【作者】周佑勇（中共中央党校[国家行政学院]政治和法律教研部教授，法学博士，北大法律信息网签约作者）；杜茜茜（中共中央党校[国家行政学院]政治和法律教研部博士研究生）
目次一、问题的提出二、行政法上禁止不当联结原则的理论内涵与基础三、行政法上禁止不当联结原则的基本内容四、禁止不当联结原则在行政法体系中的定位五、结语
一
问题的提出
纵观现有理论研究，对于禁止不当联结原则的研究存在明显不足，多数研究仍然局限于德国和我国台湾地区行政法经典理论的解读，未能结合中国的执法和司法实践，进而构建出具有中国特色的理论，导致理论与实践之间存在一定程度的罅隙。具言之，现有研究的适用范围大致集中在三个领域：一是在社会信用惩戒领域，研究主要聚焦于探讨失信惩戒措施是否违背了禁止不当联结原则，有学者对“失信”的设定模式以及失信与惩戒措施的联结方式进行了具体探索。二是对高等教育机构学位授予过程中应用此原则的案例分析。三是结合“卡朱米案”提出禁止不当联结原则在行政协议显失公平认定中的具体适用。然而，这些研究多聚焦于特定案例，缺少对共性问题的深入探讨。为了确立具有中国特色的禁止不当联结原则，亟须将研究重点放在共性问题上，探索其正当性基础，确定其基本内容，同时厘清该原则在行政法体系中的定位，从而有效发挥该原则在行政法治实践中的调控功能，并规范和约束行政权，充分保障公民权利。
因此，本文将结合司法实践，从理论基础、基本内容、法律定位三个方面论证行政法上禁止不当联结原则的理论谱系，进而阐释该原则在我国行政法基本原则体系中的定位。
二
行政法上禁止不当联结原则的理论内涵与基础
从实践层面看，尽管司法机关已将禁止不当联结原则引入司法裁判，但仅存在于有限的个案之中，尚未达到广泛适用；从理论维度看，禁止不当联结原则的研究仍局限于特定领域，并未凸显法律原则所应有的地位。前述两项问题的根源在于，我国实务界与理论界对于禁止不当联结原则仍未形成体系性、完备性的理解与认知，故此，有必要首先对这一原则的理论内涵与基础予以明晰。
（一）禁止不当联结原则的理论渊源及其内涵
禁止不当联结原则起源于德国，随后被我国台湾地区引入，成为司法审查中的重要原则。在德国，禁止不当联结原则在其《行政程序法》中初现，该法第36条规定：“附款的正当化根据即在于达成行政处理及其所根据法律的目的，因此，如果将附款用以达成行政目的之外的其他目的，即使其他目的本身也有意义，仍然构成裁量的瑕疵。”该条款表明行政行为的正当化根据在于符合法律目的。哈特穆特毛雷尔进一步指出，禁止不当联结存在于附款行政行为和行政合同领域，并强调附款与主合同之间、给付与对待给付之间的客观关联性。汉斯沃尔夫提出：“出售裁量权的行为属于不正当的行政义务联结。”这一定义将不当联结的范围扩大到行政裁量领域，指出不当联结存在于裁量滥用中。科普和拉姆绍尔认为：“禁止不当联结是指行政机关在其权力作用上，应只考虑到合乎事物本质的要素，不可将与法律目的不相干的法律事实要素纳入考量。”该定义强调了排除不合乎事物本质的因素。
台湾地区《行政程序法》（2021）在第94条和第137条对附款行政行为和行政契约领域中的禁止不当联结原则进行了规定。受德国学者的影响，台湾地区学者李建良强调，行政机关进行负担行政行为时，必须确保手段与目的之间的事理关联性。赵义德认为，手段与目的之间应保持合理适当的关系，以确保人民宪法上基本权利的保障。陈清秀从给付与对待给付的角度，提出实质内在关联性的观点。这些论述共同强调了在行政行为中，手段与目的之间必须保持实质关联性，以确保不违背禁止不当联结原则。
（二）禁止不当联结原则的理论基础
1.法治国原则
“法治国原则毋宁是主导性的思想，是所有下位原则的基础，为后者指明方向。”法治国原则分为形式法治国和实质法治国，其主要发展轨迹为从警察国家到以限制国家权力为主的形式法治国时期，再到以保障公民基本权利为主的实质法治国时期。
二战以后，“法治国”由形式法治国向具有福利国家内涵的社会法治国变迁。给付行政的发展使平等、公平等实质法治价值融入法治国的实践，实质法治国应时而生。然而，随着行政任务的多元化，行政裁量空间不断扩大，行政机关基于社会治理成本、追求公共利益、重视行政效率的考量，行使行政权的过程中容易滥用裁量权，导致权力扩张，对公民权利造成过度限制。为了弥补依法律行政原则不能约束和控制行政裁量权滥用的不足，最低限度的人性尊严成为社会法治国原则的价值基础，禁止不当联结原则在这一时期最终形成。
2.行政合理性原则
由此可知，行政合理性原则从内在和外在两个维度为禁止不当联结原则的基本内容提供材料支撑，构成了该原则的重要理论基础。
三
行政法上禁止不当联结原则的基本内容
（一）内在实质关联
内在实质关联是指行政主体作出行政行为必须与其所欲追求的行政目的之间存在内在且实质的关联。内在实质关联的前提首先是识别行政主体的行政目的，其次是判断目的是否正当，最后进行合目的性考量，即判断手段与目的之间是否具有实质关联性。
1.识别行政目的
“行政行为的目的就是行政主体通过行政行为所要实现的利益或好处。”实践中，行政任务的复杂性使得行政机关通常要采取多样性的手段来实现行政目的，在这一过程中，行政机关又往往以形式上的目的来掩盖实质上的目的。
以“王某某诉长沙市天心区住房和城乡建设局危房拆除决定纠纷案”（以下简称“王某某案”）为例，行政机关通过作出危房拆除决定的方式将王某某的房屋强制拆除，目的在于对城市危房进行管理、保障公民的人身财产安全，但实质上，危房拆除决定是房屋被纳入征收范围后，在王某某未与行政机关就征收补偿协议达成一致的情况下作出的，且行政机关未能充分保障王某某自行委托鉴定以及对《安全鉴定报告》提出异议和申请重新鉴定的权利。所以，行政机关是以进行城市危房管理以保障公民的人身财产安全的形式目的，掩盖了加快征收进度和降低征收成本的实质目的。简言之，行政机关拆除王某某房屋的行政目的应当是加快征收进度和降低征收成本。
因此，识别出行政机关的实质目的应当综合考察探究多种因素，根据法律的具体条款、行政决定文书、行政行为作出的客观环境等，准确推断出真实目的。
2.判断目的是否正当
一则，符合宪法目的。宪法确立了一国法律发展的基本体系，所有法律必须符合宪法目的，行政行为要在法律的框架下作出。对于符合宪法目的的行政行为，行政机关应当加快执行；对于背离宪法目的的行政行为，行政机关必须加以矫正，矫正的标准就是宪法规定、宪法原则和宪法精神。可见，行政目的要符合宪法目的，也就意味着要与宪法规定、原则和精神相一致。
二则，符合立法目的。在行使行政权的过程中，行政机关必须严格遵守法律优先原则与法律保留原则，确保其行为在法律框架下。立法目的反映出法律追求的根本目标与价值功能，体现了法律制定的基本理念和目标追求。因而，行政行为应符合其所对应的立法目的。那么如何确定立法目的呢？其一，从法律的明文规定中获取；其二，若法律未明文规定，则从立法材料中发现；其三，若法律规定模糊，则从法律的整体语境推断。
其中，立法目的最重要的是要符合公共利益。通过对现有立法的梳理，公共利益条款在法律规范文本中频繁出现。然而，多数规定未能清晰界定公共利益在特定法律领域中的具体内涵，导致公共利益的概念仅停留在抽象的价值理念层面，具有极大的不确定性。因而，不能机械地理解“公共利益”，而应根据具体实际进行灵活分析。
例如，在“黄梅县振华建材物资总公司不服黄石市公安局扣押财产及侵犯企业财产权行政上诉案”中，黄石市公安局明知当事人所购钢材的所有权关系明确且为合法财产，仍对钢材进行强制扣押，同时强迫当事人与无经济合同关系的第三方签订合同。此案中，行政目的并不正当：一方面，行政机关假借侦查活动的名义干涉经济活动，侵犯合法财产，既不符合《中华人民共和国宪法》第13条对公民的合法财产不受侵犯的规定，又不符合宪法的人权保障原则。另一方面，强制扣押财产属于行政强制措施，应遵循《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第1条的立法目的，既要维护社会秩序和公共利益，又要保障公民的合法权益。但该案中行政机关在扣押当事人合法财产时，未能保障公民的合法权益。
3.合目的性考量
合目的性考量的关键在于判断手段与目的之间是否具有实质关联性。实质关联性不要求行政主体所采取的手段与行政目的完全符合，只要手段是合理的并能达到所欲实现的行政目的即可。实质关联性为手段与目的搭建起一座桥梁，只有与目的具有实质关联性的手段才能通过这座桥梁到达目的这一彼岸。实质关联性的要求包括以下两方面：
一方面，客观的联结。客观的联结指的是手段与目的之间具有因果关系，即手段能够对行政行为过程和结果起作用。如果行政行为的手段与目的之间超越了因果关系，那么两者就脱离了客观联结标准。例如，在“何某娴诉重庆第二师范学院不予授予学位上诉案”中，该高校将计算机等级考试纳入非计算机专业的学位授予标准，脱离了因果联结标准，导致未通过计算机等级考试的学生无法获得学位。
另一方面，合理的联结。合理的联结也可以理解为事理关联性，是指行政行为所指向的行政目的与立法目的之间应基本相同或相似。比如，职业禁止存在一定的幅度，同时要考虑手段与目的之间的关联性。《娱乐场所管理条例》第5条第2项规定：“曾被剥夺政治权利的人员禁止在娱乐场所从业。”根据事理关联性，被剥夺政治权利的人员与在娱乐场所从业之间没有合理的联结。“合理”这一概念本身就是不确定的法律概念，需要结合具体情况具体分析。又如，在就业条件设置上，多地烟草局规定三代血亲不得应聘，这一条件符合回避制度，但并未设置在特定行业或岗位内。同样，警察因岗位特殊性对身高和性别作出限制属于合理的联结，但若对报名人员的资产情况作出限制则为不合理的联结。
（二）外在形式排除
总而言之，内在实质关联和外在形式排除就像一枚硬币的正反两面，是一体两面的关系。两者分别从内在和外在两个层面，以各自独立且相互补充的方式塑造禁止不当联结原则。
四
禁止不当联结原则在行政法体系中的定位
近年来，行政判决书中运用禁止不当联结原则进行说理的案例在逐渐增加。但是，禁止不当联结原则没有成文法规定，为了避免司法适用中的混乱，预防“类案不同判”的现象产生，明确禁止不当联结原则在行政法体系中的定位迫在眉睫。
（一）禁止不当联结原则是行政法基本原则
在我国行政法的发展历程中，关于行政法基本原则究竟包括哪些内容，以及如何具体确定这些基本原则，学术界存在较为广泛的讨论。这种讨论的核心，实质上集中在对“标准”这一概念的理解和界定上。有学者认为行政法基本原则具有特殊性、普遍性、法律性、规范性四个特征。有学者提出行政法基本原则应当具有普遍性、特殊性和法律性三个主要特点，这些原则不仅贯穿于行政组织和行为的各个方面，还应作为执法和合法性判断的基础。笔者认为，行政法基本原则的确立，既有形式标准，也应具备内在依据，其中形式标准主要涵盖法律性、基本性和特殊性，而内在依据则主要指行政法根本价值的体现和基本矛盾的反映。禁止不当联结原则在行政法体系中的定位，亦应当从作为行政法基本原则判断标准的“法律”性、“基本”性和“特殊”性三个方面进行综合判断。
1.禁止不当联结原则的“法律”性
2.禁止不当联结原则的“基本”性
3.禁止不当联结原则的“特殊”性
（二）禁止不当联结原则与其他行政法基本原则的区别
禁止不当联结原则在行政法的原则体系中，与比例原则、平等对待原则等较为接近，极易混淆，因此有必要进一步厘清它们之间的关系，并揭示其独特的内涵和价值，更好地发挥各自功能。
1.禁止不当联结原则与比例原则的区别
依照通说，比例原则包含三个部分，即适当性原则、必要性原则以及狭义比例原则。比例原则与禁止不当联结原则的差异主要体现在以下方面：
第一，判断标准不同。比例原则中的适当性原则与禁止不当联结原则均要求手段与目的之间具有实质关联性，且手段只要能促进目的达成即可。然而，二者对于手段超出行政目的的要求不同：比例原则中，手段有一部分超出法定目的，同时有一部分在法定范围之内；而大多数不当联结现象则是手段完全不在法定目的之内。以高校学位授予为例，将计算机等级考试、英语四六级成绩等与高校学位授予完全没有实质性联系的因素作为学位授予条件，属于与法定目的完全无关，而学生在规定期限内一次答辩未通过而影响学位授予则属于比例原则所判断的范围。
第三，适用顺序不同。如果一个案件同时适用禁止不当联结原则和比例原则作为对行政行为合法性审查的标准，那二者在适用上会存在先后顺序。禁止不当联结原则侧重于“定性”，比例原则侧重于“定量”。通常情况下，遵循的是先“定性”后“定量”，即先适用禁止不当联结原则将不当联结的情形排除，而后在正当联结的范围内适用比例原则进行均衡审查。
2.禁止不当联结原则与平等对待原则的区别
平等对待原则是宪法平等原则在行政法中的具体表现，主要体现为形式平等和实质平等两个方面。形式平等指的是同等情况同等对待，实质平等则指不同情况区分对待。平等对待原则需要有两个相同类型的案例作为对比参照，因此其适用范围一般局限于相同类型的两个案件之间，无法对其他性质的案件作出有效回应。而禁止不当联结原则的适用范围相对较广，可以有效回应其他性质的案件。在早期论域中，平等对待原则的主要意义在于禁止行政恣意，随着司法实践的发展，行政自我拘束原则产生了，作为对禁止恣意原则的补充。行政自我拘束原则和禁止恣意原则分别从内部和外部两个维度诠释平等对待原则，因而在与禁止不当联结原则区分时需要分开进行。
（1）禁止不当联结原则与行政自我拘束原则的区分
行政自我拘束原则是指行政机关在作出行政决定时，若无正当理由，应遵循已有的行政惯例或行政先例，对相似或同类案件予以一致处理。该原则起源于司法实践对行政惯例的尊重，适用前提为行政惯例或者行政先例的存在，且这些惯例或先例本身具有合法性。在法律明确约束的情况下，行政决定严格依照法律进行，行政自我拘束原则和禁止不当联结原则没有适用的空间，它们只有在行政裁量领域才有适用空间。因而，在行政裁量实践中，二者存在明确的界限：一方面，适用前提不同。行政自我拘束原则的前提为行政惯例或行政先例的存在，而这些惯例或先例本质上就是经验规则，是基于长期经验积累形成的规范。禁止不当联结原则不要求以行政惯例或先例的存在为前提，只要在行政裁量中有“不当联结现象”就可以适用。另一方面，侧重内容不同。行政自我拘束原则的出发点是行政机关进行自我约束的一种“自律”性原则，由同等情况同等对待的形式平等原则推导而出。而禁止不当联结原则的出发点是防止行政机关滥用裁量权的一种“他律”性原则，强调人权保障的实质正义。
（2）禁止不当联结原则与禁止恣意原则的区分
禁止恣意原则起源于德国，其核心要旨是行政主体作出行政行为必须有合理正当的实质理由，与其所要处理的事实状态之间保持适度的关系。该原则并不禁止任何形式的差别待遇，而是允许通过依照事物本质来进行客观衡量，合理区别。禁止恣意原则包括正当目的、事物本质和合理差别三重审查内容。尽管禁止恣意原则与禁止不当联结原则都在一定程度上包含对正当目的和事物本质的判断，且都旨在防止行政机关恣意行使行政权，但二者仍有不同之处：
一者，判断标准不同。两者对正当目的的判断内容不同：禁止恣意原则对正当目的的判断限于一种适度的范围，即不得“过度”或者“过早”，主要是为了判断是否存在差别对待。而禁止不当联结原则对于正当目的的判断旨在考量手段是否符合行政目的，只要手段符合目的，不考虑“过多”或者“过少”。
五
结语
禁止不当联结原则的确立以及有效适用必将对行政裁量行为的规制起到巨大作用。法治国原则为禁止不当联结原则划定法律界限并提供基本内容框架，行政合理性原则为该原则的具体内容提供材料支撑。基于上述两个理论基础，禁止不当联结原则在内在层面要求手段与目的之间具有实质关联性，在外在层面要求对不符合事物本质的因素予以形式排除。禁止不当联结原则作为行政法的基本原则，蕴含了丰富的价值内涵，体现了行政法的实质正义，反映了行政法的基本矛盾，进而与平等对待原则、比例原则、信赖保护原则共同构成行政均衡原则的体系内容。但是，禁止不当联结原则能否有效约束行政裁量权，以及发挥对恣意裁量行为的法律监督功能，还取决于该原则能否接受司法审查。希冀能借助更多的执法实践和司法案例形成一套完整的司法审查体系，通过这样的制度设计将禁止不当联结原则融入国家制度体系，既能在实质意义上保障公民基本权利，又能推进国家治理现代化，真正实现“良法”与“善治”的有机统一。