策性贷款，“非农”化趋向严重。以农村合作基金会为代表的农村民间融资的发展，对于弥补正规金融融资的不足，促进农村经济的发展起了积极作用，但由于其不规范藏着极大的金融风险。农村信用社作为农业银行的基层机构，经营体制僵化，不能满足迅速发展的农户、村集体和乡镇企业对金融服务的要求。目前，无论是从组织结构的框架设计，还是从产品的创新、保障机制的建立等方面，农村金融资源配置都与新农村建设的多元化、差异性需求形成错位。
2.1农村金融日益膨胀的需求与农村资本倒流的
矛盾
新农村建设处处凸显出日益膨胀的金融需求：商品粮基地的现代化建设迫切需要大额农贷资金，县域突破中的农村中小企业发展迫切需要高效便捷的信贷支持，农村基础设施等外部环境建设迫切需要金融配套服务。农村潜在的消费市场迫切需要启动农村消费信贷。而当前占区域人口70％的农民只占有16％的社会投资，农业贷款占金融机构人民币各项贷款的比重仅为5.5％，用于农业的财政支出只占财政总支出的7.5％。与此同时，农村资本倒流现象日趋严重。“三农”的弱势地位和需求特征，决定了农贷资金的“高成本、低收益”特征。在日趋激烈的竞争环境中，金融机构的生存需要使资本的盈利性管理不断强化，“嫌贫爱富”成了农村金融机构的通病。中国银监会2007年6月28日公布的《中国银行业农村金融服务分布图集》显示：经济欠发达地区县域农村资金外流渠道主要为邮政储蓄和国有商业银行。邮政储蓄机构吸收的资金全部上划，成了农村资金的“抽水机”，国有商业银行县级以下机构吸收的存款大多通过系统内上存的方式流出了县域和农村。国有商业银行县支行和县域邮政储蓄机构两大“资金漏斗”吸收农村资金大量倒流城市，使农村资金“非农化”问题十分严重，加剧了农村资金供求关系的紧张。
2.2新农村建设中资金的分散需求与集中供给的矛盾
农村生活、生产行为致使金融需求有分散性、随机性、偶然性特征，而改革后的农村金融市场格局发生很大变化，农村金融机构经营网点向县城和乡镇大规模收缩，县及县以下农村地区平均每万人拥有银行业机构数只有1.26个，平均每个乡镇仅有2.13个金融网点，每50多个行政村仅有1个金融网点。许多乡镇没有银行业机构营业网点，分布在县城以下乡镇的银行业机构主要是农村信用社。县级金融机构大量撤并导致农村金融体系严重萎缩，未撤的县级银行贷款权也被上收，无法对农村经济发展提供有效的金融支持。显然，调整以后县域农村金融机构种类少，网点覆盖率低，农村金融体系的整体功能不能充分发挥出来，这不但大大增加农村正常储蓄成本，而且降低了农民获取金融机构贷款的机会，农村供给型金融抑制现象严重。
2.3不断强化的利益机制与模糊的产权制度的矛盾
2.4金融产业的高速增长与农村金融低效率的矛盾
3农村金融体系创新的国际经验与借鉴
全球范围内对农村金融体系的发展进行过多种尝试，形成不同类型、各具特色的服务体系，其成功的共性在于：从整体上形成了多层次、全方位的金融体系，通过政府补贴、发展农村金融市场、增加农业贷款和农业生产社会化等渠道，发挥政府的监管和参与职能。同时，金融机构间有着严格的职能分工，既有较好的商业性农村金融，也比较重视政策性金融机构的支农服务。
3.1职能分层明确的多元化农村金融体系
发达国家普遍建立了涵盖完整、层次清晰、重点突出的农村金融体系。商业银行是他们农村金融服务体系的重要组成部分，在支持农业经济的发展中也起着主要的作用，但各国都是通过财政贴息或中央银行减少准备金等优惠政策来束缚其趋利性，引导商业银行扶持弱势农业的发展。
重点发展政策性金融是发达国家的普遍共识。在法国，农业信贷银行是全世界建立最早的农业政策银行，其职能是主要负责制定和执行农业发展政策，并配
合贯彻国家不同阶段的政策意图。日本的农林渔金融公库是其惟一的一家农业政策性银行，它除了承担农业的基础建设和农产品的流通外还承担着农业改良资金、农业生产资料资金以及农户日常开支等贷款。
独立、健全的农村合作金融管理体系是他们农村金融体系设计的独到之处。包括监管机构、行业自律协会、资金融通清算中心和保险集团等多种机构，形成共同的以农村合作金融机构为服务对象的管理服务体系。
美国的多元化农村金融体系是典型的代表。美国的农村金融体系主要特点是以私营机构及个人的信贷等农村商业金融为基础，以农村合作金融的农业信贷系统为主导，以政府农贷机构等政策性金融为辅助。商业性、政策性和合作型金融层次分明，被称作“复合信用模型”。商业性金融机构产权明晰，充分满足美国农业和农村发展的资本需要。政策性金融机构包括农民家计局、农村电气化管理局、商品信贷公司和小企业管理局等机构，负责为农村基础设施建设提供信贷，向一般农户和涉农企业提供资金。美国农村合作金融由联邦中期信用银行、合作银行、联邦土地银行及土地银行合作社三大系统组成，农村合作金融体系涵盖监管、行协、银行和保险等多个部门，体系非常完善。
3.2产权归属清晰的农村金融机构
多数西方国家的农村金融机构是由政府主导或参与初期建设，但在其发展成熟后，政府逐步退出或减少干预，使得其产权归属明晰。如日本农村金融机构分为中央到地方三层，虽然政府在创办初期输入大量政策性资金，但政府与各级金融机构之间并无隶属关系，中央农村金融机构只是对基层金融机构给予窗口指导，其内部仍然是独立运行的资金系统。德国的农村金融体系中，政府对金融机构的干预更少，除了审计监督和风险防范体系由中央合作银行掌管，其他均由地方金融机构独立执行，农村金融机构性质上是合作金融组织，但管理上是现代企业法人制度。法国的农村金融机构中将合作金融的经营与信贷政策的参与分离，一方面确保农村金融机构的独立性，另一方面成立全国农业信贷联合会来平衡农村金融机构的政策性要求和自主发展的要求。而且，法国的农村金融机构都是在民间信用合作组织基础上建立起来的，内生性的制度变迁也是其产权明晰的重要原因。
3.3因地制宜的国有银行产权改革
在农村金融体系重组中，一些国家对国有银行产权制度进行了不同程度的改革，从改革的情况看，发达国家的银行体系中，国有股权仍占有相当的比重，相对于私有银行，国有银行的效率存在较大差异，表明银行国有产权关键在于能否建立相适应的治理结构。其次，国有银行的作用大多与政府特定的社会经济发展目标相联系，随着目标的实现，会出现国有股份逐渐下降的趋势，银行的股权结构趋向分散化和多元化。第三，国有银行产权改革需要考虑社会经济制度和环境的约束，据此设计产权改革安排，用市场方法培育银行的经营机制和治理结构。第四，不同国家的国有银行产权的改革具体方式不同。在市场经济完善和证券市场发达的国家，主要选择国有银行股份制改造并公开上市，而在证券市场不发达的发展中国家，大多选择议价的谈判方式出售股权。
3.4重视小额信贷和非正式金融组织的发育
3.5不断创新农村金融服务
赞比亚作为农村金融服务创新的成功典范，最突出的改革措施就是，考虑本国收入差距较大的现实，广泛创新农村金融服务业务，扩大商业金融在农村地区的覆盖面，例如，推出“Mzansi账户”，这是一种缩小功能的存款账户，提供最基本的也是最适合农村金融需求的金融服务，因其交易成本低，符合农户的实际支付能力，吸引了大量农户。据统计，在开办“Mzansi账户”服务的第一周，就增加了180000新用户，到2008年，这一服务将使赞比亚的银行账户中贫困人群的账户比例由32％增加到80％。同时，赞比亚商业银行利用邮政储蓄作，减少了其在农村设立分支机构的成本；改变原有繁琐的存款账户认证方法，成立第三方信贷担保，扩大了农户信贷的可获性。
3.6通过法律指导和规范农村金融发展
很多国家的经验都证明，没有法规的硬约束，商业银行不可能对农村金融有大规模的投人。为此，一些国家制定了特别的法律与法规，对金融机构支持落后地区发展提出了具体要求。最突出的有美国的“社区再投资法”，它要求存款机构必须为其所在社区提供信贷支持，而且其中一部分必须贷给社区的中低收入人群。美国的“社区再投资法”对平衡地区间发展差异，特别是对中低收入人群的生活改善做出了重大贡献。类似的规定也见于泰国，该国政府要求商业银行对农村的贷款要占总贷款的20％。印度也有关于支持农村的贷款硬约束。各国的实践证明，由于有了这些规定，商业银行或者通过自己的营业网点，或者把资金批发给农村草根金融组织去向农民贷款，对农村与落后地区的发展起了重大作用。
4我国农村金融支持体系的创新
4.1农村金融组织体系的整合与重构
当前，亟待改变农村金融边缘化现状，构建一个以商业性金融、政策性金融、合作性金融以及其他金融相衔接的，适应新农村建设的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。从其现有的基础和实际出发，通过整合与重构，重点发挥县域农业银行、农村信用社、农业发展银行的支农服务功能，积极探索和推广新型农村合作金融形式。突破现行以信用社为主的改革模式和供给主导型思维，建设需求主导型农村金融体系，推动正式部门与非正式部门的垂直合作，最终形成有效的社会主义新农村金融体系。
第一，县域农业银行定位于服务于新农村建设的商业性金融机构，应在产权和市场化化明晰的基础上，授予其较大的自，巩固和发展其农村机构网点，通过
财政贴息和优惠准备金政策等措施不断促其增加对新农村基础设施建设和特色农业、订单农业、乡镇企业的信贷支持，改善农村环境，拓展农业产业链。
第二，农村信用社是农村合作金融的基础和中坚力量的作用。应继续深化农村信用社改革，注重商业金融与合作金融的协调衔接，允许成立跨行政区划的信用社、商业或合作银行，基层农信社可跨乡经营，联社或商业、合作银行可以跨县经营，允许盈利的信用社保留在联社之外，或自主选择加社等。稳妥推进农村信用社产权制度及其管理体制改革，充分尊重农村信用社股东和法人的自主选择权，防止通过行政手段推动农村信用社兼并重组，保持县域农村信用社法人地位的长期稳定，使农村信用社真正成为服务于“三农”的社区性金融机构。应结合专项票据的兑付考核，将强化支农服务功能列入考核和检验改革成果的重要依据，促进农村合作金融扩大对农村劳务经济和返乡创业农民的信贷支持，更好地支持农村经济结构调整，促进城乡经济协调发展。
第三，县域农业发展银行作为重要的政策性金融组织，要扩大农发行的业务经营范围，允许其发放农业产业化贷款、城乡基础设施贷款、县域城市化的项目贷款，承接目前由农行发放的扶贫开发贷款，承办县域地区的市场债券、兑付、向县域金融机构批发资金。改变信贷产品单一的现状，在支持农业产业化龙头企业、农业综合开发、农村基础设施建设等方面发挥重要的支撑作用。拓宽政策性银行支农功能应逐步将农业发展银行的业务重心由目前的农产品流通领域转向农业生产领域，从主要提供短期资金转向主要提供中长期农业开发资金，重点支持周期长、收益低、不适合商业运作条件的农村公益事业、农村基础设施建设、农村综合开发、农业科技推广、农业现代化和扶贫等贷款业务。针对政策性金融介于财政和金融两者之间的特殊性，应建立起科学的绩效衡量指标体系以及风险防范体系。既要通过财政补贴来支持一些项目和地区的发展，又要防止政策性金融对财政资金的过度依赖。
第四，不断创新和推广农村新型合作金融。借鉴试点地区的成功经验，调整放宽农村地区银行业金融机构市场准入政策，积极推动在广大农村设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型银行业金融机构，鼓励和引导符合条件的境内外金融资本、产业资本和民间资本在农村地区投资设立村镇银行、农业贷款公司、农村资金互助社等多种类型的新型农村金融机构，发挥它们经营方式活、管理层次少、运行成本低、运营效率高等特点，有效增强农村金融服务能力。通过引入竞争机制，发展和培育各类新型农村中小型金融机构，激活农村合作金融市场，解决农村金融服务瓶颈问题，为全面建设小康社会提供坚强资金后盾。
第五，加强农村保险服务体系建设。当前，有必要拓宽农业风险的分担渠道，建立风险分摊、补偿型的农业保险投保模式，完善农业灾害风险转移分摊机制。要积极借鉴国际农业保险制度和管理经验，从补贴、定价、风险补偿和分担等多方面，加大对现代农业保险市场的支持。根据各地财政状况和保险业发展基础，分别采取组建非营利性的专业保险公司、设立由地方财政兜底的政策性保险公司、设立农业相互保险公司、由商业保险公司代办农业险或引进外资或合资保险公司等多种形式完善农业担保和风险分摊机制。在风险补偿上，合理分散支农风险。在保证财政投入总量持续增长的前提下，建立政府扶持和财政补偿机制，对商业银行、农村信用社的支农贷款和商业性保险机构从事的生产性保险业务进行补贴，并实行税收优惠政策，引导银行信贷资金向农业领域配置，保险业务向农业生产领域拓展。
4.2农村资本供给和回流机制的再造
农业经济要摆脱传统模式的束缚，发展“高资金积累――高投入――高产出”的现代农业模式，仅仅依靠农户和农村经济组织的自身资金积累、国家财政支持及金融机构信贷投入的话，根本无法解决新农村建设对资金需求的多样化与农村融资渠道单一的矛盾，必须建立以私人投资为主体，财政投资为引导，信贷资金为支持，其他等各类资金为补充的多元化的农业资本供给机制。
第一，加快培育和发展农村资本市场，通过发行股票、债券以及创新多种金融衍生产品来筹集新农村建设资金，充分利用资本市场深化农业产业化经营。当前应制定一些倾斜性的优惠政策鼓励企业进入证券市场，为企业债券、股票的发行和基金的运作创造良好的环境，充分发挥股票、债券等金融工具直接在证券市场为涉农公司融通资金的作用，为农业产业化的发展提供持久发展的动力。
第二，大力发展民间非正规金融。用登记备案的形式、自律管理的方式将民间金融规范起来，已成为解决弱势群体和农村民间经济融资问题的当务之急。借鉴孟加拉等国民间金融的成功经验，积极引导非正规金融的发展，给予其合法地位，尽快制定《民间金融法》或《民间贷款组织法》，加强民间借贷的法律规范和保护，把非正式金融、正式金融和准正式金融并列看作金融市场、金融秩序和金融系统的重要组成部分。从立法正名、政府定位、规范管理、监测监督、市场竞争等方面采取一揽子制度安排，逐步使农村民间融资成为与市场经济相适应的农村资金市场的有机组成部分。在此基础上，强化民间金融市场退出制度，尽早建立存款保险制度和担保补偿，为民间金融的发展提供“保障”。
第三，推动建立农村资金回流的联动机制。制定包括财政、税收、货币政策在内的一揽子经济政策和监管政策，引导资金回流农村。财政部门应出台补贴、担保或税收优惠等措施，将现有的财政支农资金划一部分作为贷款贴息资金、担保基金、支农风险基金，推动商业金融对“三农”信贷介入。对政策性原因造成的农村金融机构呆坏账，可由中央和地方财政联手打包处置或组建专门的资产管理公司剥离和处置；税务部门应对所有金融机构的涉农贷款实行免征营业税、减征所得税的优惠政策，对其经营性收入、贷款损失核销、抵贷物资处置给予必要的税收优惠；中央银行应给予涉农贷款机构再贷款、再贴现、金融市场资金拆借等资格优先、利率优惠等货币政策，对“三农”信贷投入大的农村金融机构应实行较低的存款准备金率和差别利率政策，适当控制非农贷款，加大支农再贷款额度调剂力度。
第四，加快邮政储蓄资金的回流。引导邮政储蓄银行与农村金融机构以办理大额协议存款的方式将邮政储蓄资金返还农村使用，用于支农信贷投放。充分利用邮政储蓄银行点多面广的网络优势，建立符合“三农”需求特点的零售业务经营体系，发挥其在农村地区的储蓄、汇兑和支付服务功能，积极扩大小额存单质押贷款、小额信用贷款等涉农信贷业务。从机制上解决农村金融信贷交易权垄断、货币政策承载主体单一的问题，有效解决当前金融服务在农村地区的严重缺失。
关键词:普惠制;农村金融;小额信贷
Abstract:Ruralfinanceisthecore0fthemodernruraleconomy.Afterputtingthroughtheinternationalfinancialcrisis.howdowechooseruralfinancialsystemourselvesasanagriculturalcountryItisaproblemforfinancialsysteminnovationtoimprovethelivesofruralresidentsinChina'sfinancialin-dustry.Thispapermadearesearchandanalysisonhowtomaketheruralfinancialsysteminnovationandimprovethelivesofruralresidentsandtheruraleconomicenvironment.Atlast.thecorrespondingsuggestionsweregiven.
KeyWords:GSP(GeneralizedSystemofPreferences);RuralFinance;Micro-creditLoans
农村金融一直是我国金融体系中的薄弱环节,农村和城市金融在资金投入、网点覆盖、业务发展、风险控制、人员素质、管理水平、经营环境等方面存在诸多不平衡。近年来,尽管银行管理和监管部门加大力度调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策,降低机构准入门槛,吸引社会各类资本到农村地区创业发展,促进城乡统筹和一体化进程,促进金融资源优化配置,促进金融这一杠杆向“三农”倾斜。但是,由于诸多原因,我国农村金融目前仍然是整个金融体系最薄弱的环节,机构网点覆盖率低,机制不健全不完善,服务供给还不充分,农民“贷款难”等问题仍然没有得到根本性改变。为此,党的十七届三中全会提出要进一步推进农村的改革和新农村的建设,要加强制度性建设。其中,现代农村金融制度是农村发展的六项基本制度之一。本文拟在基层实践需求的基础上,从普惠制角度出发,对现代农村金融制度建设提出一些看法。
一、普惠制金融的概念
普惠制,即普遍优惠制(GeneralizedSystemofPreferences),简称普惠制(GsP)。普遍优惠制原本是一种关税制度,是指发达国家(给惠国)对从发展中国家(受惠国)进口某些适合的产品时给予减免或免税的优惠待遇。随着社会主义新农村建设的不断推进,普惠制的理念被引入了农村金融服务领域。
普惠制金融,也有专家称其为普惠型金融(In-clusiveFinancialSystem),又译为“包容型金融”,指的是一个能有效地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系。由于大中型企业和富裕人群已经拥有了金融服务的机会,所以建立普惠型金融的主要任务就是为传统金融机构服务不到的小型企业、微型企业、农户以及贫困人群提供金融服务的机会。因此,有人认为,普惠金融是微型金融的代名词。
普惠金融体系是联合国在“2005国际小额信贷年”推出的一个新的概念。2005年,联合国动员了很多专家,起草了一本有关普惠金融体系蓝皮书,并于2005年5月在日内瓦举行了全球关于普惠金融体系的启动大会。这本蓝皮书对普惠金融体系的前景如此描绘:每个发展中国家应该通过政策、立法和规章制度的支持,建立一个持续的、可以为人们提供合适产品和服务的金融体系。国外成型的普惠金融体系理论大约在2005年前后问世,而我国也几乎在同时提出了相似的理念和理论框架。2006年3月下旬,在亚太地区小额信贷论坛上,中国人民银行的焦瑾璞同志首次提出了“普惠制金融体系”的概念。
二、普惠制金融的特征和基本原则
普惠制金融具有以下特征:一是所有的家庭和企业都可以用合理的价格获得各种金融服务,包括储蓄、信贷、租借、、保险、养老金、兑付,以及地区和国际汇兑等。二是健全的金融机构,应遵循有关内部管理制度及行业业绩标准,接受市场的监督,同时也需要健全的审慎监管。三是金融机构的可持续性,是指可提供长期的金融服务。四是拥有多样化的金融服务提供者,并在任何可行的情况下,为客户提供具备成本效益且种类多样的金融服务,包括一系列私营、非营利性及公共金融服务提供者。可见,普惠金融体系的基本含义就是为社会所有人,特别是贫困和低收入者提供金融服务的体系。
普惠制金融遵循的基本原则是:一是弱势群体需要多样化的金融服务,不仅仅是贷款,还包括储蓄、保险和资金结算等;二是普惠制视角下的小额信贷是与贫困斗争的有力工具;三是小额信贷意味着要建设为弱势群体服务的金融体系;四是普惠制视角下的小额信贷能够实现自负盈亏,而且如果小额信贷的目标是服务于非常大规模的弱势群体,它也必须这样做,也就是说它的服务收费应足以覆盖其运营的一切成本;五是普惠制视角下小额信贷的目标在于建立持久的地方金融机构;六是普惠制视角下的小额信贷并不是万能的,对于那些没有收入或缺乏还贷手段的赤贫者,其他形式的扶持可能更有效;七是利率封顶的限制政策,由于使弱势群体难以得到贷款而伤害了他们,普惠制视角下的小额信贷的成本高于大额贷款,利率封顶使小额信贷机构难以覆盖其运营成本,因此不利于对弱势群体贷款的供给;八是政府的职责应是使金融服务有效,而不是自己去提供金融服务,政府自己几乎不可能很好地运作贷款业务,但它能营造良好的政策支持环境;九是捐助者的资金与私营资本应是互补而不是竞争的关系,捐助者的补贴应设计为一定时期的支持,尤其
是在机构启动时提供支持,以使它顺利发展到能够吸引私人资金的投入;十是普惠制视角下的小额信贷发展的主要瓶颈是缺少强有力的机构和经营管理团队,捐助者的支持应集中在能力培训和提升上。此外,普惠制视角下的小额信贷机构不仅需要提供准确和可比较的财务运营报告,例如还贷能力和自负盈亏状况等;也需要提供社会发展状况指标,例如服务客户的数量和客户的贫困状况。
三、我国普惠制农村金融制度建设面临的困难
(一)我国农村金融发展现状
第二,信贷服务投入量少。一是经营宗旨偏差。在商业经营和项目利益的驱动下,农村银行业金融机构贷款权限逐步上收,目前在农村地区基本上只有农村信用社进行投入,但由于农村客户信用意识淡薄,甚至少数客户信用观念扭曲,逃废金融机构债务的现象时有发生,因此在实际工作中,农村信用社在信贷投放上也非常谨慎,以至于出现了一种客户“贷款难”和银行“难贷款”的两难局面,农村客户的旺盛需求与有效投入保障之间的矛盾日益突出。二是服务对象错位。农村信用社是以广大农户为主要服务对象,但在支农实务中,由于利率较高,风险较大,操作不规范,其信贷对象越来越倾向农民中的富人,服务对象变得越来越窄,为规避风险,一般客户很难享受相对应的服务。三是资金品种单一。当前,农村地区面对农民的信贷服务品种仅有小额农户贷款等少数几种服务方式,信贷支持存在很大的局限性。根据调查,到2010年5月,遂平县金融机构累计投放贷款42971万元,其中农户贷款9628万元,占22.4%,农户小额信用贷款401万元,仅占0.93%,助学、农户联保、农业经济组织贷款更少,依次为O万元、4520万元、3360万元,占0%、26%、20%的微弱比例(见下表)。
第三,产品适应性差。一是由于农村土地性质、农业生产特点等多种原因,农村客户难以提供有效的抵押物,以至于资金需求得不到有效满足。二是由于期限短、审批复杂等诸多缺陷,农村贷款的发放与农业生产经营不相吻合,难以适应农村客户资金需求额小、量大、需求急的特点。
(二)普惠制金融发展过程中存在的问题
有观点认为,农村金融体系的改革并没有跟上农村经济转型对金融服务不断增长的需求。对农村经济的正规信贷约束包括两方面:一是有现实的信贷需求但却不能获得正规贷款;二是虽然获得了正规贷款,但正规贷款的规模小于实际资金需求。我国正规金融机构对农户信贷需求的满足远远不够。数据显示,我国获得小额信用贷款和联保贷款的农户占33%,正规金融机构对农户的覆盖面偏低。可以说,农村金融是整个金融体系中最薄弱的环节,“贷款难”是农民增收的重大制约因素。存在的问题主要有以下三点:
第一,目标客户单一。从自然人角度看,目前我国普惠金融体系大多以农村贫困人口为服务对象。但在国内,贫困人口并不限于农村,城市也有一定比例的低收入阶层,他们同样需要小额信贷服务。从企业角度看,中小企业和微型企业发展一直面临融资难的问题,它们所需的资金多是流动性的,金额小、期限短、能够且愿意接受较高利率,小额信贷非常适合它们,但这些企业大多被排除在小额信贷的服务范围之外。从提供金融服务这一角度看,客户的单一化也使得小额信贷机构无法通过多样化的信贷组合来分散风险。
第二,风险防范难度较大。一般来讲,落后地区、中小企业和弱势群体的发展基础相对较差,普惠金融风险的防范任务相对比较艰巨。贫困落后地区的自然条件、基础设施、产业集群与发达地区相比都处在劣势,信息不对称情况更为明显,有的历史包袱很重,金融生态环境也不好;有些中小企业存在会计核算不规范、信用记录缺失或不良的情况;弱势群体中,大多数人受教育程度低,还有一小部分人安于现状,无发展动力;我国的信用建设相对滞后,一些社会成员诚信缺失,提高了市场的交易成本,影响和制约市场机制配置资源作用的正常发挥。
第三,缺乏独立的监管机构。目前,我国普惠制金融建设的重点是发展小额信贷业务,从小额信贷业务开展情况来看,主要由非政府组织、政府主导的小额信贷组织和农村信用社、农业银行等金融机构提供。但是,由于对小额信贷机构的法律地位缺乏界定,加之小额信贷缺乏独立的监管机构及相应的监管政策,一定程度上限制了其发展空间。其他正在探索的一些普惠性金融业务也面临着类似的问题,这些问题阻碍了普惠金融体系的建立和发展。
四、加快普惠制农村金融建设的途径
第三,实行普惠式的税收差异优惠政策。商业性金融机构要通过利率来覆盖风险,必然要有比较高的利率才能持续经营;可是对于农业来说,因为利润率比较低,难以承受过高的利率。要使商业性金融机构获得的目标利润适当降低,国家可以考虑在税收上给予优惠。比如,金融机构在城里制定的目标利润是3%,而对支持农村的金融机构可以实行税收减半的优惠,那么它们的目标利润就可以是1%或者1.5%。财政部、人民银行、银监会、税务总局等有关部门,应继续出台新型普惠制农村金融机构定向费用补贴政策、县域金融机构涉农贷款增量奖励政策、涉农和中小企业不良贷款呆账核销政策、涉农信贷损失准备金税前扣除政策等系列扶持优惠政策,支农再贷款政策应扩大到新型普惠制农村金融机构,有效调动各银行业金融机构支农积极性。
第五,提供普惠制农村金融制度建设保障。在贯彻落实货币政策过程中,通过增强“窗口指导”的有效性,疏通货币信贷政策传导机制,引导商业性金融机构大力发展小额信贷,努力构建普惠金融体系,改善对弱势群体的金融服务。人民银行遂平县支行
五、结束语
农村金融改革发展涉及面广、政策性强、情况复杂,是整个金融改革的重点和难点。在普惠制农村金融政策设计上,要解放思想、积极开拓,允许适当突破;在普惠制农村金融制度制定上允许大胆创新。总之,只有加快建立资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的普惠制农村金融体系,加大对建设普惠制农村金融的政策支持力度,大力发展小额信贷,引导更多信贷资金和社会资金投向农村,才能为社会主义新农村建设提供有效的金融支持,才能加快农村经济发展方式的转变,夯实“三农”发展基础。
参考文献:
[1]吴晓灵.建立现代农村金融制度的若干问题[J].中国金融,2010,(10).
关键词：农村金融；成长方式；改革目标
在推进社会主义新农村建设过程中，如何深化改革，构建新的农村金融体系，是当前及今后我国金融工作的一项重要任务。本文拟就新农村建设过程中，农村金融改革的几个理论问题谈几点认识。
一、共生：新农村建设过程中“三农”和农村金融关系的再认识
现代经济学指出，金融是现代经济的核心，由此我们可以认为，在社会主义新农村建设过程中，农村金融将发挥核心作用，农村金融与“三农”经济之间不再是简单的支持与被支持关系，而是共生共荣，相互依存、共同发展。即要求我们从共生理论出发，重新界定“三农”经济与农村金融之间的相互关系。
长期以来，由于受传统的理论观念的束缚，在“三农”与农村金融的关系上，往往强调农村金融对“三农”的支持作用，甚至背离金融业发展的基本规律，超越农村金融发展水平，强化了国有银行对农村金融的主导作用，并在国有银行商业化改革的示范下，农村金融背离了“合作制”本质，变成事实的商业化经营，最终造成农村金融发展的边缘化，破坏了农村金融与“三农”共生关系，使“三农”发展缺乏有效的金融支持。
一是农村信用社体制变迁过程伴随着不良资产累积和合作制本质的缺失。中国农村信用社经历了人民银行管理、农业银行管理、人民银行(中央银行)代管、银行监管部门代管、省农信社联社管理等体制变迁，由于定位不准，经营主体目标不明，导致农村信用社的“合作制”本质逐步缺失，在其发展过程中往往承担着半商业性、半政策性的任务，在各级政府强调重视农业的强力推动下，农信社以低廉的资金价格承担着支持农业发展的重任，甚至还承担着主管部门(特别是农业银行管理时期)指定的政策性业务，或风险较大、盈利较低的半商业性业务，形成了政策性目标、合作制目标、商业性目标的混合目标。在一个混合的目标下，农村信用社既无法真正遵循商业原则把财务质量搞好，又无法按合作制原则全力支持社员的发展，从而导致不良贷款不断累积，财务亏损不断加剧。
二是农村商业性金融机构撤离，农村金融竞争力严重不足。随着国有银行商业化改革步伐的加快，工、中、建按效益原则、业务量原则，大面积撤销县及县以下分支机构及营业网点，即使是农业银行，随着商业化改革的深入，也加大了对县以下营业网点的撤并力度，业务重点全面向城市收缩，相当一部分县市城区只剩下农业银行与信用社两家机构，乡镇只有农村信用社一家机构，县及县以下商业性金融机构缺失，金融机构的竞争力下降。
三是农村资金的非农化趋势不断加剧。邮政储蓄在农村有很多邮政网点，吸收了大量农村存款，由于邮储机构没有贷款功能，吸收农村资金难以用于农业、农村，更无法直接用于农民。邮政储蓄吸收存款的特殊功能及政策、机制优势，使农村信用社在与邮储的竞争中居于劣势，邮储存款呈快速增加态势，加上国有银行一级法人体制改革，贷款权限上收，业务向大中城市、大行业、大项目集中，县及县以下机构往往成为国有银行的“吸存”机构，也加速了农村资金的流失。
在这种情况下，为了保证对三农的基本服务，在新增资金方面，主要是中央银行用利率较低的再贷款支持农村信用社。再贷款资金使得农村信用社在亚洲金融风暴以后，特别是在1999年以后，能够在一定程度上扩大对“三农”的贷款总量。众所周知，中央银行再贷款在原理上不能用于此用途，这样的再贷款能否收回也成问题，因此运用中央银行再贷款支持农村金融，是一种“体外”支持，并不是一个长久的、可持续的、解决问题的办法。
二、外生金融还是内生金融：新农村建设过程中农村金融成长方式的选择
金融发展理论认为，金融成长是金融增长和金融发展概念的综合，包含了增长与发展双重内涵，如果我们把金融资源规模的大小看成量的规定性，把金融结构与效率归结为金融成长的质的规定性，则金融成长本身就是质与量的有机统一体。从理论上分析，由于起始条件的各异，我们可以把金融成长分为外生金融成长和内生金融成长。
外生金融成长是基于对外部金融模式的移植，是在外部金融业发展的示范下，将外部金融模式移植于某经济体系的一种方式。这种金融成长一般由政府采取自上而下的方式建立，是一种政府主导的金融成长，金融组织机构或微观金融企业处于被动地位，甚至会受到排斥。这种金融成长模式，由于是政府主导、政策移植、人为推进，缺乏与本国或当地经济主体相互作用、共生共长的培育过程，所以难以与该经济、文化结构相适应。
内生金融成长主要是基于微观经济主体的参与和贡献，在当地经济与文化环境的内在机制作用下自觉形成的金融增长。在这一过程中，企业等市场主体的自主作用是主要的，政府只是在企业和个人自主活动的基础上介入金融成长过程。因此，内生金融成长
一般包含着较为完善的金融激励、创新、约束机制，金融成长是一个自发、自主、渐进的演化过程。在这种金融成长方式下，企业和个人作为资金的供给者和需求者，其多样化的金融需求是金融机构开展金融创新的动力。内生金融成长体现出了企业等经济主体对金融成长的参与和贡献，能够有力动员和有效配置国民储蓄，从而提高整个社会资本形成水平和效率。正因为与外生金融成长相比，内生金融成长方式具有的这种优势，各个经济体都在努力使外生金融向内生金融成长转化。
就我国农村金融而言，从整体上讲，仍未从根本上改变外生金融成长的基本路径。到目前为止，农村金融改革取得的进展主要体现在对现有金融机构的分工整合、管理规范和体制完善等方面。农村金融机构趋向单一、经营网点减少，还远远没有建立竞争性的、充满活力的市场机制。因此，在建设社会主义新农村过程中，农村金融改革应坚决摒弃外生金融成长方式，积极创造条件，促进农村内生金融的成长。在这一过程中，政府职能转变至关重要，其职能作用重点应是培育和规范金融市场，形成多样化的、主动创新的、开放的农村金融市场，而不是对金融机构的具体组织和参与。只有这样，才能充分满足农村地区分散性、多样化的金融需求。因此在社会主义新农村建设过程中，构建新的农村金融体系，其要旨在于农村经济主体在改革中实力的增长和壮大，使得国家对金融体系的外在供给让位于农村经济主体自发性的对金融体系变革的内在需求，降低市场准入门槛，建立市场退出机制，让农村地区的金融交易行为产生出众多形式的市场金融组织，实现良性循环，在有效监管的基础上逐步形成一个稳固、竞争的农村金融体系。
三、产权制度改革：新农村建设过程中农村金融改革的核心
在社会主义新农村建设过程中，产权制度改革是农村金融改革的核心和关键，也是各种矛盾的焦点。透过改革开放以来我国农村金融的发展变迁，在农村金融的产权制度方面，主要取得了以下认识：
一是所有权是最具备激励效果的制度安排。从20世纪80年代初的农村，到后来的苏南乡镇企业模式，以至1990年代以来浙江温州民营经济的发展，都是不断的所有权下放，产权主体逐步明确的过程，与之伴随的是世人瞩目的绩效。而与此相反，在农村金融体系的历史变迁过程中，我国农村信用社的产权关系长期处于模糊状态，相伴的就是大量的不良资产和亏损挂账。农村经济金融正反两方面验证了所有权制度安排的激励效果。
二是控制权是产权结构中的核心和重点。控制权决定收益权，20世纪80－90年代我国农村合作基金会由盛至衰，最后被清理关闭，其根本原因在于合作基金会的各投资主体目标函数差异较大，造成投资权与控制权脱节，实际控制权由基层社区政府控制，农民名义上的收益权无法落实。同样，农村信用社对乡镇企业贷款形成的不良资产等历史问题也从另一个角度表明，农民仅仅是农村信用社的名义所有者，实际上手中并没有控制权，必然出现农户从农村信用社贷款难的问题。
第一，产权制度改革必须把收益权交给农户。农村金融的产权制度改革必须有利于进一步突出“农”字号的市场定位，通过制度安排，用经济手段不断提高农村信用社为“三农”服务的能力，提高扶农、支农水平。农村金融机构面对的是农户和农村经济，其生存和发展与农民的利益是紧密相联的。因此，构建新的农村金融体系必须把收益权切实赋予农民，这是农村金融机构保持经营目标、经营理念和经营质量一致性的重要前提。
第二、产权制度改革应完善农村金融机构的法人治理，形成有效的激励约束机制。完善农村金融机构的法人治理核心在于明确和规范出资人与经营者各自的权力和责任，建立良性的委托一关系，从而形成产权的激励和约束机制。20世纪90年代以来，农村地区的国有商业银行分支机构、农村信用社的关系贷款问题，农村合作基金会的滥用集体资金问题以及部分地区农村政策金融的资金挪用问题，根源都在于这些农村金融机构的法人治理结构不完善，出现金融机构管理层内部人控制和地方政府外部人的行政干预。“借农村金融之鸡，下非农之蛋，结果是鸡飞蛋打。”
第三、产权制度改革要充分信任农民的理性和创新能力，支持和鼓励农村金融组织形式创新。1979年诺贝尔经济学奖得主舒尔茨认为，农户相当于资本主义市场经济中的企业单位，农民比起任何资本主义企业家来毫不逊色，基于此，改造传统农业的出路在于激励农民为追求利润而创新的行为。S.波普金更是直言，小农的农场完全可以用资本主义的公司来刻画，也就是说，小农无论是在市场领域还是政治社会活动中，都更倾向于按理性的投资者的原则行事。从这一思路出发，我们可以看到我国农村金融体系的愿景：由农户自发组织起来的，集所有权、控制权和收益权于农户一身的农村金融体系，这种内生于农村经济中的金融体系必然具有持续的生命力。
四、科学界定政府与市场在新农村金融体系中的职能定位
(一)政府职能：供给公共产品。针对当前城乡二元结构的现实，政府需要在三个方面提供公共产品：
一是稳定的宏观经济环境。政府要调整发展战略，消除歧视农业和农村、倾向工业和城市的发展策略，要建立科学的发展观，统筹城乡发展，按照比较优势发展经济。政府要通过制定和实施宏观经济政策，为农村金融体系有效运行提供稳定的宏观经济环境。
三是政策性金融。政府通过建立政策性金融机构，直接提供政策性资金，支持农业和农村经济发展。
资金主要用于农田水利设施、饮用水、电力、通讯等设施建设，以及农户适用技术应用和推广，农村市场及公平交易的环境建设等，以此改善农民的基本生产、生活条件，提升农村居民的金融交易能力，提高农村金融交易水平。由于这里的资金支持是对农户的脱贫支持，因而也是公共品。
因此，在我国农村金融体系中，政策性金融机构任重道远，必须着力改革我国农村政策性金融体系。既把农村政策性金融机构作为国家“工业反哺农业”、“城市反哺农村”的政策性资金运用的窗口，为国家农业基础设施建设融资，又直接面向农村地区和农户，把消除贫困、平抑主要农产品价格波动、降低农民的系统性风险作为主要任务。
(二)商业性金融机构：提供私人产品。商业性金融服务是典型的私人品，其消费具有严格的排他性和竞争性，只有条件好、抗风险能力强、经营前景优良、信用等级高的农户才能获得。因此商业性金融机构必须坚持资金配制上的优胜劣汰，彻底将政策性业务从商业性金融机构中分离出来，最大程度地降低道德风险，坚持按市场原则配置信贷资源，引导资金投向，促进产业、产品和技术结构的调整。
(三)合作金融：提供准公共产品。真正的合作金融提供的是介于公共产品与私人产品之间的准公共产品。一方面，在合作社社员之间，金融服务具有非排他性，只要是社员，就有权利获得附带各种优惠条件的金融服务。但在另一方面，在各个社员获得金融服务的质量上具有竞争性，即不同条件、不同信用状况的农户得到的融资支持是不同的。目前在农村信用社中普遍推广的小额信用贷款中，各地普遍实行的信用额度核定和贷款证发放基本遵循这一逻辑。同时，国外合作金融发展的经验也表明，农村合作金融的建立和有效运转也离不开该国政府的政策和资金支持。
现实问题是，从1996年实现农业银行和农村信用社“行社脱钩”以后，初步形成了中国农业发展银行、农村信用社、农业银行组成的政策性、合作性和商业性并生并存的农村金融机构体系，但并没有带来农村金融的全面发展。根本原因在于农业发展银行政策界定单一，没有充分起到提供公共产品的作用，农村信用社也脱离合作金融的本质，不具备合作金融的特点，农业银行等国有商业银行根据优胜劣汰的原则进一步向大中城市和优势产业、垄断行业、优质企业集中。农村金融体系为“三农”服务的市场定位没有解决。
五、混合金融体制：新农村建设过程中农村金融改革的目标选择
这一改革目标包含四个层次的内容：
其一，转变政府职能，放弃对农村金融企业的具体组织和参与，将重点放在建立完善农村金融法律环境、规范金融市场方面。在实行审慎监管的同时，逐步降低行业进入门槛，允许正当合理的民间金融机构设立，确保农村金融市场真正成为充分竞争、有效率、开放式的市场。
其二，构建以商业金融为主体，合作金融、商业性金融和政策性金融分工协作的混合型金融体系。尽管我国农村经济发展存在多样性和区域发展的不平衡性特点，但从总体上讲，经过二十多年的市场化改革，农村经济的市场化程度显著提高，我国农村经济结构、金融需求结构发生重大变化，受此影响，商业性金融在农村金融体系中日益发挥主体作用。
其三、商业原则与市场运作。市场机制是农村金融体系运行的基础，坚持市场机制推动适应农村经济金融需求特点的、以中小金融机构为主的多元化金融机构的相互竞争、共同发展，通过建立科学有效的约束和激励机制，使合作性金融和政策性金融引入市场化竞争机制，提高农村金融体系的综合效能。
其四，支持农村非正规金融的发展，政府重视并创造条件实现农村正规金融和非正规金融的功能互补，提高农村金融体系的整体绩效水平，通过金融深化，最终消除二元金融结构对农村经济的抑制，满足农户和农村中小企业多样化的金融需求。
在建设社会主义新农村过程中，构建新的农村金融体系要重点抓好以下几个方面：
一是坚持组织多样性，强化农村金融领域竞争机制建设，扩大金融产品与服务供给。竞争带来效率，扩大金融服务供给，不断满足不同农村市场的金融服务需求。总体看来，我国各类金融机构往往只拥有同质的、最基本的金融产品和金融服务，难以满足多层次的农村金融市场的需求。客观上需要建立多元化的金融组织体系，包括非正规金融的存在，作为正规金融市场的有益补充，从而促进市场竞争，增进社会福利。
二是充分发挥商业银行在竞争性农村金融市场中的主体作用。农村金融市场的主体应该是竞争性商业金融，在竞争环境下，合作金融对其成员而言是合作性的，但是对外仍然需要按照市场规则运作，因而也是竞争性商业金融市场的组成部分。商业化小额信贷的效果可能好于包括贴息贷款之类的一般政策性金融。农业银行的贴息贷款很容易产生弊端，容易扭曲和破坏竞争性商业金融市场。
三是改革拓展农业发展银行的职能定位，充分发挥其农业政策性金融功能。农业发展银行是我国唯一的农业政策性银行，当前，农业发展银行要根据国家农业政策在做好收购资金封闭管理的同时，积极拓展现有业务范围。首先，支持农田水利基本建设，改善农业生产条件；其次，支持农村开发和基础设施建设，促进地区平衡发展，提高农村社会化、现代化建设水平；再次，支持农业产业化和土地适度规模经营，抓住重点企业、项目进行支持，加快农业产业化进程；最后，全力支持贫困地区人口尽快脱贫解困，紧紧围绕解决农村剩余劳动力就业问题、增加农民收入的目标，重点支持有助于直接解决温饱的种植业、养殖业和以农副产品为原料的加工业。除此之外，政策性金融还可以在建立贷款担保体系、农业保险体系、农村金融组织结算体系、建立金融服务信息系统等方面发挥作用。
四是深化农村信用社改革，培育真正的合作金融组织。在社会主义新农村建设过程中，农村信用社改革的重点是明确产权关系和管理责任，强化内部管理和自我约束机制，进一步增强为“三农”服务的功能，充分发挥农村信用社支持农业和农村经济发展的金融主力军和联系农民的金融纽带作用。要根据不同地区农村信用社发展的实际情况对其进行改革，对经济发达地区，改制为商业性金融。在经济欠发达地区，主要以当地农户为服务对象的农村信用社，可以按照合作原则改造成为规范的合作金融组织。同时，应该积极培育农民的合作意识及思想，引导农民组建真正的合作金融组织。
关键词：少数民族地区；金融供需；普惠金融
一、普惠金融体系概述
普惠金融（InclusiveFinance）是联合国率先在2005年“国际小额信贷年”明确提出的，其基本含义为：能够全方位地、有效地为社会所有阶层和群体，尤其是为贫困、低收入人口和微小企业提供服务的金融体系。小额信贷创始人尤努斯曾提出：信贷权属于人权，即每个人都有权利获得金融服务。国内外学者也一直认为，发展普惠金融，可以促进金融服务和经济更快更公平地增长。
在亚太地区小额信贷论坛上焦瑾璞提出了“普惠制金融体系”的概念。普惠金融体系是微型金融体系和小额信贷体系的发展与延伸，该体系建立的理念是要让穷人和弱势群体平等地享有金融服务。在我国，所有为“三农”服务的金融机构所构成的金融体系即为农村普惠金融体系，具体包括以下四类：村镇银行、国有银行、农信社和农村商业银行等银行类金融机构；保险、券商、金融租赁等非银行类金融机构；小额贷款公司、资金互助社等新型的农村金融结构；P2P、互联网银行、股权众筹等互联网金融企业。
二、黔东南州普惠金融发展存在的问题分析
黔东南州是苗族侗族自治州，位于贵州省东南部，地处云贵高原向湘桂丘陵盆地过渡地带，总面积30337平方公里，辖有1市15个县，共有116个乡、90个镇、5个街道办事处、3550个行政村，总人口四百万。根据调研数据，笔者认为，黔东南州普惠金融发展缓慢主要因素是金融供给不均衡、金融有效需要求不足造成的。下文将从供需层面进行深人剖析。
1.供给层面分析
（1）农村金融体系单一、网点少。目前黔东南州主要有国有四大银行、邮政储蓄银行、农商行、农发行、村镇银行、贵阳银行、小额贷款公司等多家金融机构。但国有商业银行在农村几乎没有网点，农业银行的支农主力军地位已经消失，农村地区的金融服务仍然是农村商业银行、邮政储蓄银行和农业银行三足鼎立的局面，在农村乡镇没有新型农村机构，村镇银行、小额信贷公司、农村资金互助社的设立还仅仅局限于县城。在行政村仍无网点，完全无法满足农户的金融需求。具体网点个数、在册人员数量见表。
表2014年黔东南州银行业机构、人员情况统计表（单位：家、人）
（2）金融产品种类少、缺乏金融产品创新。目前黔东南州的农村金融机构现下金融服务有存、贷、转账、汇兑等业务，但缺乏针对农村地区诸如理财产品、保险等类型的金融产品；线上产品诸如网上银行或手机银行，由于操作复杂加之农户普遍文化水平低，造成农户使用困难。另外，农村金融发展不够健全，农村可抵押财产极为有限，使多数农户被拒之门外。
2.需求层面分析
笔者认为，金融有效需求不足是阻碍普惠金融发展的又一重大因素。少数民族地区由于地理位置、传统观念等原因造成有效需求不足，具体原因如下：一是传统消费观念导致对现代金融排斥。少数民族地区，特别是农村地区，大多数农民普遍教育程度不高，传统的消费观念根深蒂固。他们更倾向于民间借贷，或者在物理网点办理金融业务，对手机银行、网上银行、互联网金融等新型金融服务陌生并且排斥。二是农村经济欠发达导致部分金融需求被弱化。以黔东南州为例，受自然条件影响，农村经济基础薄弱，农民很难找到好的投资项目，并且少有的农业经营主体较为分散，现代化生产水平普遍不高，规模小，大大消减了多金融的需求。三是信息闭塞，金融知识普及率低。少数民族地区大多生活在边远山区，交通不便，加之金融机构网点少、金融知识宣传不到位，导致大部分农民缺乏金融知识，对金融服务和产品不了解，无法提出有效的金融需求。
由于农业的弱质性，农村金融需求具有服务主体多、需求额度较小、具有季节性等特点。对金融机构的调丝杉，大多数金融机构受逆向选择的影响，有忽视和弱化农民金融需求的倾向。
三、国外普惠金融发展成功的实践经验
国外普惠金融发展成功的实践经验较多，如孟加拉国的格莱珉银行、巴西的无网点银行、美国的社区银行、日本的农业协同组合银行等，本文主要借鉴孟加拉国的格莱珉银行的运作模式。
四、进一步发展农村普惠金融的对策建议
借鉴国外普惠金融发展成功的实践经验，结合黔东南州普惠金融发展水平，提出进一步发展农村普惠金融的对策建议。
1.提升金融机构员工队伍的整体素质
加强对农村普惠金融机构员工的专业培训，制定科学合理的管理机制，提升员工的业务知识，调动员工的积极性，从而提升业务质量，提高工作效率。把“参与式”的思路引入普惠金融发展中，工作人员提供技术信息，帮助客户寻找创收途径，把金融机构与贷款客户的关系提升到更深层次的、具有社会性的互助发展关系，如此，农民可以摆脱贫困，金融机构也将获得高额利润。
2.加大农村金融知识的宣传力度
开展现有普惠金融从业人员的提升计划和培训，各普惠金融体系工作人员应走进农村，了解农民的诉求，将金融知识普及到每个乡村、每个村民，把小额信贷的发放过程变成一个教育和培训的过程。由政府部门、监管部门、金融机构等与各院校共建教育实践平台，针对不同专题印制教育读本，开设示范课程，并纳入学生教育课程中，从根本上解放农民的传统思想，帮助他们寻找更多的投资项目，促进农民对金融的需求，从而促进农村经济的发展。
3.发展小组联保模式，放款抵押条件
近年来，我国逐步推进林权、农村土地承包经营权抵押贷款模式，但正规金融机构仍然会把无林权、土地承包经营权的农民排除在外。因此，可以运用小组联保的机制替代“抵押物”。小组联保是由贷款者自愿组成一个5人小组，小组成员要对本组内其他成员的违约行为承担违约责任，从而起到抵押物的作用，缓解抵押不足、贷款难之急。
4.统一信用体系的建设，完善金融服务法律法规
信用是金融的基石。普惠金融的信用文化建设需要政府参与，培养全社会良好的金融信用环境。加强信用体系建设，在人民银行征信系统的基础上，设立社会信用评分系统，将日常行为整合纳入信用评分系统，利用大数据重塑社会信用基础，以节约金融机构对客户信用评价上浪费的资源，并减少道德风险和逆向选择。同时，还需要完善金融服务的法律法规。一方面防止农民通过骗贷等非法手段获取信贷资金，另一方面防止金融机构对金融消费者进行欺诈、诱导，利用法律维护农村金融消费者的权益。
5.创新金融服务方式
随着经济水平的不断提高，少数民族地区农民的需求不断增加，不再只满足于传统的存、贷、转款业务，对理财、保险、等业务的需要也在增长，因此，应加快业务开拓步伐，支持“三农”的零售银行定位，加大网点建设，发挥普惠金融深入农村的优势，增强在农村地区的存贷、汇兑和支付服务等功能，增强其对新农村建设的资金投入。
参考文献：
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由于“三农”问题的长期存在，与城市区域相比，农村金融生态状况较差，问题较多。因此研究农村金融生态问题，尽快改善农村金融生态状况，对推进我国农村金融改革和建设社会主义新农村具有重大意义。我国的农村金融成为整个金融体系的瓶颈和短板，这个瓶颈和短板使农村金融难以满足农村经济多层次发展的需要，也难以满足农村金融服务多样化的需求。
我国现行农村金融组织体系整体上不能满足“三农”的要求。由于农村产业风险的特殊性，对金融市场的健全发展以及农村金融组织的创新均产生了负面影响，因此发展具有适应性的农村银行是弥补“三农“资金匮乏的途径之一。从我国农村的现实情况看，农村金融生态系统在面对农村经济发展所形成的强大而多元化的农村金融需求时，并不能提供相应的农村金融服务，农村金融需求多样化与农村金融供给单一性的矛盾比较突出，农村金融生态系统与农村经济发展不适应。
近年，随着新农村建设的推进，农村金融服务从理论到实践上提到了一个前所未有的高度，农村金融体系建设将取得新的进展，国家对农村金融服务的鼓励、支持力度将进一步加大。从金融政策看，随着金融改革开放的深入，国家鼓励银行加快金融创新，逐步放松多年来的制度抑制，其中一些政策惠及到农村金融领域。包括：放松利率管制，取消存款利率下限和贷款利率上限；放松监管限制，允许成立以民间资本为主的商业信贷组织和小额信贷组织。2006年12月，银监会了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，放开农村金融准入门槛。国家制定了关于支持和鼓励个体私营等非公有制经济发展的若干意见，银监局出台了银行开展小企业贷款业务指导意见；鼓励试点建立政策性农业保险机构，作为商业保险机构的补充；全国个人征信系统的联网运行，使社会信用环境日趋优化。这些政策措施将有利于农村金融生态的改善。
2、系统科学的系统论
从不同学科领域表现出同构性和同型性的事实出发，Bertalanffy得到结论：“存在着适用于一般化的系统或者它们的子类的模型、原理及定律，这些模型、原理和定律与系统的特殊类别、组成元素的性质以及元素之间的关系或‘力’的性质无关。寻找一种不是关于或多或少特殊类型的系统的理论，而是一般地适用于系统的普遍原理，看来是合理的。”GST的任务“乃是确立适用于系统的一般原则”，它从有关生物和人的问题出发，不能沿用讨论无机界问题常用的机械论分析方法。因为现实是一个有组织的由实体构成的递阶秩序，在许多层次的叠加中从物理、化学系统引向生物、社会系统，因此不能把分割的部分的行为拼加成整体，必须考虑各个子系统和整个系统之间的关系才能了解各部分的行为和整体。
若干要素按照某种方式相互联系而形成一个系统，就会产生出它的组分和组分的总合所没有的新性质，叫做系统质或整体质。整体具有不同于各个要素的系统质或新功能，这就是系统的整体突现原理。整体突现性是系统思想的核心和灵魂，是系统科学的理论基石。所谓用系统的思想分析问题，中心之点就是考察系统的整体突现性。系统的整体突现性可用公式来表示如下：W≠∑PI(这里又分为两种。)
(1)整体大于部分之和。W>∑PI俗话“三个臭皮匠，赛过一个诸葛亮”就是这种情况。
(2)整体小于部分之和。W<∑PI俗话说“三个和尚没水吃”，说的就是这种情况。
一般系统论则试图给一个能描示各种系统共同特征的一般的系统定义，通常把系统定义为：由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体。在这个定义中包括了系统、要素、结构、功能四个概念，表明了要素与要素、要素与系统、系统与环境三方面的关系。系统论认为，整体性、关联性，等级结构性、动态平衡性、时序性等是所有系统的共同的基本特征。这些，既是系统所具有的基本思想观点，而且它也是系统方法的基本原则，表现了系统论不仅是反映客观规律的科学理论，具有科学方法论的含义，这正是系统论这门科学的特点。
3、系统科学理论与农村金融生态结合
系统科学的中心概念是系统，福瑞斯特在《系统原理》一书中说：“系统是为了一个共同的目的而一起运行的各部分的组合”。从系统的一般定义出发，引出描述有组织整体(即系统)特有概念，如总体、整体性、有序性、动态性、开放性、方向性、目的性、等终极性(果决性)、演化、渐进机构化、中心化、渐进分异化、主导部分、生长、竞争等等。从结构角度来看，农村金融生态系统是由农村金融生态主体子系统与农村金融生态环境子系统构成的，农村金融组织体系、农村金融产品和服务体系及农村金融市场体系共同构成农村金融生态系统的主体子系统，农村金融生态环境依赖于宏观经济环境、地区经济发展，以及微观层面的金融环境。我国农村金融生态环境遵循金融生态环境的一般规律，则由法律、制度、文化、道德以及监管体系和征信、担保体系构成的。从功能角度来看，农村金融组织体系是该系统中金融产品和服务的供给者。在新农村建设过程中资金短缺是制约农村经济发展的重要因素，因此，农村金融组织体系具有非常重要的地位。所以，研究农村金融生态问题，尽快改善农村金融生态状况，对推进我国农村金融改革具有重大意义。
系统是由相互作用和相互依赖的若干组成部分相结合的具有特定功能的有机整体。系统必须遵循反馈原理的，同样农村金融生态系统也存在一个反馈现象，任何系统只有通过反馈，才能实现有效的控制，从而达到目的，因此构建农村金融生态系统必须注意前馈信息的收集以及使用后反馈评价信息的收集，我国当前的农村金融生态体系风险防范缺乏系统科学的管理，农村金融体系组织结构的三大体系包括执行系统、决策系统和监督反馈系统是保障农村金融风险控制有效实施手段。健全完善的农村金融监督反馈系统是农村金融生态系统平衡的基本结构要求。任何系统只有开放、有涨落、远离平衡态，才能走向有序，所谓有序是信息量走向增加，即熵走向减少，组织化程度走向增加，即混乱走向减少。结合我国农村的实际情况，由政府主导通过各种方式获取大量的信息，建立信用信息库以及农村金融机构间的信息共享和协调平台，建立符合我国农村特色的社会信用体系和档案制度，实行信用风险防范和信息披露制度，建立守信激励和失信惩罚机制，降低金融机构征信成本。
同时，系统只有通过互相联系形成整体结构才能发挥整体功能，建立有序的、开放的、多层次的、多主体的农村金融生态系统。农村金融生态系统无疑从其存在的社会环境中交换信息、物质和能量，同样农村金融生态系统显然是一个开放系统，其开放性包括内源开放和外延开放，内源开放是指农村金融与所在社会环境不断进行信息、物质和能量交换，不与环境交换物质、信息以及能量，此系统就不会长大，否则该系统就会崩溃。外延的开放是农村金融生态系统的边界逐步扩大向区域外开放。随着交通、运输、通讯技术的发展，特别是新农村建设的发展，以前孤立的农村金融生态子系统，越来越联结到一起，形成更大范围的有机整体。同样，农村金融生态是金融生态的一个子系统，当前失衡的农村金融生态系统严重阻碍我国金融经济的发展，因此必须探索符合我国农村经济发展所需的农村金融生态系统。
4、利用系统功能原理构建和谐农村金融
功能(function)是刻划系统行为、特别是系统与环境关系的重要概念，系统的任何行为都会对环境产生影响。系统行为所引起的、有利于环境中某些事物乃至整个环境存续与发展的作用，称为系统的功能。被作用的外部事物，称为系统的功能对象。功能是系统行为对其功能对象生存发展所作的贡献。凡系统都具有功能。系统的功能视角下和谐农村金融系统的重构，可以提高整个农村金融生态系统的运行效率。从宏观方面上讲，就必须对农村正规金融进行制度创新与管理再造，对农村非正规(民间)金融进行政策引导和行为规范，给农村金融生态系统带来适应性、效率性、稳定性和政策性方面的系统功能特征。
和谐社会的构建，“三农问题”是重中之重，而作为经济核心的金融，对农村经济的增长起着举足轻重的作用，在建设社会主义新农村中，农村金融组织系统起着至关重要的作用。农村金融生态系统注重人们之间的互动和参与，改变单个农民行为方式，以增强农村的凝聚力和组织性，发挥人们互和利他性，进一步提升人们的自主创新和合作创新意识。我们需要建设一个以政府引导、市场推动、农民自主创新“一体多元”的中国特色和谐农村金融生态体系。
系统的功能视角下农村金融生态体系重构，需要理顺中央、地方政府、农村金融机构以及农户之间的金融关系，健全管理制度，基本满足农村金融机构的投资需要与农户的融资需要，最大限度地降低农村金融的整体风险。
5、展望
在农村金融生态系统中，没有一种单一的机构能满足农户、农村企业以及农村基层政府各种形式的金融需求，农村金融生态系统是由不同的金融组织所组成的一个有机的组织系统，这一生态系统是农村金融组织通过内在的多维联系构成的复杂有机体。面对新形势新任务，我们应该加大对农村金融生态的重视，进一步放松农村金融市场准入，构建多样化金融机构。在加入WTO以后的中国农村金融市场化、国际化进程中，有必要进一步放宽农村金融业和农村金融市场的限制，消除农村金融市场的进入壁垒，在可能的范围内允许和扶持其他形式的金融组织发展，实现农村金融机构的多元化。深化农村金融改革创新。金融机构始终是农村金融生态的建设者和支持者。在优化农村金融生态过程中，改革创新是增强金融服务功能，强化金融支农能力的必然之路。随着我国农村经济产业化的形成，农村经济商品化、市场化、货币化、金融化程度的进一步提高，必然对农村金融产生强烈的需求，要求打破原有农村金融生态均衡状态，寻求新的利益均衡机制。我们有必要进一步变革我国农村金融生态，逐步解决农村金融缺口问题，改变当前农村经济落后的面貌，使得新的制度促进我国农村金融生态的共同发展。
从系统科学角度看，构建一个理想和谐的农村金融生态圈，必然是一个充满生机活力，各子系统联系紧密、和谐共存、协作整合、良性互动、高效运作的系统，为此，必须共同推进农村金融改革，积极探索新的农村金融组织和金融产品，健全农村金融体系，改进农村金融服务，不断改善农村金融生态。
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二、政府在农村金融中的地位和作用
三、对构建普惠制金融的讨论
一、农村金融结构的内涵
二、我国农村金融结构现状
由于历史的原因，我国农村经济以小农经济为主要特征，加上政府的过度干预，导致我国农村金融市场化程度偏低，金融结构落后。
（一）农村金融抑制现象严重，多样化的竞争主体和有效的竞争机制缺乏
首先，城乡二元金融体系的长期存在造成了我国农村明显的金融抑制问题。农村金融市场和城市金融市场之间形成了一个割裂的不平等市场，由于在这个市场里面资金缺乏有效的双向流动，在许多地方甚至可以说是一个从农村向城市输送资金的单向流动金融市场，很少有城市资金回流到农村金融市场。这就直接导致农村金融有效供给的严重不足，农村经济发展和农业产业结构调整对金融服务的要求自然也就大打折扣。
其次，农村金融体系结构单一。目前，我国已形成了以农村信用合作社为主体，中国农业银行和中国农业发展银行为辅助，以地下钱庄等非正规金融组织充当补充的农村金融体系。从表面上看这个体系功能合理、种类齐全，但事实上这个体系缺少层次性，农村金融服务功能弱，不能满足农村日益提高的金融需求，而且导致了农村金融机构资金配置能力不足，使农信社在农村金融市场上形成垄断。我国现有的农村金融机构类型仅有存贷型的金融机构，缺乏为农村经济、农村金融进行广泛服务的农业保险、担保、信托、租赁等非银行金融机构。
总之，从宏观层面上来看，由于农村金融组织存在结构性缺陷，使得农村金融市场缺乏竞争、缺乏效率，虽然农村金融组织和活动有着政策性、商业性、合作性及民间金融等多种金融形式，但却缺乏多元性、复合性和有效性的农村金融组织体系。
（二）由政府主导的金融组织在农村金融体系中占有明显的主导地位。在正规金融中，农业发展银行、农业银行是政府主导下的强制性制度变迁结果。它是一种非需求导向性的机制演进，具有明显的自上而下的强制性变迁特征。合作金融本应是农村金融的基本组织形式，但相当多的农村信用社背离了合作金融的原则，偏离了为互助合作的农民服务的建立初衷，部分农村信用社又不断向集体所有转换。农村非正规金融的发展受到长期的市场准入限制和压抑。从20世纪九十年代中期开始，农村金融体制改革的重心已开始向正规金融机构的商业化转变，同时也加大了对非正规金融组织的管理力度。并于1999年在全国范围内撤销农村信用社合作基金会，结束了非正规金融的有组织状态。正是由于制度供给的错位与不足，使得农村正规金融供给短缺，农村资金需求得不到满足，使得农户和农村中小企业转向融资速度快、信息费用低、利率市场化、资金利用率高的民间金融，获得金融支持。而各种其他形式的民间借贷属非正规金融组织，不受法律法规和政府政策上的鼓励与保护，且具有较高的金融交易成本。
（三）我国农村金融组织机构中金融工具服务形式单一，主要是贷款。从农村金融工具的服务功能看，金融工具分为农业经营信用、土地信用和农业保险；从农村金融工具的服务形式看，金融工具分为贷款、证券、保险等。目前，我国主要存在农业经营信用，其作用对象为农户、联户企业、联社企业和镇办企业，而且金融工具服务种类单一，短期小额贷款是我国目前最主要的农村金融工具，而且只能提供基本的存贷服务，农村金融创新能力不足、业务品种缺乏、服务方式单一、结算手段也很落后，难以满足多元化的农村金融服务需求。即使如此，银行的贷款结构仍非常不合理。银行的大部分贷款用于商业信贷，支持农业生产结构、组织、规模改进和农业科技进步的贷款较少，支持农业力度不足。
农业作为我国的第一产业是基础产业，同时也是弱势产业。农业保险是市场经济国家扶持农业发展的通行做法。在一些发达国家和部分发展中国家，已形成了比较完善的农业保险制度和经营模式，在防范和化解农业风险中发挥着十分重要的作用。我国是一个农业大国，也是世界上农业自然灾害最为严重的国家之一，农业和农村经济的发展，迫切需要农业保险的支持和保护。目前，农业保险业的发展与农业对保险的需求之间存在着严重的供求矛盾，商业化农业迫切需要保险保障，而农业保险的业务规模近几年却连续出现滑坡，保费收入和人员机构不断减少，农业保险陷入了极端困难的边沿。
三、优化我国农村金融结构具体建议
（一）适应农村经济发展，组建功能齐全、形式多样的农村金融组织体系。农村经济的发展对农村金融服务也提出了多样化的要求，不但有银行业务的需求，也有保险、信用担保、租赁及有价证券服务的需求。因此，农村金融机构在提供存贷银行的基础上，还要发展立足农村的，为农村经济发展服务的农村非银行金融机构。如，建立农村证券公司，为乡镇企业提供融资服务；建立农村租赁公司，为农民提供大型农业机械设备的租赁服务；建立农村借款担保公司，为乡镇企业和个人贷款提供借贷担保服务，以及发展基金公司、投资公司、理财公司等，提供更为全面的服务，满足农村金融的多样化需求。
（二）深化农村金融体制改革，促进多种金融机构的分工协作、平等竞争
1、加快农村合作金融机构改革，明确面向“三农”的市场定位。农村合作金融扎根于农村，这一特点决定了这类机构的改革和发展，必须牢固树立为“三农”服务的宗旨。首先应着力推进经营机制转换，继续努力满足农户小额生产生活的资金需求，进一步加大对优质成长型中小企业的可持续支持力度。尽快建立和完善包括利率风险定价机制、独立核算机制、高效的贷款审批机制、激励约束机制，提高对农业重点龙头企业的综合服务水平，对大中型客户可通过银团贷款或社团贷款给予支持。其次应拓宽信贷领域。比如，大力开办诸如住房、汽车、助学等消费性贷款业务，开拓农村消费市场。将农户小额信贷和联保贷款机制逐步延伸至农村私营、民营小企业的信贷领域。按照因地制宜、量力而行的原则，对具有资源、产业优势的农产品专业市场建设适当增加资金投入。
2、对农业发展银行来讲，应适应粮食流通体制改革和农业结构调整的需要，拓展农业政策性银行业务范围，强化政策性银行职能。主要是支持大型骨干粮食加工企业和粮棉批发市场建设；大力促进粮棉产业化经营。大力支持农田水利基本建设、农业开发和基础设施建设，以及农村生态环境建设，改善农业生产条件，促进农业可持续发展,全面支持贫困地区人口尽快脱贫致富。
3、对于刚成立的邮政储蓄银行来说，主要是调节资金流向，引导邮政储蓄资金有效回流。首先要借助于政府的利率浮动、税收优惠等政策，将资金吸引到农村来。其次是引导邮政储蓄走商业化经营道路。对此，国家已经成立邮政储蓄银行，这样可以扩大邮政储蓄的自主运用范围，同时邮政储蓄从农村抽走的资金可以方便地引导回流到农村。再次是深化邮政储蓄体制改革。有条件地放开邮政业务价格,逐步淡化其依赖转存款利差来弥补亏损的内在利益驱动。刚成立的邮政储蓄银行可以专门经营储蓄、汇兑、等银行业务,使其成为与其他金融机构具有同等地位的农村金融体的组成部分。
关键词：农村金融机构效率；金融服务效率；经营效率
一、农村金融效率研究现状
1.金融效率内涵研究。对于金融效率的内涵，目前尚未有统一观点，但更倾向于从资源配置角度来分析，包含宏观效率与微观效率两个层面内容。前者包括储蓄与投资转换水平、市场稳定性、结构稳定性、对宏观经济稳定性的贡献等，后者包括金融工具的范围、弹性与选择、规模与风险、证券价格与利率、管制、税收和补贴、运行效率（中介成本的高低）、动态效率。如Koopmans（1957）把金融效率划分为两个层次：一是宏观经济运行视角，即社会资金资源的配置与运行机制；二是微观单元的资源配置方式，即微观配置效率，用投入产出效益衡量[1]。Fama（1970）则对宏观效率（运行机制）进行了深入探讨，根据市场信息的特点把市场分为弱式有效、半强式有效和强式有效三种类型[2]。Robinson（1974）认为金融系统的效率分为操作效率和配置效率，前者是指金融过程中发生的成本效率比，后者是指引导储蓄资金向生产性用途的有效性[3]。关于金融效率测度，Jeffrey（2000）认为金融资源配置效率可以用以衡量金融发展的程度及其作用，可以用资本关于GDP变化的弹性表示[4]。Stiglitz（1981）对市场信息效率进行了研究，认为即使有效竞争下，市场也可能不是帕累托有效[5]。
我国不少学者也围绕金融效率展开了一系列探讨，可以大致分为四种观点：一是基于金融资源视角的金融效率观，该观点认为金融效率可以定义为金融资源在经济与金融系统及各子系统之间配置的协调度（白钦先，2001）[9]；二是基于金融资源观和福利经济学的金融效率观点，该观点将金融效率定义为优化成本前提下有效的配置金融效率以实现其帕累托最优（王振山，2000）[10]；三是从制度经济学视角侧重于资本市场的金融效率观点，该观点从市场的有效性、资源配置效率、市场信息效率等方面分析金融效率内涵（李建军，2003）[11]；四是从金融要素功能的视角将金融效率定义为金融系统整体在国民经济运行中所发挥的功能效率（杨德勇，1999）[12]。
Yaron提出的业绩评估框架是国际上专门针对农村金融机构经营效率评价的体系（Yaron，1997）[16]。该评估框架包括“目标客户的覆盖面”和“农村金融机构的持续性”两个基本指标，因此，能够全面度量农村信用社的经营效率。安翔（2003）以Yaron提出的农村金融机构业绩评估框架为标准，选取资产规模、贷款和存款规模及其增长率、贷款的结构及农户贷款的增长率、贷款条款和交易成本5个指标反映目标客户覆盖率；用补贴依赖指数（SDI）反映农村金融机构持续性。并且认为只有通过用以上几类指标具体衡量农村信用社经营效率，并与改革成本相比较，才能得出一份客观、公正的结论[17]。
此外，PEARLS评价体系是世界信用理事会（WOCCU）所倡导的最新、最权威的绩效评价体系。“PEARLS”由微型金融机构绩效衡量的6个方面的英文单词首字母组成：保护（Protection）、有效财务结构（EffectiveFinancialStructure）、资产质量（AssetsQuality）、成本回报率（RateofReturnandCosts）、流动性（Liquidity）和增长率（SignofGrowth）。吴庆田、陈伟（2010）根据金融生态环境与金融效率的动态互动的关系，建立宏观金融效率指标体系、微观金融效率指标体系及金融市场效率指标体系，并对金融生态环境与金融效率之间的进行因果关系实证检验[18]。（三）农村金融效率的影响因素分析
农村金融效率内涵层次丰富，其概念既涵盖宏观金融运行机制也包含微观操作及运营实践，内容相当广泛，影响因素众多，归纳起来主要有以下几个方面：
1.金融环境因素。微观层面的金融环境包括法律、社会信用体系、会计与审计准则、市场体系、中介服务体系、企业改革进展及银企关系等多方面的内容（周小川，2004）[19]；而宏观金融环境包含法律制度、政治制度和文化信用、金融部门独立性、社会诚信水平、社会保障程度等（李延凯，2011；黎和贵，2007[20，21]）。普遍认为金融环境改善具有资本积聚效应，提高储蓄率和投资储蓄转化率，改善资本配置效应，并有助于农村经济可持续化发展[20-26]。JacobYaron等（1997）认为宏观经济环境、行业偏向政策、政府过度干预降低了农村金融市场效率[16]。谷慎、刘泽仁等分析了制度供给的不足及制度的不协调，揭示了农村金融效率低下的深层次原因[27，28]。
2.信贷因素。信贷资源的配置是农村金融的核心，大量的学者对信贷资金配置效率进行研究。朱喜、李子奈（2006）运用VEC模型分析了信贷分配效率，认为信贷投入与农民收入和农村投资间存在不均衡关系，短期也没有促进农民收入及农村投资的增长。政府需放开管制，放开利率，构建市场化、多元化的农村金融体系，以提高农村金融效率[29]。温涛、白广玉等认为资金投入不足和资金配置低效率是农村金融效率的表现，是制约中国农村经济发展的双重瓶颈[30，31]。薛薇、谢家智（2010）认为农村金融市场存在二元结构特征，正规金融与非正规金融并存的局面，正规金融由于道德风险其交易成本偏高，非正规金融依靠关系型契约机制及合作信任机制有效降低了交易成本[32]。
3.组织体系因素。岳意定、胡愈等（2006）分析了农村垄断市场条件下金融市场的低效率，探讨了农村民间金融组织的存在对于农村金融市场效率帕累托改进的重要意义，证明其存在将提高信用社、政府及农村经济主体的效率[33]。洪正（2011）从监管效率分析了新型农村金融机构成立的可行性[34]。
4.功能性因素。也有学者从农村金融的功能视角进行分析，透过对其功能的审视，解释了农村金融效率低下的原因。褚保金、张兰等（2007）认为宏观经济环境、市场结构、经营规模对农信社经营效率影响比较大。但是前者认为随着信用社存款的增加，其经营绩效明显下降，后者得到的结论却相反[35]。张兵、周翔等（2009）认为信用社的改革模式也对经营绩效产生影响[36]。二、对农村金融效率研究的评析
我国农村金融改革正处于不断深化中，提高金融效率无疑是改革的核心内容。农村金融市场化取向改革路线确立后，农村金融机构必然有提高经营效率以实现商业利润最大化的诉求，农村金融效率也有了明显提高，但总体上看，农村金融机构支农意愿不突出，支农效率不高。由于其运营土壤根植于农村市场，必然也区别于城市商业银行，必须包含农村市场的服务效率，这明显区别于一般商业性金融机构，必须纳入到金融效率内涵逻辑框架。因此，在效率层面如何重塑金融服务体系，以及如何提高金融服务水平是我国农村金融改革所必然涉及的问题。
目前文献多以宏观层面的金融配置效率作为研究视角，对其概念界定及农村金融效率测度研究比较深入，拓展了我国农村金融效率的分析空间，为农村金融机构经营效率研究提供了很好的借鉴。但这些研究缺乏对农村金融机构效率全面分析与梳理，其研究内容限于对农村金融效率的宏观分析，研究维度限于单维分析，缺乏对金融效率宏观及微观有机体系的整体把握。事实上，服务效率是联通两者的桥梁，如果缺乏对服务效率深入认识，就难以揭示农村金融效率不高的深层次问题，难以摆脱仅仅从农村信贷层面把握农村金融的传统视角，难以提出评判农村金融效率的客观、合理标准。因此，随着农村金融改革的推进，研究视角应不断地拓展，应结合金融服务拓展金融机构效率内涵，从金融服务的角度综合把握农村金融与“支农”的关系。
现有研究中评估框架多针对商业性金融机构，对于经营效率的评估具有一定的合理性，但尚未提出农村金融效率的有效评估框架；评价指标选择也具有很大的随意性。也有文献根据农村金融生态环境要素提出金融效率评价指标体系，但对指标体系的合理性缺乏验证，并且缺乏针对微观层面的金融服务效率的评价指标体系。从研究方法来看，定量研究多采用DEA为主的非参数分析方法，这种方法假定要素可自由流动，这与实际情况不太符合。参数分析方法由于假定影响因素的参数固定，难以涵盖其他影响因素，因而分析具有片面性。因此，需要根据实际情况对研究方法进一步改进。
三、结语
上述研究结论为改善我国农村金融资源配置效率问题提供了理论借鉴。
1.农村金融效率问题主要原因是涉农资金投入不足、资本利用率低、农村金融组织缺乏，这表明我国提高农村金融效率应着手于扩大政府对农村市场的资金投入，指导涉农主体的资金使用效率，发展新型农村金融机构等方面。
2.法律、社会信用体系等农村金融生态环境很大程度上影响农村金融效率的提升，因而可以从农村金融体系运行的法律环境、信用环境以及制度环境等方面创造有利于提升农村金融效率的外部环境。
3.农村金融组织体系很大程度上影响了农村金融市场效率的帕累托改进，这表明规范和完善农村金融组织体系对提高我国农村金融效率具有重要意义。
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我国将社会主义新农村的建设作为我国政府需要全面统筹、长期坚持的战略任务来执行。在建设社会主义新农村的过程中，农村地区金融服务对整个农村经济的促进有着举足轻重的作用。目前，农村地区金融服务还存在一些问题，农村地区金融服务体系还需进一步健全。本文就农村地区金融服务的主要问题加以探析，进而提出相应的改进思路。
【关键词】
农村地区；金融服务；改进思路
第十二个五年规划跨越2011年至2015年，这是我国建设社会主义新农村的关键时期，也是我国农村地区金融行业发展的黄金时期。如何利用好这一时期，对金融服务加以调整改善，切实提高农村地区的经济增长能力，为我国经济建设贡献更多的力量，这是需要深思熟虑并亟待解决的课题。
1农村金融服务概念及现状
1.1农村地区金融服务概念
农村金融服务是指农村金融机构运用货币交易手段融通有价物品，向农村金融需求主体（主要由农户、种植养殖经营户、个体工商户、农村专业经济合作组织、农业产业化企业这五部分组成）提供的共同受益、获得满足的活动。当前，我国农村地区的金融服务一般是针对农民或乡村企业的贷款或者融资等。
1.2农村地区金融服务现状
农业在社会发展中的地位非常高，它是国民经济的基础，其发展的好坏不仅仅影响到其自身，还会影响到工业的发展，影响到社会发展的方方面面，可以说，农业的良好发展是农村稳定的前提，是促进社会稳定的重要保障。
作为我国金融体系的一个重要支柱，农村金融强有力的支持着农村地区经济的发展。目前，农村地区的金融服务机构越来越多：中国农业银行、存储银行、各省市的农村信用社以及一些提供小额信贷的公司纷纷进入农村地区，加快了农村地区的金融体系的建设，为农村地区金融服务注入了更鲜活的血液，使得农村地区的金融体系越发完善，并呈现出一幅生机勃勃的美好画卷，对农村经济的发展提供了强有力的支撑。但是，需要指出的是，由于农村金融其本身比较复杂，农村地区的金融服务还显得有些无力，导致的结果是农村地区金融供应与需求两者之间的矛盾依旧存在且问题较为突出。同时，一些乡镇由于种种主观和客观上的原因，到目前为止还没有相应的金融机构入驻，造成当地农民及企业的贷款及融资变的异常困难，影响了当地经济的发展步伐。
由此可以分析得出，农村地区的金融服务体系虽说基本建立，但还需逐步完善，将更多的金融机构和资金引入农村地区，加快农村地区金融服务体系的建设步伐的需求是非常迫切的。
2农村地区金融服务的主要问题
2.1贷款难、融资难问题突出
农村地区贷款难、融资难问题依旧广泛存在。农村地区金融机构很难满足农村地区农民和企业贷款及融资问题，供不应求现象非常突出。造成这一现象有其客观原因存在：农村地区不同于城市，城市的显著特点是企业密集，大企业较多，配套设施完善，基础设施建设良好。农村则恰恰相反，首先，农村地区农民居住地比较分散，且经营的都是小规模企业，绝大多数甚至不能称之为企业；其次，农村地区的基础设施建设远远落后于城市，有很多农村地区连一条像样的公路都没有，所谓的配套设施更是没有；再次，农村地区一般经营的都是农产品，从事农业的特点就是农作物生长周期长，季节性明显，受天气影响显著，造成农民当年收入的不确定性因素较多；最后，大多农民没有合格的抵押品，不能够从农村地区金融机构申请到贷款。以上提高的种种因素导致了农村地区的金融服务存在着高投入、低回报以及具有较高风险性的特点，这也使得很多的金融机构谈到农村地区就望而却步，不敢作出尝试。笔者有一个亲身经历的例子，就是笔者以前所在乡镇的一家工商银行搬到市内，原因就是我们提到的投入、低回报。
2.2信用担保体系不完善
同样和城市居民做一个比较，2012年城乡居民两极人均收入水平相差20多倍，可以看出农民自身的经济水平比较差。同时，农民的信用意识不足，合格的担保物也很少，由于以上原因的存在，导致农村地区信用担保体系很难完善。虽然一些农村地区成立了一定数量的担保公司帮助农民进行贷款担保，但是这些公司的担保手续复杂且收费不低，担保涉及的方面也比较少，很难适应农村地区的金融体系。
2.3配套法律不健全
3农村地区金融服务的改进思路
3.1积极发展农业保险
3.2健全农村信用体系
【参考文献】
[1]徐松兵.农村金融需求及农村金融产品创新探讨[J].现代金融，2010，（08）：19-20.
[2]王浩.我国农村金融发展与经济增长关系的实证研究-以福建省数据为例[J].台湾农业探索，2008（03）：65.
[3]王辰华.我国农村金融发展任重道远[J].农村金融研究，2009，（02）：28-30.
[4]江锦斌.农村金融创新的制约因素与解决措施-以福建省明溪县为例[J]福建金融，2010，（06）：37-39.
2005年党的十六届五中全会更提出了“新农村建设”这一概念。新农村建设是在我国城乡二元化结构日益加剧，城乡经济发展日益不均衡以及工业取得了一定发展，能够带动农业发展的时代背景下提出来的。建设新农村就是要发展农村经济，增加农民收入，就是要规划农村建设，使农村能够与城市一样享受到水、电、路、网、医疗和教育等公共服务，就是要提高农村的文明程度，提高人口素质，将农村建设成为“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。其中发展农村经济，增加农民收入是新农村建设的首要也是最重要的任务，只有大力发展农村经济，农民收入增加才能更快更好地促进新农村建设。
二、新农村建设中金融支持现状
（一）农村金融需求与农村金融供给严重失衡由于农民与农村企业是农村金融的主要需求者，这就决定了农村金融不同于城市金融的几个主要特点：小、快、零散灵活且缺乏有效的抵押担保物，这使得许多正规金融机构不愿意贷款给农民或农村企业。表1为2007年至2009年全部金融机构的贷款总额及农户贷款额，由表中能看出，2007年至2009年，全部金融机构的贷款总额及农户贷款总额虽然都保持持续上升，但农户贷款总额占全部金融机构贷款总额的比重很低，不到5%。另有数据统计，2007年末全部金融机构涉农贷款余额为61151亿元（包括粮棉油收购贷款、农产品加工贷款和部分农村基础设施贷款），仅占全部金融机构贷款总额的22%。并且随着近些年来的金融机构市场化进程的推进，为农村提供金融服务的正规机构纷纷撤离农村基层，目前只有少数的国有银行仍在农村开展金融业务，更加剧了农村金融供给的不足。
（三）农村金融产品供给不足且具有单一性目前，在农村地区长期只有“存、贷、汇”等三种金融业务，其中存款业务只涉及传统的定期、活期储蓄；贷款业务也只以小额农业贷款为主；中间汇款业务也只局限于地区间资金的流动、传统的结算、代收等金融产品；缺乏针对“三农”客户量身定做的差异化、个性化的金融产品，比如农村助学贷款、消费贷款、银行理财、农业保险等金融产品。而在大部分的农村地区，提供此三种金融业务的主要金融机构仅为农业信用合作社、农业银行、邮政储蓄银行。由于金融业务品种的缺乏，金融服务形式的单一再加上农村经济自身存在的信用风险，难以满足“三农”越来越多元化的金融需求。
（四）农村金融资金外流现象严重目前，农村金融资金外流的现象十分严重，这加剧了本来就匮乏的农村金融资金的缺口。据统计，1978～2000年通过各种渠道外流的农村资金共计28400亿元，其中通过农村信用合作社外流的资金从1978年的121亿元上升至2000年的4639.9亿元。1994～2000年期间通过金融体系流出的农村资金占1978～2000年间通过金融系统外流资金总额的79%，这说明20世纪90年代之后，农村资金外流的速度加快。通过金融体系流出的农村资金占到同期农村外流资金总额的49%，这说明大部分资金都是由金融系统流出。造成此现象的原因主要有：一是农村邮政储蓄只存不贷，邮政储蓄机构大量吸收农民的存款存入中国人民银行以赚取利差，而不对农村地区发放贷款。有数据显示：仅2002年，邮政储蓄存款余额中就有34%来自农村或乡镇地区，仅次于四大国有商业银行。二是国有银行在农村地区的资金大部分都转用于“非农”方面。三是农业发展银行的信贷业务只涵盖了粮油收购等方面，从而导致了农村回流资金逐渐减少。农村金融资金的大量外流使得本来就不充裕的金融资金更加匮乏，严重阻碍了新农村的建设，是新农村建设中迫切需要解决的问题之一。
（五）农村保险业与社会保障体系严重落后农业不同于工业和第三产业，其受自然因素，气候因素的影响较大，且生产周期和资金回笼周期都较长。而我国又长期受到自然灾害的侵犯，是世界上自然灾害最严重的国家之一，具有受灾地域大、受灾频率高、灾害种类多、造成的损失大等特点，这些特点严重制约着我国农业的可持续发展。目前，我国的农业保险仍处于落后状态，商业保险仍未进入农业领域，目前全国只有几家专业性的农业保险公司，政策性保险更处于探索阶段。图1为2002～2012年全国财产保险公司农业保费收入。2002～2006年，农业保费收入一直维持在10亿元以下，2006后农业保险保费收入呈明显上升趋势，2011年农业保费收入为174.03亿元，年增长率超过300%。虽然农业保险保费收入一直在上涨，但相对于全国保费收入，其占比却一直处于5%以下。2010年和2011年还处于下降趋势。如图2所示。
农业保险是农村金融中不可或缺的组成部分，它不仅能够促进农村经济平稳发展，更是推动农村金融市场深化的重要工具。农业保险发展滞后不仅会导致“三农”经济收入平稳增长缺乏保障，也会使得农村金融市场的信贷风险增高，这在很大程度上制约了农村经济的发展，因此需要大力发展农村保险业。
三、加强新农村建设金融支持的建议
（三）积极创新农村金融产品，并大力发展符合农村现状的金融服务现有的农村金融产品已经不能满足日益丰富的农村金融市场，各金融机构应该在办好当前农产小额贷款的业务上，积极推进农村金融产品及金融服务的创新，为“三农”提高个性化、差异化的金融产品及金融服务，基本覆盖不同经济水平不同收入群体的需求。积极推行存货、应收账款、仓单质押等多形式的抵（质）押方式，运用商品融资、国内保理、订单融资等信贷业务品种，切实加大对农产品加工、收购企业等涉农客户的信贷支持，帮助涉农中小企业做大做强。
[1]房艳：《论社会主义新农村建设中金融支持问题》，《农村经济与科技》2010年第21期。
[2]杨晓晨、王银旭：《新农村建设中的农村金融问题探索》，《时代金融》2011年第5期。