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2020.11.18
作者简介
曹珊全国律协建房委秘书长，财政部PPP入库专家，住建部市场监管司法律顾问，上海市建纬律师事务所副主任、PPP中心主任。
李达昊上海市建纬律师事务所律师，毕业于中国政法大学，拥有工程、法律、金融学多重教育背景。曾任大型国有施工企业项目技术负责人、项目经理。具有一级市政建造师、土建造价师等执业资格。
引言：
综合开发很难有个具体的定义，其作为一种开发理念或开发思维的意义更大。综合开发的理念，是相对于单项建设提出的，综合开发项目是由若干单项建设项目组成，但并非是这几个单项的简单捆绑，而是构成有机的整体。不同的单项在有机整体里负于不同的功能，以产业规划为主导，有计划、有步骤的实施。综合开发理念的优点在于其综合性和开发性，综合性是指区域内项目全生命周期的集成，开发性指对具有正外部性项目的挖掘利用。目前综合开发存在的领域有：城镇综合开发、工业园区开发、特色小镇建设、旅游综合开发、农业综合开发、高铁车站站点综合开发、地铁上盖物业综合开发等。
我们今天主要讲的是城镇综合开发PPP项目。业内人士对什么是城镇综合开发项目下过定义。城镇综合开发就是以土地开发利用为基础，以投融资为关键，以运营绩效为导向，对新城或者旧城技术集中连片统筹开发，是新型城镇化建设和经济结构优化发展的重要方式。城镇综合开发是包括五大内容，一般就是通常城镇综合开发项目包括规划设计、土地整理投资、基础设施及公用设施建设，以及运营服务和产业的发展服务。在PPP之前，也有城镇综合开发。那么，为什么现在大家纷纷在用PPP模式来做城镇综合开发呢？我们今天要讲的第一部分就是有关城镇综合开发PPP项目的重点政策。重点政策包括PPP的一般政策、土地政策。
第一部分
政策解读
一、《国家土地管理局关于加强城镇综合开发建设用地管理工作的通知》（〔1987〕国土〔建〕字第128号）
（一）凡从事城镇建设综合开发，包括进行基础设施建设、房屋建设、旧城改造等都要符合城市总体规划的要求，做到开发一片、建成一片、收效一片，充分发挥土地的综合效益。土地管理部门要配合有关部门积极参与城镇建设综合开发计划的编制工作。（对城镇综合开发的范围做了规定）
（二）城镇综合开发建设用地受国家非农业建设用地计划指标的控制……
（三）综合开发建设用地属国家建设用地，应按照《中华人民共和国土地管理法》规定的国家建设征用土地的程序和批准权限办理申请报批手续…
（四）土地管理部门要做好综合开发建设用地的登记、发证工作，建立地籍档案制度。
（五）加强对城市综合开发建设用地的监督管理。
第一点可以说对城镇综合开发的范围最早做了一个政策上的范围的举例界定，基础设施建设、房屋建设、旧城改造等。而且也提出了要求：开发一片、建成一片、收效一片，充分发挥土地的综合效益。
二、建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见（建市[2003]30号）
该文件提出：鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设—转让（BT）、建设—经营—转让（BOT）、建设—拥有—经营（BOO）、建设—拥有—经营—转让（BOOT）等方式组织实施。
这个文件给了BT模式政策支持。BT模式即建设-移交模式，即土地储备机构通过委托或招标等方式确定企业作为土地一级开发项目的开发主体，由该企业进行投融资、组织建设和管理工作，工程竣工后政府方按照协议赎回该项目设施等，企业的投资收益主要是土地前期开发成本或投资额的一定比例。BT模式下，政府方进行土地一级开发的基础设施建设，由企业提供资金，政府方是支付回购款的直接债务主体，一定程度上增加了地方政府的负债压力。
虽然这个文件本身并没有失效，但是目前BT模式是不允许的。BT模式在别的国家可能属于PPP模式，但是在我国目前一定不属于PPP模式。
三、《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》
从1987年的文件，我们回到近期，2014年。从《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中，我们可以得出城镇综合开发PPP项目应该遵循的原则。做城镇综合开发PPP项目应该对此心中有数。
该文件《优化城市空间结构和管理格局》一章，提出《第一节改造提升中心城区功能》。
完善中心城区功能组合，统筹规划地上地下空间开发，推动商业、办公、居住、生态空间与交通站点的合理布局与综合利用开发。
《第二节严格规范新城新区建设》提出：
《第三节改善城乡接合部环境》提出：
（一）地方政府
对于地方政府来说，土地储备已成“鸡肋”，系统解决土地财政问题的时机基本成熟。改革开放以来，中国大陆借鉴香港、澳门的经验，用经营土地的方式来推进城市化，从此地方政府走上了土地财政之路。土地财政的核心是土地储备，其主要运作模式为地方政府以土地储备的方式，利用土地抵押从银行融资，再利用所融资金进行下一轮的土地储备和开发。不可否认土地储备对于推进城市化发挥过重要、积极的作用，但随着城市化发展到一定程度，建设用地需求逐步萎缩，地方政府土地出让收入也将逐渐减少，甚至土地储备规模越大，资金压力越大，政府债务风险越大。在新形势下，土地储备融资功能趋于弱化，对于二、三线城市来说甚至可能成为政府的财政负担，土地储备对于地方政府来说有如一块“鸡肋”，由此对土地储备制度进行系统性改革的共识基本达成，自上而下、上下一体地解决土地财政问题的时机基本成熟。
（二）土地储备机构
（三）政府融资平台公司
（四）土地储备项目
五、财政部发出《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金［2016］90号）
90号文的亮点归纳起来主要有：特定领域强制实施PPP；保障民企同等待遇；扎实做好项目前期论证；禁止伪PPP变相融资、政府付费要与服务绩效挂钩；PPP采购可以两标并一标；信息披露和公开。
1、强制实施PPP
90号文规定，要进一步加大PPP模式推广应用力度。在中央财政给予支持的公共服务领域，可根据行业特点和成熟度，探索开展两个”强制“试点。在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。在其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式，注重项目运营，提高公共服务质量。
2、民企同等待遇
90号文明确规定，要营造公平竞争环境，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业，按同等标准、同等待遇参与PPP项目。要合理设定采购标准和条件，确保采购过程公平、公正、公开，不得以不合理的采购条件（包括设置过高或无关的资格条件，过高的保证金等）对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇，着力激发和促进民间投资。对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目，各级财政部门将不再安排资金和政策支持。
3、重视前期论证
90号文明确，要扎实做好项目前期论证工作。在充分论证项目可行性的基础上，各级财政部门要及时会同行业主管部门开展物有所值评价和财政承受能力论证，切实防止无效投资和重复建设。
PPP项目的建设程序与传统投资模式相同的是前期都要进行可行性研究、立项审批、用地预审、环评等工作；与传统投资模式不同的是，PPP项目在可行性研究后还要进行物有所值评价和财政承受能力论证。可行性研究解决的是工程项目能否立项投资建设的问题，而物有所值评价和财承报告回答的则是工程项目是否适宜采用PPP模式建设的问题。
4、禁止伪PPP变相融资、政府付费要与服务绩效挂钩
政府的固定回报承诺是指无论社会资本方经营状况如何，都可以按照事先的约定向政府收取固定的收益，社会资本方不承担经营风险和后果，这会使社会资本方没有动机做好项目建设和经营管理工作。
回购安排是指政府回购项目资产，也就是原来的BT模式，即企业先投资完成工程项目建设后即移交给政府，中间没有经营环节，政府在短期内向企业支付工程款项，等同于政府花钱购买了工程。
明股实债是指政府方同意在合作期间以股权转让的方式收购社会资本方持有的项目公司的股权，收购金额一般包括了社会资本方的投资本金和一定的溢价收益。这也相当于社会资本方没有承担投资和经营风险，构成固定回报。
很显然，无论是固定回报还是回购安排或明股实债，都是政府的变相融资行为，都构成政府的债务性支出，都使社会资本方获得了实际上的债权人地位，这与PPP的内在要求是对立和冲突的，是典型的伪PPP，应当禁止。
PPP的核心在于运营和服务，政府购买的是服务而非工程，必须重视社会资本方的运营责任和服务质量，将政府付费与服务绩效挂钩。
5、PPP采购两标并一标
90号文明确，对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，按照《招标投标法实施条例》第九条的规定，合作方可以不再进行招标。
六、《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号）解读
归纳该文件的重点为：1.核心是土地储备机构压缩管理，每级政府原则上只能一家；2.划分土地储备和城投公司界限；3.限制土地储备机构从金融机构融资功能，只能走地方政府自身预算渠道。更详细展开如下：
（一）清理压缩现有土地储备机构
为提高土地储备工作效率，精简机构和人员，每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理。
（二）进一步规范土地储备行为
土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务，已经承担的上述事务应当按照本通知第一条规定限期剥离和划转。
（三）合理确定土地储备总体规模
各地土地储备总体规模，应当根据当地经济发展水平、当地财力状况、年度土地供应量、年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素确定。
（四）妥善处置存置土地储备债务
对清理甄别后认定为地方政府债务的截至2014年12月31日的存量土地储备贷款，应纳入政府性基金预算管理，偿债资金通过政府性基金预算统筹安排，并逐步发行地方政府债券予以置换。
（五）调整土地储备筹资方式
（六）规范土地储备资金使用管理
根据《预算法》等法律法规规定，从2016年1月1日起，土地储备资金从以下渠道筹集：
二是财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；
三是发行地方政府债券筹集的土地储备资金；
四是经财政部门批准可用于土地储备的其他资金；
五是上述资金产生的利息收入。
重点是在第六点。土地储备资金主要用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，不得用于土地储备机构日常经费开支。土地储备机构所需的日常经费，应当与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。
（七）推动土地收储政府采购工作。
七、财办金【2017】92号文
（一）纯政府付费类的综合开发项目机会可能受挫
（二）商业地产开发、招商引资项目等内容不得纳入PPP合作范围
92号文规定对于“不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等”的项目，不得入库。在过去的一些综合开发PPP项目实践中，不乏一二级联动，将商业地产开发、招商引资等不属于公共服务领域的内容纳入PPP范围的做法，在92号文出台之后此类项目显然将会被列入禁止入库的范围。
前面政策解读也已经指出，92号文内容并非新创。国家政策一直规定政府和社会资本合作的适用领域只能是政府负有提供义务的基础设施和公共服务领域。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）指出，“对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务，以及不属于政府职责范围的服务项目，政府不得向社会力量购买”；《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）规定：“要严格区分公共服务项目和产业发展项目，在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作”。
（三）前期准备工作不到位的项目不得入库
92号文规定未通过物有所值评价和财政承受能力论证的的新项目不得入库，未按规定开展“两个论证”的已入库项目，包括虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的情形，将面临被清退出库的风险。
（五）以债务性资金充当资本金的项目存在不合规风险
八、新修版《土地储备管理办法》解读（2018年1月3日）（国土资规【2017】17号）
2018年1月3日，国土资源部、财政部、人民银行、银监会对原《土地储备管理办法》进行了修订，联合印发了新的《土地储备管理办法》（以下简称《办法》），以进一步规范土地储备管理，落实党的十九大关于加强自然资源资产管理和防范化解重大风险的要求。
土地储备资金实行“专款专用”
新修订的《办法》要求加强土地储备资金管理，资金收支严格执行财政部、国土资源部关于土地储备资金财务管理的规定，通过财政预算安排，实行“专款专用”。
一是严格按照规定用途使用土地储备资金，不得挪用。土地储备机构所需的日常经费与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。
三是土地储备专项债券资金管理执行财政部、国土资源部联合印发的《地方政府土地储备专项债券管理办法》等规定。
强化土地储备债务风险防控
控制债券资金用途。土地储备专项债券资金只能用于发债项目涉及的取得土地费用、前期开发费用以及项目管理费用。执行中，通过资金预决算审核、实地检查、定期听取汇报等方式进行监管。各级国土资源部门可通过土地储备信息监管系统，对土地储备机构每一笔资金支出的具体使用方向进行查询、统计、分析，并与同级财政等部门进行信息沟通对接。
九、政府购买服务在城镇综合开发项目中的应用
根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）意见，政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务，以及不属于政府职责范围的服务项目，政府不得向社会力量购买。各地区、各有关部门要按照有利于转变政府职能，有利于降低服务成本，有利于提升服务质量水平和资金效益的原则，在充分听取社会各界意见基础上，研究制定政府向社会力量购买服务的指导性目录，明确政府购买的服务种类、性质和内容，并在总结试点经验基础上，及时进行动态调整。
《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综(2014)96号）对政府购买服务的概念、购买内容及指导目录做了明确的规定。政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。政府购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。政府新增或临时性、阶段性的服务事项，适合社会力量承担的，应当按照政府购买服务的方式进行。不属于政府职能范围，以及应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的服务事项，不得向社会力量购买。
国发〔2015〕37号文件规定，政府购买城市棚户区改造服务的范围，严格限定在政府应当承担的城市棚户区改造征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括城市棚户区改造项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。城中村改造更新及产业发展项目中的城市棚户区改造征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面可以采用政府购买服务，配套建设的商品房以及经营性基础设施采用政府购买服务存在政策上的障碍。
小结从以上政策解读，我们可以得出实施城镇综合开发PPP项目应遵循以下几个政策规定的基本点：
1、不属于PPP范畴的：商业地产开发、招商引资项目不属于公共服务领域，不属于采用PPP的范畴；单纯土地收储和前期开发项目只有建设，无实质运营内容，同样不宜采用PPP模式实施。
2、土储的项目主体要求：土储的项目主体只有一个，即纳入国土资源部门土地储备名录管理的土地储备中心。土地储备机构需剥离政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务。社会资本或项目公司只能作为项目承接主体参与土地整理服务。
3、土地整理服务是否可纳入PPP项目实施范围：土地整理服务可以纳入PPP项目实施范围，即征地拆迁、N通一平以及形成建设用地条件有关的其他工作。
5、土地整理虽然重要但却只是项目全生命周期的开始：土地整理服务为实施片区综合开发PPP项目提供基本条件，以保障项目后续建设和运营工作的开展。从PPP项目全生命周期合作的要求来看，片区综合开发PPP项目仍需重点突出公共服务和产业培育等运营内容，发挥社会资本的运营优势，提升片区经济增长动力。
第二部分
城镇综合开发PPP项目的特点、操作方法
一、特点
（1）项目范围广阔内容繁多，综合性强
由于涉及大部分类型的城市基础设施建设，产业引入上大多以高科技新兴产业为主，片区开发其综合性特别强，对社会资本的要求比较高，不但需要各种设施的建设经验和能力，更多的是产业规划产业导入的能力。
（2）大多与棚户区改造并行，注重产业培育
由于耕地红线限制和土地置换难度，目前的片区开发项目较少再像过去那样另开辟一片新地，更多的是与棚户区改造相结合，部分与新农村开发相结合，在改善城镇人民居住环境的同时，规划产业开发项目，引进高精尖企业，提高单位面积的税收额，真正促进园区的发展。片区开发一方面推动棚户区改造的进程，改善居民居住环境，另一方面通过拆迁形成的城市土地来开拓产业，繁荣经济，从预设结果来看是一举两得。
（3）子项目种类多样，运作方式复杂
一般的，一个片区开发项目的子项目多达十数个，涉及多个行业多个领域，对于新建项目大多采用BOT模式，但有些子项目需要对已有设施进行改造并运营，有些子项目的经营性比较强而有些子项目由于其特殊性质并不适合由项目公司运营，甚至有些配套设施需要进行出让。所以，从整体上定义一个片区开发项目的运作方式并不合理，我们允许在一个大的片区PPP项目下，针对不同子项目的性质和实际情况来采取不同的运作方式。
（4）开发周期长，资金需求庞大，融资要求高
片区开发项目的项目范围以平方公里计，较大的达十数平方公里甚至数十平方公里，一般采用滚动开发方式，建设期一般持续数年，较普通的PPP项目要长很多。项目的总投资一般在数十亿，较大的项目在百亿以上以及数百亿，项目的持续投入需要庞大的项目资本金和融资支持，一般只有央企或大财团才有能力取得社会资本资格。
（5）土地一级开发比重高，追求内部平衡
棚户区改造一般会带入两种子项目，一个是土地一级开发，另一个是安置房建设。由于土地一级开发主体的限定，一般在PPP合同中约定社会资本在土地一级开发中合同义务是涉及到征、拆、安、补的咨询服务，其中最主要的是提供安置资金，其中货币资金补偿数量庞大，占整个项目的20~40%不等。由于固安片区开发模式下的房地产收益方式不被认可，目前参与园区开发PPP项目的社会资本多以施工单位为主，更多注重施工占比，加上土地一级开发的收益率明显低于市场水平，土地一级开发现金占总投资的比例高低直接影响社会资本参与的意愿。
在目前房价上升趋势下（事实表明，拆迁货币补偿直接推动一些城市房价上涨），土地出让价格一致看涨，政府部门对园区开发的运转是分批出让土地，短期内以片区范围内的土地出让金来偿还前期社会资本的投资，长期范围以园区内的税收收入培育产业发展，以期形成园区内的良性循环，促成经济发展生态。
二、操作方法
1.关于土地一级开发的政府购买服务+PPP模式
土地一级开发包括征拆安补服务以及土地前期开发，根据财预〔2017〕87号文，不得将包含建设工程的土地前期开发作为政府购买服务项目，但征拆安补等服务可以以政府购买服务的形式实施。所以，可以通过两种路径来实现：政府购买服务+片区开发PPP模式、片区开发PPP模式。在政府购买服务+PPP模式下，片区综合开发项目中的项目合作范围可以分为政府购买服务项目和PPP项目两个部分，在土地一级开发项目中采取政府购买服务模式，在规划、设计、建设、运营和维护以及区域内的产业导入和招商等阶段采用PPP模式。需要注意的是，在财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》公布后，禁止土地前期开发采用政府购买服务模式。故，在此模式下，土地征迁安置工作由政府以政府购买服务的模式选定承接主体实施；而土地前期开发工作则纳入片区综合开发PPP项目，但具体工作仍由政府负责实施，仅建设运营工作由社会资本根据PPP项目合同的约定负责实施。
片区综合开发PPP模式是将土地一级开发工作也一并纳入片区综合开发PPP项目中，相应地征迁安置及前期开发所需资金也一并纳入PPP项目总投资，但具体征迁安置及前期开发工作仍由政府负责实施，仅建设运营工作由社会资本根据PPP项目合同的约定负责实施。
2.运作方式
正如前文所描述，片区综合开发PPP项目下子项目类型众多，既有城市基础设施项目，又有城市服务设施项目，并且设计产业咨询、产业规划、产业导入和发展服务等服务性事务，所以片区综合开发PPP项目一般没有同意的运作方式，可完全按照各子项目的性质设置不同的运作方式。对新建项目可采用BOT、BOO、BOOT等操作方式，对存量项目可以采用TOT、ROT等操作方式，对不适合由社会资本经营的子项目可采用BLT操作模式，对交由管理的子项目可采用O&M等模式等等，甚至对一个子项目中的各单项工程，针对可经营性以及可提供运营服务的深度协商运营服务范围。
影响片区开发PPP项目运作方式的影响因素主要有以下三个。
（1）资产状况
我们可以把片区开发PPP项目中的各子项目分为存量项目（如已建成的体育馆等）和新建项目（如新建展览馆等）。
如果需要对存量项目进行运营和维护，一般选择O&M模式，若还要对存量项目进行扩建，可以采用LBO（Lease-Build-Operation）模式（由社会资本租赁公共部门已建成的设施，支付租赁费用，对设施进行扩建，并负责运营和维护），或TOT模式（公共部门将现有项目转让给社会资本，由社会资本进行扩建并运营，特许经营期满后再移交给公共部门）；而对于新建项目，则可以结合项目实际选择BTO模式（社会资本投资兴建新项目，建成后把所有权转移交给公共部门，然后经营项目并向用户或政府收取费用）、BOT模式、BOO模式、BOOT模式（建设-拥有-运营-移交）中的某一个。
（2）营利模式
（3）用地性质
在片区开发PPP项目具体实施模式的选择中，各项目的用地性质往往决定了社会资本能否稳妥地获得国有土地使用权及其所附着项目的所有权，从而对可选择的具体PPP实施模式造成一定的影响。如根据我国国有土地使用权的出让制度，商业、旅游、娱乐、商品住宅、工业等项目土地使用权需要通过招拍挂方式出让，对于该类土地上拟建项目，便不能直接选择TOT、BOO等需要由社会资本获得项目所有权的实施模式；而我国城市基础设施用地、公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，经政府部门批准，可以以划拨方式取得，那么该类土地上附着的项目，便可以选择TOT、ROT、BOO等需要由社会资本获得项目所有权的实施模式。
片区开发PPP项目各部分具体实施模式的选择，不仅受到上述三个主要因素的影响，还受到风险分配机制框架、融资需求等因素的影响，在确定各项目开发模式的时候，需要做综合考量。
回报机制包括政府付费、使用者付费以及可行性缺口补助。一般来说，片区综合开发项目投入巨大，并且需要培育产业，经营收入无法覆盖投入和收益，采取可行性缺口补助较多。
第三部分
探讨城镇综合开发PPP项目落地难点问题如何解决
正是因为城镇综合开发PPP项目的上述特点、难点，导致了规范的城镇综合开发PPP项目并不好做。在2018年财政部PPP项目清理过程中，有总投资共567亿，5个城镇综合开发PPP项目被财政部点名整改。
2018年4月月27日，财政部发布《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（下称《通知》），直接将84个PPP项目剔除出国家级示范项目名单，并要求另外存在瑕疵的89个项目抓紧督促整改。89个需要整改的项目中涉及5个城镇综合开发大项目，总投资约567.2亿元，整改原因是运作不规范。这5个项目分别是
（1）.投资319亿元的河北省保定市易县经济开发区PPP项目
（2）.投资约148.3亿元的陕西省西安市未央区徐家湾地区综合改造项目
（3）.投资48.8亿元的黑龙江省抚远市黑瞎子岛配套功能区东极小镇PPP项目
（4）.约投资34.1亿元的福建省泉州市南安市海峡科技生态城A片区PPP项目
（5）.总投资17亿元的河南省汝州市科教园区建设项目
根据已经公开的信息，东极小镇PPP项目整改原因是因为政府对于融资存在担保内容；河南汝州市科教园区建设项目项目不规范主要问题出在引进财务投资人不当。
下面我们就探讨针对城镇综合开发PPP项目落地难点问题如何解决。
一、开口较多，不便合同履约和管理
由于城镇综合开发PPP项目合同是对项目整体开发的布置和约定，在前期工作不到位或者不能够到位的情况下，许多细部的安排与实际会有较大的出入，所以合同双方会设置一些开口约定。如果这些开口约定没有后续的补足，往往会在项目实施中引起争议，对项目的履行是个隐患。
站在社会资本的角度，对项目的投资上限、土地使用权出让金的投入上限等控制性的因素应予以确定封死，不应放任和后期再予约定；对其他涉及工期、步序的因素等由于暂时无法确定，可采用补充协议的方式。也可以在一个大的PPP项目合同下，再就每个子项目签订明确的合同，但需注意各子项目合同应与PPP项目合同一致，不得违背实质性条款。
二、项目可研的编制责任
由于城镇综合开发是对一个区域范围内的整体开发，在发包前无法细致到每个子项目或单项工程的可行性研究，一般约定子项目的可研编制由项目公司来完成。但在现实中，项目公司进行融资时，需要向银行提供项目可研报告，根据PPP项目合同对项目公司融资的时限要求，一般是提供不了的。在这种情况下，社会资本方会要求政府方出一个整体项目可行性研究报告，但整体项目可行性研究报告在实际操作上存在难度。
三、项目合作期的设定问题
城镇综合开发PPP项目的合作期一般为4年以上，有些项目甚至达到6年以上，由于一般认为PPP项目中，政府方在建设期并不需要付款，所以在如何界定项目建设期与运营期的标准问题上，政企双方通常会形成较为激烈的意见分歧。该问题的本质是提前完工部分子项目政府是否要付费，以及要付哪些费用，一般有如下几种操作模式。
(一)、关于城镇综合开发PPP项目合作期的几种可行设定
1.项目总体竣工验收进入运营期的“总体竣工验收”模式
该模式下，采用一般单体PPP项目的做法，项目公司在完成了合同约定的全部建设内容后，经过竣工验收项目整体进入运营期，并获得可用性付费。
该模式下，对于提前完工的子项目，在进入运营期前可以采用如下方式获得一定回报。
（1）经营性子项目获得该期间内的经营性收益。
（2）政府方对该期间内的实际发生的运营成本进行补贴。
（3）以该子项目的总投资为基数，根据合同约定的办法支付可用性补贴。在项目整体进入运营期后，在总体项目支付基数中，扣减上述支付构成中的本金部分。
操作提示：由于城镇综合开发PPP项目具有的复合型、复杂性，可能影响项目“总体竣工日期”的因素很多，部分子项目的工期可能被无限延长，导致项目整体无法顺利进入运营期，可用性付费同时被延后，对社会资本方造成无法承受的损失。
2.由双方协商子项目建设期的“同时竣工模式”模式
在部分城镇综合开发PPP项目中，政府方在建设期存在不可避免的付款困难，而社会资本方亦不愿意浪费大量资金成本使得大量子项目提前完工。双方可以对子项目的建设工期进行协商。
一般原则上，对于政府方及人民群众有着重大影响的民生工程，比如重要的道路、桥梁等基础设施、地方上急需的公用服务类项目、可以立刻产生效益的经营性项目等，可以提前完工进入试运营，并获得政府方的运营成本补贴，及相应子项目的运营收益。
其他可能提前完工的子项目，则通过“倒排工期”的方法，将所有子项目的完工日安排到合同约定的竣工日前。
（2）.项目资本金的投入上，可以在合同中约定根据实际投资比例到位以降低项目资金成本，通过工期的合理安排，形成施工利润的滚动投入。
（3）.该模式下，建设期后两年的建设任务较重，可预期性较强，建议根据市场资源价格波动预期，寻找合适的时机签订各类供应合同、分包合同。
（4）.该模式下，片区内陆价上涨较慢，可能反过来影响社会资本方的其他项目投资利益，也会影响原定的项目运营绩效考核成果。
3.子项目分别计算建设期与运营期的“N+经营期”模式
由于城镇开发项目采用滚动开发，对项目整体进行进度安排，不同子项目分批进入建设分批竣工验收进入运营期，在整个合作期确定时，会出现不同子项目的实际运营期是不相同的，所以付费机制上可以采取灵活的方式。
该模式下，城镇综合开发PPP项目在合作期限的规定上，更类似与全部子项目的叠加，全部项目的经营期相同，建设期则根据施工内容进行合理估算。子项目开工日期根据合同约定，经过竣工验收后即进入运营期，运营期年数相同，各子项目以各自的总投资额作为可用性付费的计算基数分别计算并支付。
操作提示：（1）该模式下，可以尝试在结算中根据子项目计算建设单位管理费，应注意与施工单位根据子项目签订不同的总承包合同。
（3）由于所谓建设期内并非全部子项目都在建设，应当根据具体建设内容调整建设期保函数额，根据进入运营期子项目的数量开始缴纳运营期保函。
（4）如政府的预算较为充足，可以对提前进入运营的子项目进行付费，如果约定整体进入运营期才进行付费，可以约定提前竣工的子项目先进入试运营期，该期间不进行可用性付费，但每年运营付费可以每年支付或者进入运营期第一年统一支付。对于土地一级开发子项目，由于资金占比较大，在土地出让收益可观的情况下，可以约定在较短的年限支付完毕。
四、项目土地问题，与土地一级开发的关系
（一）城镇综合开发PPP项目土地问题应遵循的基本原则
1.作为项目配套的商业类项目土地只能通过招拍挂进入项目公司。
3.土地整理服务可以纳入PPP项目实施范围，即征地拆迁、N通一平以及形成建设用地条件有关的其他工作。
4.土地储备资金可用于土地征地拆迁费用和基础设施建设费用支付。土地储备资金纳入政府性基金预算管理，收支两条线。
(二）城镇化综合片区开发项目一级开发主体资格
财政部发布《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）规定：“PPP项目主体或其他社会资本……不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作”。财金91号文的本意是指社会资本不得代替土地储备机构承担其法定的土地储备职能，即强调土地一级开发法定责任主体仍为土地储备机构，并未禁止PPP项目主体或其他社会资本参与土地收储工作，并承接其中适宜由社会资本承担的事务。
1.土地资源补偿模式
土地资源补偿模式因与现行土地管理制度不符，存在土地资源无法落实的操作风险。该模式由一级开发企业后续进行土地二级开发，可实现土地一二级联动开发，减轻政府方的财政压力，同时开发企业可从土地二级开发中获取更多收益，但在法律法规层面未明确规定可采用该模式的情形下，土地资源直接补偿给一级土地开发企业的模式可能违反“招拍挂”等公开竞争拿地的制度，并且国土主管部门亦不能仅依据协议约定而直接供给土地使用权。因此，该模式存在土地资源无法落实的操作障碍以及违反土地管理的合规性风险。
2.土地溢价分成模式
存在违反土地出让金“收支两条线”的管理政策风险根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号，以下简称“国办发100号文”）等规定，从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。故，土地溢价分成模式约定政府方将收到的土地出让金扣除土地开发成本后全额或部分直接支付给土地一级开发企业的操作，与土地出让金“收支两条线”的管理政策不符，且涉嫌将项目的未来收益与土地出让收入挂钩的合规风险。
3.PPP项目框架下的一级开发收益合理模式
应注意到的是，PPP项目项下社会资本仅能基于绩效评价获得相应的服务费，双方也应基于这一原则确定政府方应支付的相应对价，且政府方的支出责任应依法纳入预算。
4.PPP项目框架下的一级开发收益合理模式
（1）明确管理费、利润费率及利息，进入运营期后分N年支付的“N年支付模式”；
（2）一级开发费用及其在建设期产生的资金成本合并计入总投资的“建设期资金成本计入总投模式”；
（3）项目区域内土地出让金地方政府留存部分优先偿还模式“优先偿还模式”。
城镇综合开发PPP项目的实施目的侧重于对地方经济的整体提升，通常可以如下指标作为绩效考核或奖励的评价因素。并以可能的奖励促进社会资本方更专注于项目运营本身，以此弥补一级开发投入的预期收益。
（1）符合园区产业定位的落地投资额；
（2）引入企业的注册资金等企业规模等指标；
（3）引入人才及各类人才安家落户情况；
（4）园区企业缴纳的税收额度，年销售额；
（5）园区企业的获奖情况、专利情况、上市融资情况；
（6）产业在行业内的知名度情况，中央、省级媒体进行正面的次数；
(四）土地取得
1.基本处理原则
（1）.符合《划拨用地目录》的土地，应当采用划拨形式。
（2）.商业用地应采用另行招拍挂或与PPP项目合并招标的模式。
（3）.符合条件的商业项目可采取平台公司以土地使用权入股模式
（4）.部分子项目土地也可采用国有土地租赁或平台公司租赁模式
2.出让取得
土地使用权出让的方式有招标、拍卖、挂牌和协议出让四种。应当采用招拍挂出让的土地类型包括工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的情况。
可采取协议方式的情形主要包括：（供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的；（2）原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准的（3）划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准的（4）出让土地使用权人申请续期，经审查准予续期的。
3.符合《划拨用地目录》的土地，应当采用划拨形式。
社会资本在园区综合开发项目中进行的基础设施和公益事业建设项目均属于可以通过划拨方式取得土地使用权的项目。
由于大部分基础设施和公益事业建设项目具备一定的经营性，项目公司通过划拨形式取得基础设施和公益事业建设项目的土地使用权在实践审批中有一定的难度，且获得该土地对项目公司并没有明确的益处。实践中，多采取由政府方出资代表以划拨方式取得国有土地使用权，待项目公司设立时，由政府方出资代表通过无偿使用或无偿租赁等模糊的形式将土地使用权提供给项目公司使用。
4.国有土地租赁
《国土资源部关于印发<规范国有土地租赁若干意见>的通知》（国土资发[1992]222号）第一条：“对因发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的，可以实行租赁。对于新增建设用地，重点仍应是推行和完善国有土地出让，租赁只作为出让的补充。对于经营性房地产开发用地，无论是利用原有建设用地，还是利用新增建设用地，都必须实行出让，不实行租赁”；
该意见第六条：“承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押”、“在使用年限内，承租人有优先受让权，租赁土地在办理出让手续后，终止租赁关系”。
5.作价出资或入股
根据现有法律法规，将国有土地使用权直接作价出资入股仅适用于国有企业改革中涉及的划拨土地使用权的处置。
2016年12月31日，国土资源部、国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、农业部、中国人民银行、国家林业局、中国银行业监督管理委员会八部委联合印发了《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）提出对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。
五、招标竞价点的设定
在城镇综合开发PPP项目的方案设计中，竞价点的设定是一个较难处理的综合性问题。
实践中，无法做到在一次招标中列明所有竞价指标，此时只能由政府方咨询机构根据指标的重要程度进行合并、筛选。一般来说从政府方的心理出发，并不在意运营期发生计价方面的争议，而对社会资本方来说这一风险将直接影响到政府方能否据实结算付款。
由于项目基本数据不明确，综合片区类项目本身更近乎于一个框架协议，所以投标点的设定也应相应的较为粗略。另一方面这一投标方式也将给项目后续运营埋下不少隐患，直接甚至必然的引起后期争议。
综上，片区项目竞价点的设定是一项与合同约定相配套的体系，相对封闭的合同约定可以搭配较为细致的竞价点。而粗略的竞价点设定则必须搭配开发的合同约定体系。
六、项目绩效考核机制
片区开发建设周期和运营周期都很长,其中建设和运营的重合期也很长,既要考核建设指标、运营维护指标，也要求考核产城一体化发展指标；既要考核单个的重大项目，也要考核产城整体；其考核指标多且复杂，建立科学的绩效考核体系涉及到指标设置、权重设置、分值设置等，其难度很大。
片区项目绩效考核指标与政府付费挂钩，建立激励机制。鼓励项目公司节约成本、提升公共服务质量和效率、引入优质企业、最大限度创造税收,不断提升产业新城招商口碑与服务品质。
原则上，绩效考核指标应当是动态指标，经过适当的程序后可以根据整体经济形势及地方产业发展战略进行调整。以平衡政府方的发展要求与社会资本方的收益要求。绩效考核指标也不应该是全部子项目指标的简单累加，而应该体现重点，突出项目实施的核心目标。
1.绩效考核指标的动态调整
城镇综合开发PPP项目的最主要合同将一片待开发区域作为整体进行规划及开发建设，同时引入某种产业，以实现该区域的整体城镇化转型、并实质改善区域经济发展环境。而这些目标都是综合性的宏观目标，并不存在明确的标准，即使存在一定的标准，在漫长的合作其中，这些指标的价值和意义也时刻变化着。
另一方面，绩效考核意味着政府方有权根据考核结果扣减可用性付费或不再给予约定的绩效奖励，直接关系到社会资本方的收益水平。
建议约定绩效考核指标为暂定指标，在运营期中每过一定年份可以经双方协商调整，在实操中政府方经常难以决策此类重大的综合性问题，可以在合同中约定由双方指定的专家委员会负责协调。
2.各子项目考核权重设定
（1）按照各子项目或子项目类型的总投资占比确定比重。
（2）按照项目合作目的，约定产业发展部分子项目占较大的比重，相应的也应当给予一定的奖励。
（3）全部子项目的基础运营维护占据较大比重（如80%），产业部分占据剩下的分值。
3.绩效考核得分与可用性付款相挂钩
财办金〔2017〕92号规定新入库项目必须建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制；项目建设成本应参与绩效考核，与绩效考核结果挂钩部分占应达到30%。在实际操作中，何为建设成本，如何与建设成本挂钩达到30%在各省财政厅都有不同的观点。
4.绩效考核流程设计
由于项目绩效考核动辄可能影响到项目可用性付费几个百分点，特别是建设期考核可能一次性影响到项目总投资的一定比例，对项目公司实际收益及融资的影响巨大。
建议设计合理的绩效考核流程，给予项目公司一定的整改权与异议权，从考核成员的组成，考核程序的安排，到考核结果的确认等方面给予双方平等的对话权。要求考核成员对于扣分项给予一定的依据，对于主观分需描述扣减的理由，形成完整的考核报告作为可用性付费的依据。
七、关于项目资产升值的受益主体和国有资产流失的认定
根据PPP项目合同，在合作期结束时项目公司应将合作范围内项目设施完整无偿移交给实施机构或者政府指定机构，较多的社会资本方会对“无偿”二字较为敏感，特别是一般能够有资格承接片区综合开发项目的社会资本以央企或大型国企为主，他们很重视“无偿”是否会涉及到国有资产流失。同时由于项目经营资产的土地由项目公司取得所有权，对于合作期内的土地以及固定资产增值部分的溢价是否由项目公司来获取也有疑惑。
八、关于PPP模式下的适当商业资产
大部分综合开发PPP项目或多或少都会有一些商业的资产，如果按照财办金〔2017〕92号文规定的“不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等”的字面理解，该等商业资产不应采用PPP模式实施。
对是否属于“政府不负有提供义务的”，而不能简单认为只要项目涉及到商业就不适宜采用PPP模式实施。而判别是否为政府负有提供义务，主要看项目的公益性。城镇综合开发会带来当地居民就业率的增加，并且持续提供税收，从这个意义来说，城镇综合开发项目具有较强的公益性。开发建设不可避免涉及招商引资环节，甚至是关系项目成败的关键环节。城镇综合开发PPP项目纳入经营性商业用地，本身并非对经营性商业用地开发销售或纯从商业角度来经营从而攫取高额利润，相反，正是利用社会资本在产业导入方面的优势，有效引导园区产业布局和升级，提升项目的公益性。项目经营性用地的置入是根据项目规划和产业规划的需要，只要没有独立于产业发展之外的纯商业项目存在，都是政府负有提供义务的，适宜采用PPP模式实施。