2024年政府工作报告提出，坚持以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展，标本兼治化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险，维护经济金融大局稳定。同样，在《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》中也提到，一些地方政府债务管理制度落实不到位，有的专项债券项目管理和资金使用不尽规范。面对预算管理存在的薄弱环节和部分地区财政资金使用效益不足的情形，应继续强化地方政府债务管理，建立适配高质量发展的债务管理机制。
化解地方债务风险始终是新《预算法》颁布后我国财政预算领域的重点工作。近年来，由于房地产行业的深度调整和外部因素影响，地方土地出让金收入下滑，地方政府财力趋紧，债务偿付压力与债务困境更为明显。2023年7月中央政治局会议提出实施“一揽子化债方案”以有效化解地方债务，随后财政部推动发行特殊再融资债券超1.3万亿元；2023年10月中央金融工作会议中再次强调，要建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制和防范化解地方债务的长效机制，优化中央和地方债务结构；而2024年2月的国务院常务会议也明确提到，要在高质量发展中逐步化解地方债务风险。综合来看，地方化债受到的政策重视程度与支持力度明显提升，化解地方债务风险将是当前和今后一个时期推进社会经济高质量发展的工作重点之一。基于以上背景，笔者计划探讨我国地方债务当前重点问题，并从城市软实力的视角为化解地方债运营困境提出新思路。
一、当前我国地方债务现状和主要问题
1.显性债务处于可控区间，隐性债务风险不容忽视
地方债务依法律关系分为法定债务及隐性债务两部分。法定债务是政府在法律上负有偿还责任的债务，主要体现为地方政府发行的一般债券和专项债券，也被称为显性债务。根据2023年预算执行情况报告，2023年末地方政府法定债务余额40.74万亿元，包括一般债务余额15.87万亿元和专项债务余额24.87万亿元，整体控制在全国人大批准的债务限额42.17万亿元以内。年末全国地方政府负债率（显性债务余额占GDP的比重）为32.32%，与中央政府负债率合计来看不仅低于国际通行60%预警线，也低于美日等发达国家水平。总体来看，我国地方显性债务规模处于债务限额以内，且负债率处于合理区间，显性债务风险总体可控。
但除显性债务外，规模巨大的隐性债务潜藏了较高的风险。隐性债务指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还或提供担保的债务，主要包括以下两类：一是地方国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或偿还资金的债务；二是地方政府在设立政府投资基金、开展PPP合作、政府购买服务等过程中，以约定回购投资本金、承诺保底收益等形式存在的政府中长期债务。近年来，中央严格防范隐性债务风险，但受到多种宏观因素影响，隐性债务规模有所攀升，2023年末余额估算为40万亿至60万亿元。将隐性债务纳入考量后，地方政府负债率和整体债务风险有明显上升。
2.专项债利用效率偏低，调控能力有待提升
专项债券是由政府发行并用于特定项目筹资的债券，主要通过相应的政府性基金和专项收入偿还。专项债机制使地方政府有了更多的发债自主权，专项债发行规模和投资规模不断扩张，在带动消费、拉动投资、扩大内需和稳定就业方面发挥着逆周期调节功能，有力地支持了地方经济建设。专项债余额从2015年的5.49万亿元上升至2023年24.87万亿元，增长3.53倍，专项债占地方整体债务余额的61%。
3.地区间债务风险差异扩大
二、化解地方债务困境的具体举措
2024年两会对继续强化地方政府债务管理提出六大重点工作。结合六大部署重点，笔者认为地方债务问题的解决中短期来看需要多个主体协同发力以渡过难关，中长期来看应结合城市软实力建设从根源上管控债务。
1.中短期：落实一揽子化债和防范化解债务风险长效机制
2.长期：建立与提升软实力相协同的高质量政府债务管理机制
从长期来看，地方政府需要结合城市软实力建设建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。城市软实力建设是一项涉及经济、制度、文化、人才、科教等多因素的系统性工程，其利用城市宜居度、文化状况、国际化、政府管理水平等软要素形成的无形力量增强城市影响力、凝聚力和抗风险能力，为城市全方位发展提供无形动力。
城市软实力建设与优化政府债务管理机制相辅相成。首先，完善的政府债务管理机制需要在信息公开、数据应用、人才培养等方面积累资源，城市软实力建设可以有效推动构建科技人才丰富、数据信息通畅、沟通协同便捷的城市资源储备体系，为政府债务管理打好基础；同时，城市软实力要求城市实现居民宜居宜业，其中包括合理评估城市综合承载力，因地制宜规划城市基础设施、产业园区等建设项目，防止低效项目上马和城市无序扩张，这有助于控制地方政府盲目举债行为，降低债务累积速度与规模；此外，城市软实力提升带来的行政水平提高可以优化地区营商环境，激发招商引资、产业发展和新质生产力孵化，培育更多税源主体，从根源上有效地、稳定地提升地方政府财政实力，缓解偿债压力；最后，城市软实力所要求的对外开放将为城市建设发展带来更多元和更广泛的资本，尤其是国内外的战略性、权益性、长期性资本，推动产业基金、PPP项目、国有控股的混合所有制资本等新兴政策工具落地应用，改变地方政府对普通债务工具的过度依赖，实现政府债务和经济增长的良性循环。
作者简介
许云霄
供稿：科研与博士后办公室
美编：初夏
原标题：《北大经院两会笔谈|许云霄：以提升城市软实力为政策思路，化解地方债运营困境》