文/董志勇李成明北京大学经济学院北京大学中国市场经济研究中心
党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，并对农业经营体制改革作了重要部署。梳理新中国70年农业经营体制改革历程，把握其演变规律，既有利于加深对新中国70年农业发展历程的认识，又有利于明确未来农业经营体制改革的方向，对落实农业农村优先发展、实现乡村振兴，进而实现“两个一百年”宏伟目标具有重要的现实意义。
一、新中国70年农业经营体制改革的基本历程
根据农业经营主体和农业经营模式变化，新中国70年农业经营体制先后经历了“农民所有，自主经营”的个体经营体制，“三级所有，队为基础”的集体经营体制，“家庭承包，统分结合”的双层经营体制，以及完善基本经营制度、构建新型农业经营体系四个主要阶段。
（一）1949～1952年：“农民所有，自主经营”的个体经营体制
总的来说，新中国成立初期，以“农民所有，自主经营”为主要特征，核心是打破封建地主制度，解放广大农民，实现民族独立[1]。这一阶段，农民的生活水平显著改善，农民生产积极性空前高涨。据国家统计局数据显示，这一阶段全国粮食产量由1949年的11318.4万吨增加到1952年的16393.1万吨，增产44.8%；单位面积产量由1949年的每公顷1029.33公斤，增加到1952年的每公顷1322.25公斤，增加28.5%。
（二）1953～1978年：“三级所有，队为基础”的集体经营体制
总的来说，这一阶段生产资料归集体所有，农业经营模式先后从“农民所有，劳动互助”的互助组模式发展到“农民所有，统一经营”的初级社模式，再发展到“集体所有，统一经营”的高级社模式，最终经过调整形成“三级所有，队为基础”的集体经营体制。在人民公社中，由于“干和不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样”，因而缺少有效的激励措施，农民缺乏生产积极性，农业劳动效率较低，虽然在农村建设方面取得了一定成就，但也付出了较大代价。
（三）1979～2012年：“家庭承包，统分结合”的双层经营体制
总的来说，这一阶段先后经历了从生产队到联产责任制，从“包工到组、包产到组”到有条件地实施“包产到户、包干到户”，再全面推广“包产到户、包干到户”，最终确立了“家庭承包、统分结合”的双层经营体制[3]。这一阶段农民生产积极性被调动起来，农业领域逐年增收，仅到1984年全国粮食产量就比1979年提高了34%，棉花产量提高了2.89倍，油菜籽产量提高了128%[4]。
（四）2013年至今：完善基本经营制度，构建新型农业经营体系
总的来说，这一时期新型农业经营主体快速增长，推动了多种形式的规模经营，推进农业现代化成为其核心问题，“完善基本经营制度，构建新型农业经营体系”是其主要特征。随着土地“三权分置”的不断推进，农地流转的速度进一步加快，全国农地流转市场呈现爆发式增长趋势，农业朝着规模化、产业化、现代化方向发展。
二、新中国70年农业经营体制改革的基本经验
新中国70年农业经营体制改革的基本经验可以归纳为四方面：处理好农民与土地的关系始终是农业经营体制改革的主线；有效发挥集体经济组织功能是农业经营体制改革的基本前提；培育适应生产力发展要求的新型农业经营主体是农业经营体制改革的工作重点；建立健全新型农业社会化服务体系是农业经营体制改革的重要保障。
（一）农业经营体制改革的主线在于处理好农民与土地的关系
（二）农业经营体制改革的前提在于有效发挥集体经济组织功能
在70年的农业经营体制改革中，农村集体经济组织在各阶段农业发展中发挥了重要作用。新中国成立后，土地改革确立了农民的土地所有制，但由于个体经济的局限性，生产资料匮乏等农业生产矛盾亟待解决，农村内部农民之间互助逐渐兴起。在合作社的发展过程中，由于脱离实际过分强调集体化形式，形成了“一大二公”的人民公社。由于这一组织形式没有充分发挥好集体经济优势，未能有效激励农民参与生产，最终阻碍了农村集体经济的发展。但不容忽视的是，这一阶段在农业水利等基础设施建设方面取得了重大成就，为以后农业农村发展奠定了物质基础，也为农业生产机械化、科学化创造了条件[5]。此后，党和政府认识到人民公社的不足，开始实施家庭联产承包责任制，通过统分结合调动了农民积极性，农村集体经济的实现形式向更适应生产力进步的方向发展，发挥了“统”和“分”的各自优势。但在实践中，由于过分强调“分”的职能，又造成了“统”与“分”的失衡，农村集体经济组织功能弱化，农村集体经济逐渐走向衰弱，导致分散的小农户不能有效融入统一的大市场。
为探索创新“统”的职能，各地出现大量股份合作经济。党的十五大提出了劳动联合和资本联合的“两个联合”为主的集体经济，进一步创新了集体经济实现方式。党的十七届三中全会从“统”和“分”两个层次提出“两个转变”方针，强调家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方式转变，统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。党的十八大报告进一步提出要“发展农业专业合作和股份合作，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。各地经营模式创新为双层经营体制赋予了新内涵。实践证明，家庭经营虽然能够激发农民生产动力，但也存在明显的先天不足，农民既缺乏资本、技术等生产要素的投入动力，又缺失运用现代农业科技进行农业升级的能力，这有赖于集体经济组织“统”的功能发挥。农业经营体制改革应以有效发挥集体经济组织功能为前提。
（三）农业经营体制改革的重点在于培育新型农业经营主体
农业经营主体是农业生产力中最活跃的因素[6]，农业现代化离不开新型农业经营主体。在70年的农业经营体制改革中，经营主体从传统小农转变为生产队，又从生产队转向承包户，基于家庭经营又发展形成了多元化经营主体并存格局。改革开放以来，随着城镇力结构性短缺，文化程度较低的中老年人和妇女逐渐成为务农主体，单纯依靠传统的家庭承包经营已不能适应农业现代化要求，解决“谁来种地”的问题日显紧迫。
新型农业经营主体的培育丰富了农业市场参与主体，通过规模化经营为农业科技的应用提供了基础条件，发挥了科技应用示范带动作用，促进了农业科技推广，扩大了农业领域长效投资，并保障了粮食生产数量，提高了粮食生产质量，能够及时调整种植结构，平衡市场供求关系，有利于促进农业现代化转型。2005年中央“一号文件”提出支持农业专业合作社发展，通过为社员提供生产服务提高农户产业化程度。2007年中央“一号文件”提出培育现代农业经营主体，发展专业大户、农业专业合作组织、农业龙头企业和集体经济组织。党的十七届三中全会进一步提出培育新型农业合作组织，并在随后的2009年中央“一号文件”中从人员、财政、金融、登记等方面给出了明确指导意见。党的十八大进一步提出了构建新型农业经营体系，并在随后的“一号文件”中不断推出具体扶持政策，2017年又进一步修订了《农民专业合作社法》。随着新型农业经营主体的推进和不同主体之间深度融合，农业产业分工进一步细化，促进了农业一二三产业融合发展。这一趋势也将创造更多农业就业岗位，提升农业劳动力素质，农民增收效应将更为凸显。新型农业经营体系是农业现代化的微观支撑，是新时代农业经营体制改革的工作重点。
（四）农业经营体制改革的保障在于建立健全新型农业社会化服务体系
三、新时代农业经营体制改革的机遇与挑战
进入新时代，农业经营体制改革迎来了新的历史机遇，但同时也面临着新的问题和挑战。一方面，实施乡村振兴战略为农业领域带来了新的制度红利，“三农”改革试点为下一步政策推广积累了丰富的实践经验，现代农业科技的快速发展要求农业经营体制不断改革创新；另一方面，农村土地制度还不能适应农业现代化要求，集体经济组织缺位错位，新型农业经营主体虚化异化，面向小农户的农业社会化服务能力弱等问题日益显现。
（一）新时代农业经营体制改革的时代机遇
1．乡村振兴战略释放制度红利
2.“三农”改革试点积累了实践经验
党的十八大以来，农村领域的改革试点加快，从不同层次不同角度多领域开展试点工作。其中，在促进农业现代化转型方面，推出了农业电子商务试点、农业重大技术协同推广计划试点、农业废弃物资源化利用试点、水产苗种产地检疫试点、水产品质量安全可追溯试点和养殖经营主体动态数据库建设试点等试点项目；在加强政府扶持和社会服务能力方面，推出了包括新型农业经营主体信息直报系统贷款贴息试点、农机新产品购置补贴试点、政府向经营性服务组织购买农业有效服务机制创新试点、乡村治理体系建设试点、金融支农创新试点、农民合作社质量提升整县推进试点等试点项目；在深化农村体制机制创新、探索农村集体经济实现方式方面，推出了土地经营权入股发展农业产业化经营试点、农村集体产权制度改革试点等试点项目。另外，重庆和成都作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，在促进城乡融合方面改革成果显著，一定程度破除了城乡二元带来的城乡居民权利的不平等，“统一户籍、土地保障和权利平等”带来城乡融合发展新格局。现阶段，农业农村改革试点工作正加快推进，部分试点已取得阶段性成果，这为未来政策制定积累了丰富经验，为政策推广奠定了实践基础。
3．现代农业科技要求经营模式转变
随着现代农业科技快速发展，农业已进入应用信息技术和生物技术的科技农业发展阶段，农业生产的机械化、数据化和智能化有助于提高农业产能与农业效率。对于人多地少、资源相对稀缺的我国农村，科技农业将带来巨大机遇，通过精准使用农业科技将带来农业领域的高质量投入、高质量管理和高质量供销。美国在科技农业领域走在前列，以玉米为例，中国单位产量仅为美国的60%，还有具有巨大的提高空间。一方面，通过基因技术和微生物技术等现代生物技术能够增加农作物产量，同时有效减少化学农药施用，提高农产品质量。另一方面，基于现代信息技术，通过数据采集分析、物流供应链管理等的智能化生产方式改造传统农业生产逐渐成为现实。现代生物技术和现代信息技术的综合使用将重塑农业产业链中各个环节，升级传统农业经营模式，带来智慧农业的新机遇，推动农业市场化、规模化、现代化，这将对农业经营体制机制创新提出新要求。
（二）新时代农业经营体制改革面临的现实挑战
1．农村土地制度有待进一步创新赋权
随着农业现代化步伐加快，农地细碎化和农户分散经营已成为农业生产经营中的一个突出问题，影响了农地利用效率和农业可持续发展，其根源在于农村土地产权制度的不完善。“三权分置”改革后，土地经营权从承包经营权中分离出来，创新了农村土地集体所有制的有效实现形式，促进了农村土地要素流动。但我国不同法律法规之间对农村土地制度的表述还存在不一致的地方，而且存在限制农民土地财产权利等问题，需要尽快予以修改完善。另一方面，虽然中央已经明确要求不准以放弃农村土地为落户前提，但尚没有具体的落实政策，农民进城后承包地权属问题尚不清晰，农民土地有偿退出和转让机制不健全，进一步加深了农村土地闲置撂荒问题。在土地流转实际推行中，地方政府政策单一且缺乏完整的流转指导框架，部分地区出现土地过度规模化，现有土地经营权流转模式带来的农村收入差距问题也逐渐显现[7]，农村土地制度有待进一步创新赋权。
2．集体经济组织存在缺位错位问题
3．新型农业经营主体虚化异化现象较为严重
4．面向小农户的农业社会化服务总体较弱
四、新时代农业经营体制改革的政策走向
在乡村振兴背景下，面对新机遇和新挑战，我国应加快农业经营体制改革步伐，在土地制度、集体经济组织、新型农业经营主体和新型农业社会化服务等关键领域全面深化改革，在政策供给上重点把握好“四个转变”，推动农业经营体制创新发展以适应农业现代化发展要求。
（一）健全土地有序流转机制，推进土地流转形式由单一流转方式向多元化综合流转方式转变，有效保护土地流转中的农民权益
新形势下深化农村改革的主线仍是处理好农民和土地的关系。新时代农业经营体制的改革，需要进一步健全土地有序流转机制，提升土地要素市场化配置。土地流转是手段不是目的，推进土地流转的目的在于盘活土地资产，提高土地要素使用价值，促进农业规模经营，拓宽农民收入渠道。因此，通过土地流转创造价值是土地制度改革创新的前提，已有研究表明单靠土地流转实现农业规模经营的模式在宏观上已经呈现乏力态势，将家庭生产融入现代农业分工体系更具实践价值[13]。具体来看，政府在引导农民参与土地流转时应积极探索土地流转的增值路径和实现方式，从单一流转方式向多元化综合流转方式发展。
现有法律法规在落实集体所有权和稳定农户承包权等方面更为明确，但在第三方经营者的经营权保护方面仍有待完善。为此，应进一步细化对第三方经营者的土地经营权权能和义务的立法保护，主要包括自主有偿使用、经营权再流转与抵押、农产品处置和补贴收益、土地征收地上物补偿，以及租金承担、损害赔偿等。土地经营权在土地产权结构中最为活跃，加强第三方经营者的经营权保护将有助于激发农村市场活力，促进农村土地健康有序流转。在实际政策制定实施过程中，地方政府应转变原有流转观念，土地流转不是流转越多、规模越大越好。应加强规范土地流转规模，根据地区人地关系实际设定土地流转上限，将土地流转规模控制在合理区间。更为重要的是，应因地制宜推动多种形式的土地流转方式，包括出租、转让、入股、抵押、互换、转包等，尤其应重点创新土地入股的有效实现方式。此外，还应建立健全承包地退出机制，构建城乡融合发展的制度基础[14]。随着城镇化进程的加快，解决好进城落户农民的承包地问题日益紧迫，地方政府应重点创新承包地退出转让市场交易机制，搭建地区农地产权交易市场，并在市场服务等方面发挥作用，有效保护土地流转和承包户退出过程中的农民权益。
（二）明确集体经济组织功能定位，推进集体经济组织由注重行政管理向注重市场服务转变，提高集体经济组织服务能力和服务质量
农村集体经济不仅是发展农业生产力的基础，而且是农民共同富裕的保障，是乡村振兴的组织依托。农业经营体制机制创新的关键是充分发挥“统”和“分”的各自优势，一方面要稳定土地承包关系，激发“分”的经济活力，另一方面要重点创新“统”的实现方式，解决农民承包地经营规模过小和农业规模经营程度不足等难题，既不搞大集体制度，又不搞私有化制度。当前集体经济衰落的原因主要是对集体经济的认知存在不足，对集体产权界定不够明确，对集体经济组织职能定位不够清晰。为此，要从两方面着手：
一方面，要进一步创新集体经济实现方式，推进农村集体产权制度改革。农村集体产权制度是农村经济制度的基础，农村集体经济组织出现错位问题的根源在于对集体经济的认识误区，将集体产权视为超越农民的产权[15]。集体经济首先是农民的集体经济，集体资产不属于集体经济组织所有，集体经济组织只是农民集体的代理人，农村集体资产属于农民集体，个体成员对农村集体资产拥有成员权。农民与集体资产之间的关系本质上是一种股权关系，因而集体资产的股份制改革不仅有助于提高农民对集体资产的认知，规范集体资产使用，而且能够加强集体资产保护、农民权益维护和资产收益分配，这是市场经济的发展必然。要在做好集体资产盘点和成员身份确认工作基础上，推进农村集体经营性资产股份合作制改革，其制度供给重点在于创新集体资产股权“进退”机制，推动农村集体产权流转交易，真正盘活农民手中的集体资产，使其可以通过质押、转让等方式拓宽农民收入渠道。
另一方面，增加乡村治理的财政投入，强化集体经济组织建设。集体经济组织是集体成员的代理人，是集体经济的实际经营者，集体经济组织的经营管理能力直接决定了集体经济的发展程度。要以法律形式明晰集体经济组织功能定位，加快制定《农村集体经济组织法》，明确其市场主体地位。进一步加强农村集体经济组织建设，加强党支部对村级集体经济组织的领导，提高集体经济组织的服务能力，同时加大财政投入以保障集体组织稳定运转。在具体落实方式上，要加强集体经济组织中的干部培训，提升集体经济组织干部认知水平和经营能力，推进集体经济组织由注重行政管理向注重市场服务转变，提高集体经济组织服务能力和服务质量。在统分结合的双层经营体制下，明确集体经济组织功能定位，有效发挥“统”的职能，是完善农村生产关系的重大举措。
（三）坚持新型农业经营主体培育监管并举，推进新型农业经营主体从数量型增长向质量型增长转变，提升新型农业经营主体带动能力
近年来，新型农业经营主体蓬勃发展，在指标压力下地方政府过分强调数量增长，导致新型农业经营主体的虚化异化问题严重。现阶段，新型农业经营主体的培育应坚持政策扶持和指导监管并举，注重微观治理和宏观引导，根据不同主体特征在实施特惠性政策的同时加强特定监管，如对扶持清单中的新型农业经营主体开展定期“体检”，提高培育清单中主体的流动性，推动新型农业经营主体质量型增长。
未来，在新型农业经营主体培育上应重点区分主体间共性与个性，重点解决土地、资金、技术和基础设施等共性问题，具体扶持政策上应逐渐弱化主体类型，加强以具体业务确定扶持方式和扶持力度，打破主体间边界以形成良性互动。根据不同新型经营主体相对优势实施精准特惠性政策，重点解决好家庭农场的资金缺乏、经验不足等问题，解决好农业合作社内部治理、利益分配等问题，解决好农业龙头企业创新经营、风险防范等问题。
（四）加强新型农业社会化服务体系建设，推进农业适度规模经营方式由土地规模化向服务规模化转变，加强小农户与大市场的利益联结
农业的适度规模化是农业现代化的重要实现途径。但当前我国在推进农业适度规模化经营过程中，部分地方政府将其实现路径等同于以土地流转为抓手促进土地要素的集中化，这导致了土地过度集中、土地使用效率下降和土地非农化等问题，违背了当前农业发展方式转变的基本要求，不仅引致农村领域土地关系紧张问题，而且土地生产率下降背离了通过适度规模化实现规模效益的初衷。基于土地流转的规模化经营只是农业规模经营的一种实现方式，在现阶段通过深化农业社会化服务体系建设，加强在涉农产业链的各个环节对农户专业指导，做好小农户和大市场间的利益链接，通过服务规模化实现规模收益的经营方式更适合我国当前农业发展实际。
未来应将加强新型农业社会化服务体系建设作为农业支持政策的重点，充分培育适应市场变化的新型社会化服务主体和提供优质服务的新型农业经营主体，在技术、资金、信息以及经营管理、产品销售等方面细化扶持政策，引导不同主体以不同形式连接带动小农户，向小农户提供专项服务或系列化服务，发挥其在产前、产中、产后各个环节的服务中的专业带动能力和内外纽带作用，从过分强调支持新型农业经营主体进行土地流转扩大要素投入，转向突出各主体服务能力和服务质量。具体措施应从政策扶持和市场培育两个方面同时着手：一要整合现有农业服务资源，形成各部门统一协调的社会化服务新机制，盘活农业服务存量资源条件下增加政策扶持力度，对地区特色产业进行精准扶持；二要把握新型农业社会化服务体系多元化多层次特点，构建公益性与经营性主体间的合作机制，重点加强对农业服务人员的指导培训，提升服务队伍整体素养。更为重要的是，应以市场化为主导，加强农业社会化服务市场建设，满足多元化服务需求和市场需求变化，形成可持续有活力的新型农业社会化服务体系。在乡村振兴和农业农村优先发展的大背景下，服务规模化不仅坚持了家庭经营的基础性地位，也赋予了双层经营体制新内涵。