本文尝试对这种现象做出诠释，在透视体制内部自上而下面向基层调研失能的表象和外部性的基础上，重点剖析其成因及矫正路径。问责与避责是组织管理的一般逻辑，基层调研失能实际上也是基层权责关系和资源配置的失衡，它涉及地方官员政绩驱动机制、避责约束机制和问责促进机制等核心要件。
（二）文献简析
基层调研失能的成因复杂，从微观视角来看，有学者认为，原因主要是基层调研未形成常态化机制，未能准确把握基层事务的特点及发展规律，重视程度弱、调研能力低、调研动力不足等［5］。“不愿调研”和“不善调研”具有典型性，涉及态度和能力。所谓“不愿调研”，主要指为避免主动问责和承担责任，调研主体将调研简单化、形式化和流程化，缺乏问题意识和效果要求。而“不善调研”的根源在于缺少科学的理论和方法指导，针对性不足，调研结果以偏概全，浅薄失真［6］。从宏观视角来看，有学者划分了调研失能的类型、现实困境及主要成因等，并提出责任超载、问责“模糊化”等概念［7］。叶娟丽等认为，乡镇政府利用问责“模糊化”和“弱者的武器”等手段，规避基层调研中潜在的政治责任［8］。政治锦标赛导致基层往往因为政绩避免在基层调研中透露现实矛盾［9］。此外，面对不断叠增的行政压力，为向下传导压力而开展应付式调查研究，目的只是为了达到显性绩效和表达政治站位［10］。
权力制约监督以更具体的形式被重新表述即为问责［11］。有学者将基层负担和避责视为普遍性的公共性困境［12］。田先红认为，刚性问责压力与复杂基层社会之间难以兼容，倒逼基层干部采取避责措施以应对上级问责压力［13］。当前，职责同构的纵向府际关系格局使公共部门几乎都有职责类同的下级，调研成为“理想、体面”的监控手段，下级则会选择性变通应对［14］。朱光磊等提出，权力链条将不同层级官员捆绑，造就自下而上的责任格局，形成了下级官员在调研中不敢争取和辩护的避责局面［15］。同时，基层干部的避责行为在某种程度上掣肘政府治理绩效的提升，带来形式主义加剧、干部权威流失等困境［16］。
二、概念及分析框架
基层调研失能的成因有迹可循，在某种程度上是文化、体制、技术等因素共同作用的结果，也可从不同维度加以解构。以上级问责与基层避责的逻辑诠释基层调研失能及其成因内置了特别条件，因为调研并非决策，更不等同于奖惩。但在压力型体制中，自上而下面对基层的调研直接或间接兼具决策及奖惩的功能，从而为分析调研失能的成因提供了新的视域。
问责与避责现实关系复杂，涉及众多因素。借鉴胡德、詹宁斯和科普兰（Hood，Jennings&Copeland）提出的决策树分析模型［20］，将问责与避责关系置于动态选择中，从权责关系及问责避责的行为逻辑透析基层调研失能，我们可将其表象、影响（负的外部性）、成因和矫正置于四维分析框架中。失能的表象多层多样，但不外乎失真、失全、失效、失控，结果是让群众失望；失能的负面影响包括直接影响和间接影响，主要指向误导科学决策、降低治理效能，加大基层负荷、增加行政成本，损害政府形象、消耗政治信任。本质上，体制内部针对末端的调研失能源于权责边界模糊、权力配置失衡，同时，对上负责体制、官本位文化及技术环境进一步强化了这种失衡的巨大惯性（见图1）。
三、基层调查研究失能的表象及影响
在自上而下的压力传导型体制中，愈到基层，各种压力愈大，矛盾愈突出。调研失能既受偶然的非常态因素左右，更表现出一种必然的倾向。反映到现实生活中，主要是内容失真、信息失全、产出失效和活动失控，并对基层治理产生消极影响。
（一）基层调查研究失能表象
失能即失去部分或全部预设的功能，包括效能和效果。基层调查研究失能的表象多样，并在特定时空及场景中出现新的形态，但一般而言，主要表现在以下四个方面。
一是内容失真。获取真实情况是调查研究的意义所在。所谓真实，核心指向调研收集的基础信息符合或贴近实际，在调研基础上做出的决策部署科学、合理与可行。在理论上，管理的层级原则和功能发挥要求上级掌握下级的评价权、监督权和奖惩权，决定下级的工作绩效。在此种格局下，面对上级的调研，下级存在诸多环境约束条件，“不敢说”和“不能说”成为理性选择。换言之，下级存在“报喜”的冲动和“报忧”的顾虑，信息失真具有自动倾向。放大成绩、忽略或隐瞒不足成为基层调研出现的较普遍的现象。
二是信息失全。主要指调查内容及所获信息不全面，或者是点上属实面上失真，以偏概全。历史经验教训反复表明，“蜻蜓点水式”调研、“运动式”调研和检查考评式调研等必然导致调研内容片面，以偏好“要材料”。针对基层的调研，一方面，上级总是提前下发调研方案，下级往往按要求“沙盘推演”，模拟、排练可能出现的各种问题，向上汇报的往往是被精心筛选过的信息，上级看到的也是经过彩排的“样板”；另一方面，在“集聚效应”影响下，一些基层集中资源打造盆景式、常态性的调研亮点，展现“最好的一面”。如此，调研异化为“调演”，并模糊事情的真相和全貌，无法呈现整体状态。
三是产出失效。主要指调研的有效性不足，效果甚至为负。失效是调研失能的核心体现，常见的表象是为调研而调研，或者是“调”而不“研”、“研”而不“用”、“用”而无“效”。基层调研旨在解决实际问题、化解矛盾、取得实效。以“运动式”调研为例，“运动”往往和“应急”密切关联，是一种非常态的、不可持续的策略性安排，通常是不惜代价追求产出。显然，这类调研针对特殊情况，内置诸多限制性条件，其方式不可推广、效果不可持续。由于基层的客观条件限制，在缺失有效监督约束的环境中，“旋风式”“运动式”调研往往雷声大、雨点小，重形式、轻效果，不仅无法解决社会性问题，反而引起群众怨声载道。
四是活动失控。主要指基层调研形式化，过多过繁，呈现无序状态。近年，一些地方基层调研名目繁多、重复扎堆、五花八门、兴师动众，重过程、讲形式、轻实效，将行政目标所衍生压力层层向下传导，并作为向上避责的“武器”，进而扰乱了基层正常工作节奏和秩序，加重基层负荷。例如，媒体公开浙江某镇一天最多接待四五个批次的调研组，由于处处要求“留痕”，凡调研必看台账，不得不安排两名专职人员“专心”做台账，各种佐证材料叠加超过2米高，弄得办公室“台账如山，加班如常”［21］；湖南某镇一年内用于脱贫攻坚调研、检查、考核购买的纸张和油墨费高达30万余元，远高于帮助贫困户发展生产的费用，显然本末倒置。由于基层对于上级调研始终处于被动地位，一些基层调研趋于失控状态。
（二）基层调查研究失能影响
首先，误导科学决策，降低治理效能。决策失误是最大的失误。基层调研的避责逻辑导致“有组织地不负责任和不作为”，加剧了决策偏差和社会风险的传导。调研失能必然导致决策偏差。信息作为行政决策的基石，影响甚至决定决策的科学程度。失能的调研信息，意味着将决策构建于失真的基础上，不可避免地将产生偏差和变形。如河南某市对黄河水资源利用盲目自信，在“走马观花”式调研后决定实施人工造湖、开发河廊旅游，结果事与愿违，造成污染。此外，决策偏差激化社会矛盾，给基层治理带来潜在风险。如山西某县基于“旋风式”生态承载能力调研报告，两年之间先后出台鼓励农民养羊和“禁羊”的政策，农民无所适从，损失惨重。
其次，加大基层负荷，增加行政成本。任何失能、低效的政府行为均会对行政成本造成负担［22］。失能调研总是注重目标任务的完成，忽略对目标科学性、可行性研判，以及完成目标任务所需的投入，因为政府的垄断性、非市场性和非营利性决定其投入和产出的软约束，政府组织客观上缺乏降低成本的内在动力［23］。同时，调研失能意味着基层负荷增加，基层为应付上级调研必然转移负荷，并淡化对行政成本的控制。此外，失效的调研本身增加行政成本，却降低行政效率。在我国过高的行政成本中，用于调查研究支出占据相当大的比例。
再次，损害政府形象，消耗政治信任。政府形象指向政府履职行为、过程和结果赢得公众的理解和支持，也是政治信任的重要指标。失能的基层调研往往脱离群众和实际情况，片面强化上级权威和“官员形象”，对标各种流程和内部规则，忽略公共服务感知绩效，间接地损害政府形象。不仅如此，过于频繁和偏重问责的基层调研，场面宏大，报告“厚重”，但对策空泛，不解决具体问题和矛盾、不提升基层工作效能、不检验事前的各种承诺、不回应群众关切和诉求，从而触动并放大群众的负面情绪，耗散群众对政府的政治信任，拉低政府公信力。
四、基层调查研究失能的成因逻辑
从内控及政绩考评视角来看，府际内部存在“指导—执行”和“履责—问责”关系，上级对下级具有法定和刚性的约束力。基层作为责任承担方和调研表达方，其“对上负责”的履责动机与向上求助的平衡难以把握，形成调研失能。同时，上下级组织结构职责同构性为失能提供结构背景［24］，并在由压力型体制所诱发的基层权责失衡中形塑下级应对上级调研策略的生成逻辑。围绕政绩锦标赛，下级通过调研机会可向上级及公众显示自身“政绩”等。这些分析具有一定的理论及现实依据，但进一步深究却欠缺深度说服力。从问责与避责的管理逻辑出发，问责与避责处于共存状态，在内涵上是一对孪生概念。置于现实场景中，在我国纵向府际结构中，自上而下问责和自下而上避责始终成为权责博弈的主线，基层调研失能折射了权责关系的错位和失衡。
（一）自上而下问责逻辑
行政问责中同体问责和异体问责性质有别。针对行政系统内部的同体问责，基层调研失能的成因，指向权力配置、回应缺失和联合避责。
二是回应缺失。问责过程实质上包含回应和强制两个基本维度［25］。回应性是民主政治的基本属性，讨论与回应是问责过程的核心要素，它为问责主客体提供沟通和交流的平台［26］。对避责策略的归类分析，一旦忽略回应行为，仅强调问责惩罚，生成的结果必然是下级因惧怕责罚而高度重视避责，理性选择各种避责工具，对基层组织而言更是如此。曼斯布里奇（Mansbridge）认为，以强制维度的惩罚代替回应维度的沟通，即弱化回应维度，将造成问责的社会发现性缺失［27］。从媒体公开的基层调研失能的案例看，自上而下的上级更倾向于提高强制性责罚程度，以调研信息为依据决定是否问责及如何问责，对结果偏差行为“问责了之”，不给予身处其中的官员回应机会。重处理、轻管理，实质是忽略及剥夺基层解释、证明和辩护的权力，基层共性问题无法有效向上反馈，调研偏离发现问题的应然功能，问责的回应缺失导致调研回应缺位。
三是联合避责。在基层调研中，联合避责是指上级刻意忽略某些关键问题，与基层密切配合，共同应对来自更高层级的政策和监督。低层对上级权力具有依附性和责任的替代性，但上级同样需要对过失向更高层级负责，承担失责的责任，如此，上下级可能结成避责联合体，共同隐匿风险、分担责任，产生类似于“分阶撤退”（stagedretreat）［28］和府际“共谋”（collusion）行为［29］，通常通过非正式方式加以实施。基层调研具有“政治正确性”，从而为联合避责提供了生成机会。上级作为调研主体，本身负有责任和使命，在自上而下问责关系中也可能陷入被问责的旋涡，相应成为再避责的工具。如此，上下级共同利用信息传输的层级壁垒，“隐匿坏消息”“过滤真信息”，甚至即使面对明显背离常识和事实的情况，上级也乐意听，基层“敢于”说，以实现调研“双赢”的局面。
（二）自下而上避责逻辑
从问责强度与避责行为关系的角度，胡德（Hood）提出了机构性策略（“寻找替罪羊”）、表象性策略（“旋转摆脱困境”）和政策性策略（“不做争议判断”）三种避责策略［30］。这在某种程度上可解释当前我国基层官员常见的一些避责行为，如“找替罪羊”“转移视线”“纳入常规”“忙而不动”“模糊因果关系”等。事实上，在绩效主导的科层体系中，权力配置格局使基层在调研中“吞声踯躅不敢言”，并可从政治动因、政治心理和问责强度等方面加以诠释［31］。
首先，政治动因。基层官员为谋求政绩最大化主动避责。基层治理存在特殊性，政策向下传递信息频出偏差，形成“决策统一性”与“政策灵活性”的矛盾。面对问责压力下的政策执行不确定性，基层官员在行为决策前评估自我损失的感知权重，避免目标偏离上级预期，尽可能不表达与预期不符的实际情况及困难。比如，在基层组织中，低层公职人员刻意将组织职责、内设机构职责以及岗位职责描述原则化，出现岗位职责界限交叉与模糊的并存现象，这种避责策略将个人责任转嫁到组织岗位的设计上，并成为避免承担突发事件责任的常见做法。即使基层改革的风险偏好者，也会利用程序、规则和机制分散风险、转嫁责任，避免在上级调研时提及与工作职责有关联的风险，预先考虑如何才能不陷入被问责的场景。
其次，政治心理。“消极偏向”是政府官员采取避责行为的主要诱因。一是受制于“压力型体制”与“政治锦标赛”制度结构，上级主观偏好影响或决定基层选择，在责任压力、舆论压力及绩效考核压力等共同作用下，下级成为以求稳为主的“消极的保守主义者”，以落实上级指示为重心，基层官员行为由投机主义向形式主义转变。二是互联网监督、公众舆论渲染引发强有力的外部环境问责，基层行动力和表达欲备受束缚，社会压力挤压治理空间，基层官员形成避责行为。由于公众信任度低和信息传播缺位，群众片面相信政治谣言并忽略政府解释，正是因为回应机会、容错机会缺失，导致避责行为的产生及蔓延，基层调研因而自然失去发现性效果。
我国自上而下问责行为和基层避责策略发生于一个多层级的府际关系结构中，并受府际关系模式影响。上级在基层调研中掌握咨询、监督、评价与问责权力，基层往往基于政绩考量、消极偏向心态和问责强度压力的影响而理性避责。这也从另一侧面说明目前府际内部调研的职级间权责关系、组织运行规则合理性存在明显的问题。
五、基层调查研究失能矫正路径
基层组织是服务群众的终端站，各级党委政府对基层的调研旨在了解民情民意，解决问题，化解矛盾，更好地服务基层。矫正基层调研失能应标本兼治、刚柔并济，进一步明确基层权责关系，从政治问责文化、调研主体氛围、调研整体环境等维度平衡问责与避责关系，减轻基层工作负荷和问责压力。
一是理性培育问责与避责相促进的调研文化。广义上，公共治理中的所有问题均会涉及问责，避责是应对问责的行为策略。应充分认识问责的多元内涵和避责的正面效果，承认避责存在正效应，以此建立起两者连接和促进机制。同时，问责是一种民主治理与监督文化，文化充满了彼此负责的政治意涵。无论问责与避责是互为镜像或互补现象，其过程和结果均由特定文化所形塑［33］。因此，从治本的角度出发，不仅要建立有效的权力制约监督机制，使问责落到实处，更要理性培育问责与避责相互促进的调研文化，遵循“透明法则”，通过信息公开、共享以实现问责过程的透明化和标准化，强化信息沟通，及时纠错改正。基层调研并不恒等于问责避责，应辩证和理性看待及包容基层错误，避免问责与避责截然对立。为此，应进一步明确界定容错纠错的条件和底线，重新规范容错纠错范围。
二是自上而下营造讲真话的治理氛围。矫正基层调研失能，调研主体起关键性作用。基层调研失能的各项表现，症结多元，在很大程度上取决于基层讲真话、传递真实信息的自主权，这种“权力”不在基层，而在于上级调研主体，并非基层“会不会讲真话、说实情”，而是“能不能讲真话、说实情”，背后指向问责与避责之间的关系。因此，以下三个方面至关重要：一是营造求真务实氛围。将沟通从责罚层面剥离，允许被调研方进行充分的解释、辩护和证明，强调避责博弈的发现性效果，以期挖掘基层调研中的实质性问题；二是合理界定容错空间。明确容错与纠错的法定程序,做到有据可循、于法有据，使基层的行动力和表达欲不受问责束缚。对于勤勉尽责下级的过程偏差失误持“知错能改，善莫大焉”态度，区分开创性失误与明知故犯的差异，强调回应维度的沟通，弱化强制维度的惩罚；三是正视避责行为的正面效果。原则上避责博弈对问责包含正面效果，可以促使避责行为让责任者更负责，提升问责的靶向性、针对性、效率性。
四是强化大数据在调研中应用，实现信息收集的多样性及互补互证。“工欲善其事，必先利其器”，充分应用网络信息的开放性、互动性，推进大数据调研及信息的互补互证。其一，拓宽调研方式。公众互联网活动本身即构成调研客体，网络实名制为开展调查监测提供既有条件，实现“问题导向”的实时案例分布、热度响应信息，为实地调研提供信息补充或证据支持，促进“让事实说话”与“用数据说话”双轮驱动。同时，缓解调研检查过多过频、过度留痕问题，减轻基层行政负担。其二，形成施策循数，深化结果运用。解决问题、作出决策是调研价值所在，数字化辅助工具为资料筛选、案例分析、工具使用和成果共享提供便利。比如，自动绘制基层经验动态情况的知识图谱，全景式呈现、扁平化指挥的物联感知，主动防御、协同响应的智能化公安大数据平台，辅助调研结果上升为决策部署和具体措施。
五是以外部主体调研倒逼内部调研效能提升。繁杂、重要事务调研可引入第三方外部主体共同参与，或委托外部主体独立完成，以增强调研的独立性与社会公信力。所谓外部主体指与政府无隶属关系或利益关系的第三部门或民间机构组织，外部主体调研可充分发挥地方组织及社会贤达伦理精神和道德规范的内核作用，有效回应群众诉求。第三方具有回避直接监督权与问责权的既有优势，摆脱主观问责视角，角色身份包含客观性和公正性，降低被调研方避责心理。换言之，能有效行使避责博弈的发现功能，推进基层调研行为标准程序化，提高调研内容真实性。两者对比，外部主体调研形成竞争效应，对内部调研形成压力，倒逼体制内部调研效能提升，共同支撑决策的科学性与民主性。为此，应通过制度建设，实践探索培育第三方调研主体和调研市场。
［参考文献］
［1］Diaconu,M.TruthandKnowledgeinPostmodernism［J］.Procedia-SocialandBehavioralSciences,2014(137):165-169.
［2］杰弗里·C.亚历山大.社会学的理论逻辑:第1卷［M］.夏光,戴盛中,译.北京:商务印书馆,2008:45.
［3］坚持用全面辩证长远眼光分析经济形势努力在危机中育新机于变局中开新局［N］.人民日报，2020-05-24.
［4］Guo,B.Shambaugh,D,ed.,China&theWorld［J］.JournalofChinesePoliticalScience,2020(5):515-517.
［5］赵莉,吴庆.基层团干部调查研究能力现状和提升路径研究［J］.青年发展论坛,2022,32(2):61-69
［6］风笑天.社会研究方法［M］.北京:中国人民大学出版社,2013:112.
［7］马传松,朱挢.领导干部基层调研的原则、类型与方法解析［J］.重庆社会科学,2013(11):116-121.
［8］叶娟丽,周泽龙.责任分立与责任超载:县域治理视角下乡镇避责的生成逻辑［J］.行政论坛,2022(4):91-98.
［9］陈科霖.纵向府际关系视域下的中国国家治理研究:进路与比较［J］.甘肃行政学院学报,2018(5):67-80.
［10］段哲哲,陈家喜.新时代地方干部担当作为激励机制分析［J］.政治学研究,2021(1):139-150.
［11］弗朗西斯·福山.政治秩序的起源:从前人类时代到法国大革命［M］.毛俊杰,译.桂林:广西师范大学出版社,2014:315.
［12］付建军.谁之负担？何以发生？——基层负担现象的理解视角与研究拓展［J］.甘肃行政学院学报,2022(4):18-30
［13］田先红.问责何以导致避责：技术治理中的责任运行机制研究——以12345市民服务热线的基层实践为分析对象［J］.理论与改革,2022(6):80-95.
［14］丁远朋.政府过程视角与领导干部调研活动的类型、特点、功能探讨［J］.领导科学,2017(11):4-7.
［15］朱光磊,张志红.“职责同构”批判［J］.北京大学学报(哲学社会科学版),2005(1):101-112.
［16］王英,魏姝,吴少微,等.场域理论下公务员避责行为生成机制的实证研究［J］.中南大学学报(社会科学版),2022(5):167-181.
［17］马骏.实现政治问责的三条道路［J］.中国社会科学,2010(5):103-120.
［18］JayM.Shafritz.TheFactsonFileDictionaryofPublicAdminis-Tration［M］.NewYork:FactsOnFilePublications,1985：115.
［19］张创新,赵蕾.从“新制”到“良制”:我国行政问责的制度化［J］.中国人民大学学报,2005(1):112-117.
［20］Hood,C.Jennings,W.&Copeland,P.BlameAvoidanceinComparativePerspective：Reactivity,StagedRetreatandEfficacy［J］.PublicAdministration,2016（5）:542-562.
［22］卓越.行政成本的制度分析［J］.中国行政管理,2001(3):50-54.
［23］郭婕.我国政府行政成本的现状、成因及对策［J］.河南大学学报(社会科学版),2007(1):71-77.
［24］邱实.同构视阈下的政府职责体系构建：理念转向、支撑条件与路径探索［J］.南开学报(哲学社会科学版),2021(6):11-20.
［25］SchedlerA.ConceptualizingAccountability:TheSelf-RestrainingState:PowerandAccountabilityinNewDemocracies［M］.BoulderandLondon:LynneRiennerPublishers,1999:13-28.
［26］谷志军.西方问责领域的定量研究及理论发展［J］.国外社会科学,2015(4):41-48.
［27］InghamG.TheGreatDivergence:MaxWeberandChina’s“MissingLinks”［J］.MaxWeberStudies,2015(5):34-36.
［28］Hood,C.Jennings,W.&Copeland,P.BlameAvoidanceinComparativePerspective：Reactivity,StagedRetreatandEfficacy［J］.PublicAdministration,2016(7):121-145.
［29］周雪光.基层政府间的“共谋现象”:一个政府行为的制度逻辑［J］.社会学研究,2008(6):1-21.
［30］Hood,C.WhatHappensWhenTransparencyMeetsBlame-Avoidance［J］.PublicManagementReview,2007(9):191-210.
［31］彭茜,姚锐敏.行政压力和制度空间双重作用下基层官员的“层级博弈式”避责行为［J］.甘肃行政学院学报,2021(4):48-59.
［32］倪星,王锐.权责分立与基层避责:一种理论解释［J］.中国社会科学,2018(5):116-135.
［33］HoodC.AccountabilityandBlame–Avoidance［M］.NewYork:OxfordUniversityPress,2014:652-666.