申请人林某不服被申请人市国土资源局不予公开其申请的某地块《国有土地使用权出让合同》，向行政复议机关提起行政复议。
问题评析
本案主要涉及国有土地使用权出让合同（以下简称土地出让合同）公开中的两个问题：一是土地出让合同的性质界定问题，是属于行政合同还是民事合同？二是土地出让合同是否涉及商业秘密以及哪些内容可以公开？
1.关于土地出让合同的性质问题。此前，土地出让合同的法律性质一直存在是民事合同还是行政合同的争议。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定”审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件”属于民事审判，将国有土地使用权出让合同视为民事合同进行审理；最高人民法院2011年发布的《民事案件案由规定》中，也将建设用地使用权合同纠纷作为民事合同纠纷进行处理。国土资源部、国家工商行政管理总局发布的《国有土地使用权出让合同》示范文本（GF-2008-2601），其拟制的法律依据及争议解决方式也均以民事合同定位。因此，从现行法律规定来看，土地出让合同应当属于民事合同。不过，2015年5月1日施行的新《行政诉讼法》第十二条第十一项规定“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，可以提起行政诉讼，将行政协议履行纳入了行政诉讼受案范围。目前，理论界以及实务界均有呼声，认为国有土地出让合同应该属于行政协议，其履行争议应该纳入行政诉讼范畴。
2.关于土地出让合同是否涉及商业秘密以及哪些内容可以公开的问题。根据《城市房地产管理法》第七条、第十四条的规定，国有土地使用权出让合同，是国家作为国有土地所有者将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金，并由市、县人民政府土地管理部门代表国家与土地使用者签订的书面合同。
《政府信息公开条例》第二十三条规定，“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”土地出让合同是政府和受让人双方签订的合同，对于土地出让合同的信息公开申请，由于涉及第三方受让人的信息，政府部门往往在征求第三方意见而第三方认为涉及商业秘密不同意公开后，不予以公开土地出让合同。
对于土地出让合同是否涉及第三人商业秘密，笔者认为应当按照《反不正当竞争法》第十条“本条所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息”的规定进行具体判定，不应该完全根据第三人的意见来决定是否公开。土地出让合同是参照国土资源部、国家工商行政管理总局发布的《国有土地使用权出让合同》示范文本（GF-2008-2601）制定的格式合同，合同内容包括合同双方当事人、宗地位置、面积、用途、土地出让期限、出让金、土地开发建设与利用等情况，招标拍卖挂牌出让结果正是土地出让合同中除格式文本外需要填充的主要内容。而《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部部令第39号）规定：“招标拍卖挂牌活动结束后，出让人应在10个工作日内将招标拍卖挂牌出让结果在土地有形市场或者指定的场所、媒介公布”。因此，土地出让合同的主要内容已经不符合商业秘密所要求的不为公众所知悉的前提条件。
因此，笔者认为政府信息公开尤其是主动公开是大势所趋。土地出让合同虽然涉及第三方受让人，但基本上为格式合同，且主要内容已经通过招拍挂结果予以公示，没有太多隐秘的内容。因此，可以在对跟第三人有关且不适宜公开的信息进行适当处理，确保不侵害第三方权益的情况下进行公开。这样，既充分保护第三人的合法权益，又充分保障公众的知情权，以减少和避免不必要的矛盾纠纷。
目前，已经有很多地方通过对合同中的开户银行账号等信息作出适当遮盖后予以公开，收效很好。各地国土资源主管部门可以借鉴其他地方的经验，在政府信息公开方面进一步加大力度，打造国土资源主管部门的良好形象和公信力。
办案体会
最高人民法院行政审判庭
关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复
〔2010〕行他字第191号
山东省高级人民法院：
你院鲁高法函〔2010〕17号《关于国有土地使用权拍卖后土地管理部门与竞得人签署的成交确认书行为的性质问题的请示》收悉。经研究，答复如下：
土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。
此复。
二〇一〇年十二月二十一日
附：
山东省高级人民法院关于国有土地使用权拍卖后土地管理部门
与竞得人签署的成交确认书行为的性质问题的请示
（鲁高法函〔2010〕17号）
最高人民法院：
我院在审理莱芜市泰和房地产开发有限公司（下称泰和公司）诉莱芜市国土资源局、原审第三人魏晓东国有土地使用权拍卖一案中，对土地管理部门与魏晓东签署的国有土地使用权竞得成交确认书行为的性质等问题把握不准。经我院审判委员会研究后，对此问题存在不同意见，特向贵院请示。
一、当事人基本情况
上诉人（原审原告）莱芜市泰和房地产开发有限公司，住所地莱芜市莱城工业区东二楼。法定代表人卢诗献，董事长。
上诉人（原审被告）莱芜市国土资源局，住所地莱芜市鲁中西大街61号。法定代表人赵山臣，局长。
上诉人（原审第三人）魏晓东，男，汉族，1979年9月23日出生，住莱芜市莱城区口镇北街村北路12号，莱芜正顺物业管理有限公司职工。
二、案件事实及一审审理情况
另査明，山东正顺集团与莱芜正顺公司分别是两个独立的有限公司，法定代表人均是魏丕忠。2007年7月19日，莱芜正顺公司以成交价9000万元竞得莱开2006-4号宗地（新一中院内），至2009年7月，尚欠政府土地出让金6000万元。
一审判决认为：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第二款规定：“本规定所称招标出让国有建设用地使用权，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。”第六条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”因此，被告莱芜市国土资源局，具有制定出让计划并报市人民政府批准后组织实施招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的行政职能。被告是在履行行政职能，第三人称该案属于民事案件范畴的主张，没有法律依据，本院不予支持。
第三人魏晓东虽然代表山东正顺集团参加了该宗土地的竞买，提交了身份证明，交纳了保证金，获得了资格认证，拍得了该宗土地开发使用权，但是，参加竞拍报名之前，第三人魏晓东已经与山东正顺集团达成协议即拍得成功后以莱芜正顺公司的名义对外开发，并签署了协议，从协议看，该宗地段的实际开发主体是莱芜正顺公司，而莱芜正顺公司因开发新一中宿舍楼拖欠政府土地出让金，违背了被告所发布的公告第二条“无正当理由拖欠政府土地出让金的单位、自然人和其他组织不得参加竞买”的规定，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十五条之规定，应当确认被告与第三人签订的成交确认书无效。
综上，原告的诉讼请求部分成立，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项之规定，经审判委员会研究，判决：一、确认2009年7月20日被告莱芜市国土局与第三人魏晓东就编号为2009-2号地块所签署的成交确认书无效；二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元由被告负担。
三、我院请示的问题及审判委员会意见
1.关于国有土地使用权拍卖后土地管理部门与竞得人签署成交确认书行为的性质及其是否属于行政诉讼受案范围问题。
经审判审委会研究，形成二种意见。
2.关于行政相对人隐瞒以他人名义开发的事实，而以自己的名义参加竞买，是否属于《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十五条第（一）项规定的提供虚假文件隐瞒事实的情形。
第一种意见认为：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十五条规定：“中标人、竞得人有下列行为之一的，中标、竞得结果无效；……（一）提供虚假文件隐瞒事实的；……”本案中，根据原审法院对魏晓东的调査材料和其与山东正顺集团签订的协议看，魏晓东参加竞买的目的不是竞得后自己进行开发建设，而是由莱芜正顺公司进行开发建设，魏晓东交纳的竞买保证金实际由魏晓东和山东正顺集团共同出资，魏晓东却以个人名义参加竞买的行为属于提供虚假文件隐瞒事实的情形，该竞得结果应认定无效。
第二种意见认为：魏晓东与山东正顺集团签订的合作意向书约定，如双方联合竞买成功，以莱芜正顺公司名义进行开发建设，不违反法律、法规的禁止性规定。魏晓东作为自然人，以个人名义申请参加竞买，符合土地使用权公开出让公告的规定，并且按规定提交了有关材料，足额交纳了保证金和预交款。不能认定魏晓东的行为属于提供虚假文件隐瞒事实，其竞得结果应认定有效。
以上请示，请予批复。
二〇一〇年八月十三日
【2009】行他字第55号
四川省高级人民法院：
二OO九年十二月二十三日
该批复产生的背景：攀枝花市以阁房地产开发有限公司（一下简称以阁公司）与市国土局签订的《国有土地使用权出让合同》，确定出让位于攀枝花市消防支队（下称市消防支队）内的部分宗地。由于双方在合同履行过程中存在争议，以阁公司提起民事诉讼。在民事诉讼正在进行的同时，经市政府批准，市国土局于2009年1月14日又公告拍卖该种土地。以阁公司就此向攀枝花市中级人民法院提起行政诉讼，被裁定驳回后，向四川省高级人民法院提出上诉，请求：1、判令市政府、市国土局拍卖位于市消防支队内宗地的行为违法；2、判令市政府、市国土局立即停止侵害起诉人的行为。
在此，笔者认为，针对本案，如行政诉讼不可诉，民事诉讼难以有效救济相对人因拍卖公告造成的损害。对于市国土局与以阁公司在先签订的《国有土地出让合同》而言，政府决定将涉案土地在此出让，属于《合同法》说规定的不可抗力情形，由此，合同得以解除，那么本案当中，以阁公司的利益会由于政府可以“主动”的行为而无法得到有效保护。因此，只有将此类行为定性为具体行政行为，列为行政诉讼范围，才能更好的处理该类问题。