二、信赖利益保护原则的理论渊源和适用条件
（一）理论渊源
上述观点的形成，实质基点都在于“诚信”与“信赖”两词的字面表述以及内涵上的相似性。如此认定信赖保护原则与诚信原则之间的关系，也曾一度是德国学界的主流观点。[7]时至今日，随着对信赖保护原则讨论的深入以及对德国法的进一步研究，学者们已经开始意识到以诚信原则作为信赖保护原则的理论基础是不恰当的。德国学者认为，由于信赖保护原则在特定范围内对居于宪法位阶的依法行政原则构成了限制，它必然应以至少居于宪法位阶的原则为基础，而民法上的诚信原则并不能满足此要求。从这一点推理出去，结果只能是法治国家原则以及从中推论而出的法安定性原则。[8]明确了这一点，我们就可以至少从两个角度来描述信赖保护原则的理论渊源。
与此同时，自“德国行政法之父”奥托迈耶建立起以“行政行为”（行政处分）为核心的德国行政法架构以来，学者们陆续提出了行政行为的效力范畴，指出行政行为具有拘束力、确定力和执行力。而其中的确定力随着存续力理论的发展而逐渐被分解或替代。行政行为的存续力是指作为主权处理行为的行政行为应当具有约束力和持续性，应当获得法律上的存在性。其可分为形式存续力和实质存续力，形式存续力是相对于相对人来说的不可诉请撤销性，而实质存续力是相对于作出行政行为的行政机关来说的限制废除性。[10]当前我们所讨论的信赖利益保护就存在于这种实质存续力之中，“正是这种实质存续力才导引着信赖保护原则的产生，并给信赖保护原则提供足够的说理性。”[11]据此，有学者明确提出，“信赖利益保护原则是法安定性原则的作用而非起因”，“存续力制度是对于法安定性要求在行政领域的贯彻和实现，同样是对行政相对人信赖利益的保护，或者说，存续力制度对于相对人的价值或功能就是信赖保护”。[12]
因此，德国公法上的信赖保护原则并非是私法上既存类似概念的简单套用，而是从其公法本身的发展逻辑，再结合当时社会发展的需要而自然产生的。[13]如果说，早期学者们的观点是从行政相对人角度，自末端向首端来看待信赖保护原则的话，那么存续力理论的观点则刚好相反地从行政行为本身的性质来看待信赖保护原则。以上两个角度的理解正好可以解释这一点。但必须澄清的是，宏观上自然法的复兴导致法治国理论的演进，并不当然促成存续力理论的发展。这两者是两条平行的线路，交织缠绕而互相影响，并非一者乃另一者之前提或结果。奥托迈耶创设行政行为概念之初便是以司法裁判为蓝本的，行政行为的存续力借由判决的确定力演化而来。存续力理论迟早会通过某种形式被“昭示”出来。但若没有法治国理论演进的社会背景，存续力理论也很难发展或者说很难迅速发展起来。而相对于早前学者们的研究，这样的认识无疑是十分重要的。早前只是从末端或者说效果上来研究信赖保护原则，往往陷入形式化的泥淖。而从存续力理论这个“源头”上研究该原则，就相对显得易于把握且更全面。
（二）适用条件
其次，根据德国的《联邦行政程序法》第48条，按照毛雷尔教授的归纳，信赖保护一般需要满足以下几个条件：受益人信赖行政行为存在，且根据与撤销的公共利益的权衡，其信赖值得保护；受益人非通过恶意之欺诈、胁迫或行贿而促成行政行为，亦非通过对重要问题的不正确或不完整陈述而促成行政行为，亦非明知或因重大过失而不知行政行为违法；受益人是否已经使用了给付或作了财产处置无法恢复原状，或恢复原状将使受益人遭受不可期待的损失。[16]
三、行政行为存续力与信赖利益的保护方式
（一）作为保护基础的行政行为存续力
前文已经明确了信赖利益只产生于授益行为中。而对于行政行为的合法性，在非相对人明知或重大过失造成行政行为违法的情况下，不能苛求相对人做到全面审查。所谓“行政机关才是公共事务的专家”，对于纷繁复杂的行政程序，公民没有义务做全面了解也不可能做到全面了解。也就是说，在整个社会形成过程中，公民已经前提性地给予了行政机关以“信任”，这份信任的内容就是相信行政机关作出的行政行为具有合法性。这种信任来自于国家机器的威权性，或者说是政府赖以生存的权威。试想一个没有权威的政府，作出一个行政行为而不被公民所信服，人们抱着怀疑的态度屈从，那么，整个社会将无法运转。据此，行政机关在作出一个行政行为以后，且不论该行为有何瑕疵及瑕疵几何，当一概被推定为合法有效，亦即行政效力合法推定原则。但仅仅从政府威权性的角度来解释行政效力合法推定原则似乎仍显得不够有力。以下从行政行为存续力理论进行分析。
奥托迈耶最初是从对法国行政法的研究开始着手建构德国的行政法理论的。当时德国还处在自由法治国时期，行政的主要任务就是进行各种各样的管制。法国行政法理论中其实早就出现“行政行为”的概念，但内涵却不尽相同。在法国，行政行为的发端是为了赋予行政与司法同等的权力行为，以对抗司法对行政的不当干预。而在德国，代表法治或进步方向的是司法而非行政。所以，德国的“行政行为”在仓股之初就与依法行政紧密相连。行政行为的功能脱胎于司法判决“个体化和明确化”的功能。借此，行政权的发动必须是由抽象规范到具体决定的转换过程，行政机关在个案中明示公民的权利义务，阐明国家与人民的关系，公民对于行政的具体要求有了与司法一样的预见效果，法秩序在行政领域就此安定下来。也正因为如此，行政行为这一概念能在德国行政法规范中一直居于不容置疑的重要位置。[19]
就好比珍珠与蚌之间的关系，如果说信赖利益保护原则源于居于宪法位阶的法治国家原则以及从中推论而出的法安定性原则，那么，行政行为的存续力便是其赖以存在的“宿主”。珍珠并非鮮所产生，但离开蚌壳却也不可能成形。同样的，信赖利益保护原则并非源于存续力，但若离开行政行为的存续力，行政机关任意更改已作出的行政行为，相对人的信赖便无从产生，更勿论信赖利益的保护。从这个角度出发，笔者也可以得出一个结论，那就是信赖保护作为行政行为存续力作用在行政相对人身上的效果，或者说对于行政相对人的价值和功能，其存在与否与行政行为合法与否无关。
（二）合法行政授益行为的废止
（三）违法行政授益行为的撤销
（四）立法上的缺失
我国《行政许可法》自颁行以来，行政法学界普遍认为第8条以及第69条是信赖保护原则的体现。有学者认为“这一规定第一次将信赖保护原则的内容比较清晰地表述出来，而且是作为行政许可的一个基本原则加以规定”。[31]全国人大法工委国家行政法室认为“本条是关于信赖保护原则的规定”。[32]但经过仔细分析后不难看出，这样的结论是轻率的。
第8条的第2款被认为是合法授益行为废止的信赖保护的体现。但实质上，笔者认为该条的设立，要么就是立法者确实有立信赖保护之本意，只是未能详尽考查其实义而导致规定不够全面；要么就是根本没有想到信赖保护误打误撞体现出来的。因为信赖保护重在“信赖”的保护，对信赖的考察是保护的前提。即使是合法授益行为的废止，其信赖也并不当然值得保护，盖以补偿论之实在有些以偏概全。
第69条规定了违法行政许可情况下，行政机关依申请或依职权可得撤销之。从这一条可以推断违法行政许可可得撤销的结论。这样一来，第8条关于存续力的肯定，只是针对合法作出的行政许可而已。因为根据第3款的规定，行政机关“可以”撤销的自由裁量范畴只有“公共利益”而已，而非信赖利益。更矛盾的是，第2款规定看起来是德国行政程序法第48条关于信赖利益保护排除规定的模仿，但实际上其试图表达的意思似乎是这样的：在与公共利益冲突时，即使是被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，也可能不予撤销。尽管这条规定确实有其合理性，因为现实中可以想象这样的情况发生，但是称其为信赖利益保护原则的体现则有些牵强——与其叫作“信赖利益保护原则”，不如称之为“公共利益保护原则”更为恰当。第4款被认为是违法行政授益行为的财产性保护。但是同样的，即便是违法行政授益行为的撤销，其信赖利益也并不当然值得保护，仍然存在片面化。这与第8条第2款的情况相同，所以，严格来说并非信赖利益保护原则体现，而更像是依法行政原则的体现。[34]而笔者所论述的所谓信赖利益保护原则核心——违法行政授益行为信赖利益的存续保护，则付之阙如。
因此，《行政许可法》严格来说并没有体现信赖保护原则。第8条的规定无法扩张解释到违法行政许可的维持，废止亦无信赖利益与公共利益的衡量；第69条的规定则更加没有信赖利益的立足之地，更毋论存续保护。虽然客观上起到了一些信赖保护原则的作用，比如在合法授益行为废止时相对人能够得到补偿，违法授益行为撤销时相对人能够得到赔偿，但实质上都不是信赖保护原则在运作。并非一切信赖利益都需要让位于公共利益，也并非一切信赖利益都是值得保护的。《行政许可法》的这两条规定并没有注意到这两点。
五、保护路径的构想
首先，是从立法角度来说，在我国未来的行政程序法当中对信赖利益保护原则进行建构。我国台湾地区也是从授益处分撤销从“通行无阻”不受任何限制发展到“违法授益处分系以得撤销为原则，不得撤销为例外，一为撤销将对公益造成重大危害的情形，另一为信赖保护原则经衡量结果，优先于依法行政原则的情形。”[37]以存续力理论为核心框架，对行政行为撤销规则进行较为精细的设计，在撤销规则当中体现存续力的信赖保护价值，使得信赖利益保护原则通过行政行为存续力在行政行为撤销规则中得到实现。但同时也需要注意，德国《联邦行政程序法》出台以后并没有达到预想中的效果，因为行政事务纷繁复杂，各行政部门都有各自的一套程序规范，很难达到统一，最后的结果就是各部门特别法规对行政程序法都作了普遍的保留。[38]信赖利益保护原则上升成为行政程序乃至行政法一般原则也不失为一种解决办法，但这仍然需要有规范的基础和长期的实践。将信赖利益保护原则上升为行政法一般原则，至少在行政程序法出台之前，时机是尚未成熟的。诚如有学者指出如果依法行政原则的具体适用尚且困难重重，却寄希望通过一个名为‘信赖保护，的原则来实现对公民信赖利益的保护，无异于舍本逐末。”[39]
【注释】*浙江大学光华法学院博士研究生。
[1]黄学贤：《行政法中的信赖保护原则》，《法学》2002年第5期。
[2]吴坤城：《公法上的信赖保护原则初探》，载城仲模主编：《行政法之一般法律原则（二）》，台湾三民书局1997年版，第249页。
[3]刘丹：《论行政法上的诚实信用原则》，《中国法学》2004年第1期。
[4][日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第59页。
[5]参见[日]田村德治：《宪法及行政法诸问题》，日本有斐阁1987年版，第1015页。
[6]城仲模：《行政法之一般法律原则（二）》，台湾三民书局1997年版，第211页。
[7]刘飞：《信赖保护原则的行政法意义》，《法学研究》2010年第6期。
[8]刘飞：《信赖保护原则的行政法意义》，《法学研究》2010年第6期。
[9]参见曾坚：《信赖保护：以法律文化与制度构建为视角》，法律出版社2010年版，第86页以下。
[10]参见[德]哈特穆特毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版。
[11]胡建淼主编：《论公法原则》，浙江大学出版社2005年版，第716页。
[12]赵宏：《法治国下的行政行为存续力》，法律出版社2007年版，第131页。
[13]前引[11]，胡建淼主编书，第716页。
[14]关于无效行政行为，笔者采通说：一般认为无效的行政行为由于显著违法，相对人不产生信赖与信赖利益。但亦有不同看法，林三钦教授就认为，不仅司法行为甚至连无效的行政行为也可以成为适格的信赖基础，参见林三钦：《法令变迁、信赖保护与法令溯及适用》，新学林出版股份有限公司2008年版，第2页下。
[15]参见前引[7]，刘飞文。
[16]关于信赖利益保护原则的构成要件，参见前引[10]，毛雷尔书，第282页。
[17]参见张兴祥：《行政法合法预期保护原则研究》，北京大学出版社2006年版。
[18]有狭义的合法预期和广义的合法预期之分，狭义的合法预期不是一种权利或可保护的利益，余凌云认为德式的信赖利益保护原则保护的实际上是一种可保护的利益，而广义的合法预期相当于狭义的合法预期加上信赖利益保护，参见余凌云：《行政自由裁量论》中国人民公安大学出版社2009年版；余凌云：《行政法讲义》，清华大学出版社2010年版。
[19]参见参见前引[12]，赵宏书，第99页以下。
[20]邵曼瑶：《论公法上之法安定性原则》，载城仲模主编：《行政法之一般法律原则》，台湾三民书局1997年版，第285页。
[21]司法裁判的确定力分为形式确定力和实质确定力。形式确定力是指司法裁判不能通过普通法律手段（主要指诉讼手段）撤销；实质确定力是指司法裁判对当事人具有拘束力，体现在该司法裁判应当作为以后法律争议的事实依据，且法院受该裁判的约束而不得变更或偏离。只有严格的法定条件下并经重审程序才能撤销。参见前引[10]，毛雷尔书，第267页。
[22]存续力有其界限。行政行为相比司法裁判，因行政公共事务所要求的灵活性和及时性，程序上并不能也不必达到司法裁判的严谨程度，且与司法裁判的中立立场不同，行政行为所涉的权利义务关系一方便是行政机关自身。有学者以此反驳存续力理论，但实际上以上问题都可以在实质存续力的界限问题范围内讨论。存续力的界限正如司法作出确定的裁判在特殊情形下仍允许经由再审程序对其重新审查一样，为保障实质正义，应当允许行政机关重新开启行政程序或对行政行为予以撤销或废止。关于存续力的界限，参见参见前引[12]，赵宏书，第134页以下。
[23]关于撤销和废止，我国的行政法律规范往往只笼统地称为“撤销”。在这里，合法行政授益行为的变更，一般指废止而非撤销。因为撤销以行政行为违法为前提，效力溯及既往；而废止针对的是合法的行政行为（但不限于合法行政行为，满足废止的条件情况下，违法行政行为也可以被废止），效力一般不溯及既往。参见前引[10]，毛雷尔书，第274页。
[25]参见刘飞：《德国〈联邦行政程序法〉的”法律性”效力分析》，载姜明安主编：《行政法论丛》第11卷，2008年版。
[26]参见参见前引[12]，赵宏书，第165页。
[27]需要指出的是，这里所谓的公共利益并非泛指，特指国家的财政利益。因为金钱给付或可分物给付的授益行政行为典型的诸如救济金的发放、补助金的发放等，一般只牵涉相对人与国家行政机关两者的权利义务，故在这种给付情况下，一般不会涉及第三人的利益，需要考虑的一般就是相对人的信赖利益和国家的财政利益。德国柏林高级行政法院1956年所作出的开创性的判决便是针对抚恤金给付行政行为的。该案中，联邦德国柏林民政局长向一寡妇证明若她从民主德国迁入联邦德国将在西柏林得到一定的抚恤金，于是她迁入西柏林并取得抚恤金金。政府事后发现她不符合法定要求无权获得抚恤金，遂停止支付并通知其归还已支付的抚恤金。妇人不服并起诉，法院裁决支持妇人取得抚恤金。参见王贵松：《行政信赖保护论》，山东人民出版社2007年版，第18页。
[28]德国《联邦行政程序法》规定的法定排除信赖的情形主要有：受益人欺诈、胁迫或行贿而取得授益；受益人陈述严重不正确或不完整；明知或重大过失而不知授益行为违法。
[29]参见前引[7]，刘飞文。
[30]并且财产性保护也存有一些质疑，比如在某些情形下相对人的信赖利益难以用财产进行量化，且财产补偿对于相对人而言，其信赖利益仍然因行政行为的撤销而遭到破坏。参见参见前引[12]，赵宏书，第134页。
[31]参见前引[27]，王贵松书，第28页。
[32]全国人大法工委国家行政法室：《中华人民共和国行政许可法释义与实施指南》，中国物价出版社2003年版，第44页。
[33]参见前引[7]，刘飞文。
[34]有学者更为激进：对于第8条，其认为行政机关维护已生效的行政决定的效力乃依法行政原则应有之义，合法行为造成的损失应依法给予赔偿乃依法行政原则的典型适用方式；对于第69条，与笔者所作分析相同，但未能注意到第3款的矛盾之处。从规范适用层面上几乎全盘否定了我国行政许可法体现的所谓的信赖保护原则。这样的认识其实基于一个很重要的前提，那就是认为一项“原则”一旦被规范化，至少在规范适用层面上，当我们再次引用该原则时依据的便是“依法行政原则”而非该原则本身，因为原先的“原则”已经变成”依法行政原则”所谓的“法”了。参见前引[7]，刘飞文。
[35]参见前引[10]，毛雷尔书，第283页。
[36]参见前引[27]，王贵松书，第200页。
[37]翁岳生主编：《行政法上册》，中国法制出版社2009年版，第691页。
[38]参见前引[25]，刘飞文。
[39]参见前引[7]，刘飞文。
[40]参见前引[7]，刘飞文。
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