选取任一专题，在统编教材中找到相应教学内容，按照素养培育导向，撰写教学目标。
——君民社稷、修齐治平
【教学理念】
历史课程是切实落实立德树人的根本任务，使历史教育成为形成和发展社会主义核心价值观的重要途径；历史课程要将培养和提高学生的历史学科核心素养作为目标，使学生逐步形成具有历史学科特征的正确价值观念、必备品格与关键能力。
【课程标准】
了解中国古代政治体制在秦朝建立前后的巨大变化；通过宰相制度和地方行政层级管理的变化，认识自秦起君主专制中央集权政治体制的线索演变。
【教材分析】
本课是统编版选择性必修1《国家制度与社会治理》第一单元第1课《中国古代政治体制的形成与发展》，本课有三个内容：先秦时期的政治体制、秦朝的政治制度的建立、两汉至明清时期政治制度的演变，讲述了中国古代从先秦到明清时期政治体制的形成与发展过程。内容量很大，又特别枯燥，加上古文阅读，理解的难度无形中在加强，所以本课预计要用2个课时完成，做到学练结合，使学生真正地能理解政治制度在国家建设的作用与意义。
【教学目标】
唯物史观：了解中国古代政治制度在秦朝建立前后的巨大变化，通过宰相制度都和地方行政层级管理的变化，认识自秦起君主专制中央集权政治体制的演变线索。
历史解释：通过历史图片和历史资料提出问题、设置悬念，体会中国古代政治制度的形成与发展，提高学生探究分析历史问题的能力。
家国情怀：通过对中国古代政治制度的形成与发展的学习，认识自先秦时期开始到明清为止中国古代政治制度的发展历程，以及中央集权制度的强化，弘扬和培育民族精神，激发对祖国文化的自豪感，逐步形成对国家、民族的历史使命感和社会责任感。
【学情分析】
学生具有一定图表阅读能力和史料分析能力，但面对新情境调动所学知识进行综合分析论证的迁移能力有待提高。学生具有一定综合思维能力和表达能力，能够叙述中国古代政治制度的发展历程，但对于不同历史阶段政治制度的关键性变化及其历史背景、历史作用的分析、解释及评价能力仍要加强。
中国古代政治制度沿革，是一个重要但难以理解的复杂系统，学生的学习兴趣不浓厚，也存在知识遗忘的情况。
【教学重难点】
重点：中国古代政治体制在秦朝前后的巨大变化；宰相制度和地方行政层级管理的变化。
难点：自秦起君主专制中央集权政治体制的演变特点、成因及其影响。
【概念解释】政治体制的内涵：
政治体制是指国家政权的组织和管理形式以及有关国家政治活动的制度。
人类社会进入文明时代的重要标志是国家的产生，国家统治依赖一些列制度的建设，包括建立组织和制定规则。以权力分配、机构设置和运行为主的政治体制，规定了国家制度的基本框架。
【讲授新课】
人类社会进入文明时代的一个重要标志是国家的产生，国家是社会发展到一定阶段阶级矛盾不可调和的产物，又是凌驾于社会之上的公共权力。社会治理是国家的基本职能之一。人类自进入文明社会以来，各国都是通过某种特定的政治制度来实现社会治理的。世界各国政治制度都经历了漫长曲折的发展过程，有君主制、贵族制、民主制与共和制等几种主要的形式。但是，各国国情不同，每个国家的政治制度都有其独特性，都是在这个国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期演进的结果。
中国是一个有着5000年文明史的统一的多民族国家。从国家诞生起，中国历代在制度安排方面凝聚着政治智慧和治国经验，其政治制度发展变化的线索之绵长、体系之完备、经验之丰富、影响之深远，是世界上许多国家或民族所难与相比的。
在漫长的历史发展进程中，中央与地方的行政体制层叠有序发展并不断完善。君主专制中央集权体制在波折中不断发展，最终在明清时期达到高峰，政治制度的稳固保证了古代中华文明自我发展的一脉相承，但也使得古老的中国在近代面对西方的崛起时步履蹒跚。如何客观全面公正地对待这份厚重的政治遗产，是我们今天依然要面对的问题。
一、先秦时期的政治制度
思考题：三代政治制度的继承和发展表现在哪里？早期国家政治制度的特点是什么？
1.夏朝：世袭制代替禅让制禹死启立，世袭制取代了禅让制，血缘政治出现。
展示图片：《夏朝统治区域》与《二里头遗址出土的镶嵌绿松石牌饰》
(1)中央：设有主管行政、军事、司法和宗教的机构与职官。对夏后氏生活的地区直接统治，建立王位世袭制
方式：父子相传,兄终弟及。
特点：王位在一家一姓中传承。
结果：政治权力由传贤变成传子，“家天下”的局面逐渐形成。
认识：血缘政治开端，宗法观念萌芽；王位世袭制的出现是私有制发展到一定阶段的产物，是阶级对立的必然趋势。顺应了历史发展潮流，推动了中国社会的进步。但不能保证继承人的才能与品德。
政权性质：公天下→家天下
权力传承：传贤→传子
社会形态：原始公有制→奴隶私有制
以天下授益。三年之丧毕，益让帝禹之子启，而辟居箕山之阳。禹子启贤，天下属意焉。及禹崩，虽授益，益之佐禹日浅，天下未洽。故诸侯皆去益而朝启，曰“吾君帝禹之子也”。
——《史记·夏本纪》
启与支党攻益，而夺之天下，是禹名传天下于益，其实令启自取之。
——《战国策·燕策一》
(2)地方：主要通过控制一些部族实行接间统治。
【合作探究】世袭制与禅让制的区别？
禅让制是“公天下”，世袭制是“家天下”。世袭制指血缘关系的君王一代一代传承，维持专制的统治；而禅让制指的是原本的首领选出有才干的与自己无直接血缘关系的人来继承统治。禅让制是原始社会特有的。
【合作探究】世袭制替代禅让制是历史的进步还是退步？
在原始社会末期世袭制代替了禅让制，并且沿袭了两千多年，成为中国封建社会的主流的权力更替方式，对封建社会的发展起到非常重要的作用。所谓经济基础决定上层建筑，世袭制之所以能代替禅让制，就是因为社会生产力的发展，它也是社会经济进步的必然结果。
2.商朝：内外服制度
简单解释“侯甸男卫邦伯”是商王授予王畿周围的其他部族的首领的爵位，“百僚庶尹、惟亚惟服宗工”是商王在王畿内任命的主管各种庶务的官员，引导学生思考商朝统治核心区域和边缘区域的关系，认识到商朝实行内外服制，内服与外服之间是相对松散的联系，商王对外服地区控制力有限。
展示图片：《内外服制关系示意图》
从考古学对商文化分布的研究看，商朝控制的整个地区十分广阔，可能东至大海，西至陕西西部，南跨长江湖南和江西.北抵山西中部，东北到辽宁，西南至四川。各地方势力与中央之关系因时因地千差万别。
根据地图信息与材料思考内外服制的特点是什么
王曰：“越①在外服②，侯、甸、男、卫、邦伯；越在内服③，百僚、庶尹④、惟亚、惟服、宗工。”
──《尚书·酒诰》
【注释】①越：语助词，无义，通“粤”“聿”“曰”。②外服：商王畿之外用于分封的土地。③内服：指商王的直接统治的地区，即商王畿。④百僚、庶尹：百官之僚属与众官之尹正。
特点：商王在不同程度上具有支配内服与外服的实际权力，但商王对外服的控制力是有限的，外服地区有一定的独立性；直接控制与间接控制相结合；弥漫着神权色彩，商王通过垄断神权以强化王权。
3.西周：分封制和宗法制
西周初期面临的问题：内外服制度不适应新形势，而发生短暂的混乱——三监之乱。领土空前扩大，当时交通极不方便，信息不灵，如何才能有效统治刚刚征服的领土和抵挡边境少数民族的骚扰？
(1)分封制
思考：分封的对象主要有哪几种类型，主体是什么？同姓亲族是主体，还有功臣姻亲，殷商遗民和上古先王的后代
周初大分封，奠定了西周的国家格局。史称武王克商，“其兄弟之国者十有五人，姬姓之国者四十人”；周公平叛，“兼制天下，立七十一国，姬姓独居五十三人”。被分封的诸侯，接受周王的册封和礼器，对周王承担纳贡和朝聘义务，并随王参与出征、祭祀、吊丧庆贺事项。如果诸侯发生了争执或冲突，则由周王进行调处。对于不尽义务的诸侯，周王有权处罚乃至征讨。诸侯国内部再分封卿大夫，周王统领天下，诸侯治国，卿大夫治家，士享禄田。“国”与“家”的同构关系由此形成。
——张岂之《中国历史十五讲》
西周通过分封同姓亲族土地和统治权，形成了天子—诸侯—卿大夫—士的贵族等级体系，大大扩展了周朝控制的范围，把周人的农耕文明传播到了更遥远的地区。同时分封的诸侯国还对周天子起到拱卫作用。
由于生产力不够发达，物资不够丰富，还没有能力建立庞大的官僚系统，用来维持中央对地方的垂直管理，所以分封制是当时能想到的最好制度，它适应了社会的发展趋势，是历史的一种进步。
“西周初期这样把旁系姬姓贵族和异姓贵族分封到比较落后的地方，深入到原来少数部族居住的地区，无疑的，会扩大到中原先进文化的影响，对此后这些地区的生产和文化的发展起着促进作用。辽宁喀左北京房山都发现了一批西周初期的燕国铜器，江苏丹徒发现了西周初期的宜国铜器，就证明了这一点。”
——杨宽《西周史》
【历史解释】分封制的特点
(1)分封对象：分封对象多元化，但以同姓亲族为主体。
(2)分布特点：主要集中在黄河中下游地区，同姓亲族封地居于富庶之地或战略要地。
(3)纵向联系：明确周王权力和诸侯义务，形成严格的等级序列，加强了中央与地方的纵向联系。
(4)横向联系：以血缘关系为纽带分配国家政治权力，加强了诸侯国之间的横向联系。
西周政体：政治权力分配与血缘关系相结合，是西周政体的基本特征。分封制与宗法制互为表里的关系，在当今社会仍然有章可循。
故先王之法：立天子，不使诸侯疑焉；立诸侯，不使大夫疑焉；立嫡子，不使庶孽疑焉。疑生争，争生乱。
——《吕氏春秋》
宗法制保证了贵族在政治上的垄断和特权地位，也有利于统治集团的内部稳定和团结，巩固分封制。
家国同构："家"是小"国"，"国"是大"家"。"家国同构"体现了血缘关系与政治关系的融洽，是一种借助血缘人伦关系来治理国家的政治模式。
4.商周政体中的原始民主遗存
商周政体中，君主的权力不是绝对的，其中的原始民主遗存，对君主的权力有制约作用。国家遇到重大问题时，君主要征求自由民“国人”的意见，国人也可以通过舆论来干预朝政。这些原始民主遗存，在春秋各国政治中仍然有一定影响。
除了血缘政治和贵族等级制之外，早期国家的政治制度还留有一些氏族部落的色彩，是中国的“民本”思想形成的渊源。
（厉）王行暴虐侈傲，国人谤王。……王怒……以告则杀之。其谤鲜矣……国人莫敢言，道路以目。……防民之口，甚于防川。……王不听。於是国莫敢出言，三年，乃相与畔，袭厉王。
——《史记·周本纪》
西周、春秋时期，氏族制残余犹未完全泯灭，这一时期仍存在的原始民主制遗存有：一、臣僚对国君的辅贰制（以卿佐辅佐君主），最高执政在君主行为失度或社稷安全面临严重威胁时，可以以“师保”的身份行使驳议、立君、摄政的特殊权力。二、君主与众卿共同商议大事的朝议制。三、国人参政制。当时政体虽以贵族专制为主，但臣权、民权对君权依旧可起到某种制约作用。
——摘编自徐鸿修《周代贵族专制政体中的原始民主遗存》
阅读课本第3页的史料阅读，结合以上所学
分析商周政体的特征：
1.君主的权力不是绝对的，原始民主遗存对君主权力有制约作用。
2.最高统治者尚未实现中央集权。
3.王权具有神秘色彩
4.政治权力和血缘关系相结合，是西周政体的基本特征。
【思考点】：你认为商朝与西周的政体有何异同？
答案提示：
(1)相同：两种制度的目的都是为巩固王朝的统治，但由于附属国、诸侯国的权力太大，商王、周王对各国的控制并不严密，与对内服、王畿的控制相比十分薄弱。
(2)不同：
概念不同：内服是指商王有能力统辖的地区，外服是指臣服商王但是商王没有能力完全控制并统辖的边疆夷族和附属的诸侯。分封制是在保证王室强大的条件下，将宗族姻亲等分派到各地，广建子国，用以巩固其统治的一种统治制度；
统辖力度不同：“外服制度”和中央与地方关系有类似之处，但又有不同。商王与部族是被迫的臣服关系。分封制的各诸侯国必须服从周王的命令，重要官职的任免要呈报周王批准。
（内外服制是同盟关系，分封制是家国一体。）
二、秦朝君主专制中央集权的建立
1.皇帝制度和三公九卿制
秦朝的统一结束了长期战争的混乱局面，在全国范围内建立起君主专制中央集权的政治体制，皇帝制度是秦朝政制的核心。皇帝之下，设三公九卿组成中央政府，国家大事由公卿廷议，最后由皇帝裁决。
秦国的相对独特的历史传统与社会风貌，诸如其早期君权的强大、其民风的驯朴勇悍、其礼乐传统之淡漠、其封建制和宗法制的薄弱，都为商、韩法治学说之贯彻，提供了沃土，由其所孕育出来的强大军事专制官僚政权，山东列国难以抗衡。最终，秦政告别了周政，并以“六王毕，四海一”划定了一个时代的结束。
——阎步克《士大夫政治演生史稿》
(1)皇帝制度：秦王确立皇帝制度，将新王朝的君主定名为皇帝。皇帝的权力至高无上。
(2)三公九卿制：
三公：是中国古代最尊显的三个官职的合称。西汉今文经学家据《尚书大传》、《礼记》等书以为三公指司马、司徒、司空，古文经学家则据《周礼》以为太傅、太师、太保为三公；教材以丞相、御史大夫和太尉为三公。
丞相是皇帝的第一助手，百官之长，协助皇帝处理全国的政务，有左、右二丞相。秦始皇时，王绾、李斯等先后任丞相。
御史大夫乃丞相的副手，地位相当于副丞相，负责掌理奏章、下达诏令和监察百官及天下郡县。
太尉是秦朝最高军事长官，负责全国军事事务。相当于今中央军委主席。今天的古籍中没有记载秦始皇曾任命谁任此职，故推断是秦始皇自掌军权。
九卿：是泛指而非实指，是指古时中央政府的多个高级官员，指官位很高的人。秦汉时期的卿，不一定是九个人，九卿言其官职完备。
奉常，掌管宗庙礼仪，地位很高，属九卿之首；郎中令，掌管宫殿警卫；卫尉，掌管宫门警卫；太仆，掌管宫廷御马和国家马政；廷尉，掌管司法审判；典客，掌管外交和民族事务；宗正，掌管皇族、宗室事务；治粟内史，掌管租税钱谷和财政收支；少府，掌管专供皇室需用的山海池泽之税及官府手工业。
无论三公，还是九卿，均由皇帝任免调动，一律不得世袭。三公九卿制度的基本结构从秦朝一直沿用到两晋，直至隋文帝创三省六部制。三公九卿这一制度沿用约达800年，
2.郡县制
在总结西周以来分封导致“天下共苦战斗不休”历史经验的基础上，秦始皇否定了分封诸子的建议，在全国范围推行郡县两级制的地方行政机构，设置郡守、郡丞、郡尉，另设郡监御史负责监察。郡县主要官吏由中央直接任命。
秦朝创立的郡县制，实现了对地方政权直接有效的控制，这套从中央到地方金字塔班统治机构的建立，把全国的每个地方、每户人家都纳入国家政治体制中，从而为历代王朝所沿用。后世在此基础上，还创设了郡县制、州府制、行省制等一系列制度。从而使地方行政区划在不断完善。
郡县制是我国古代古代行政区划中，对地方政权直接控制的最稳定、最有效的制度。郡县制不仅有利于解决地方割据问题，而且有利于建立中央集权的政治制度和巩固国家大一统的局面。
【史苑新论】关于郡县制出现的原因及在早期郡与县的关系
吕思勉在《中国大历史》(52页,北京新世界出版社,212)一书中指出,因世运的渐趋统一而郡县的制度,渐次萌芽,古代的郡县,是不相统属的。大约在腹里繁华之地的,则称为县;在边远之地的,则称为郡。所以郡,大概是辖境广,而且有兵备的。后来因图控制的方便,就以郡统县了。从春秋以来,小国被消灭的,大都成为大国的一县。乡大夫采地发达的,亦成为县。古代官制,内诸侯与外诸侯,在爵禄两点,全然相同;所异的,只是一世袭,一不世袭。改封建为郡县,其初不过是将外诸侯改为内诸侯而已。所以能将外诸侯改为内诸侯,则因交通便利;各地方的风气,渐次相同;一个中央政府,可以指挥统帅之故。所以封建郡县的递嬗,纯是世运的变迁,并非可以强为的。
徐喜辰等主编的《中国通史)第3卷(上古时代(上册)(第2版,396-397页,上海:上海人民出版社,2015)一书指出,到了战国时代,随着社会经济的发展,边境地区也逐渐繁荣郡由于面积较大,其下逐渐分置了若干县。这种县统于郡的制度,最初行于三晋。例如,魏的上郡有十五县;赵的上党郡有二十四县,代郡有三十六县:韩的上党郡有十七县。秦、楚、燕三国的郡县制度是效法三晋的。战国时代,只有齐国始终没有设郡,却有类似郡的都的制度。郡因担负防卫边境的责任,所以一郡的首长叫做守,也尊称为“太守”,都以武官充任。战国时代的县已很普遍,大凡有城市的都邑都已建立为县,所以史书上的“县”“城”,往往互称。只有秦国在战国初期尚未普遍设县,因而普遍设县成了商鞅变法的主要内容之一。县的官吏组织,县令是一县之长,下设丞、尉,水管民政,尉管军事。总之,战国时代各诸侯国的统治机构,从国到郡,从郡到县,从县到乡,有系统地分布在每一个角落,控制着整个国家。
3.文书行政和邮传系统
秦王朝通过制度建设，建立起一个上自朝廷下至乡亭的庞大的中央集权国家机器。为了实现对国家全方位直接管理，信息的有效传达显得十分重要，那么秦朝是怎样高效传递上下级之间的信息呢？
为了管理庞大的国家，秦朝建立了严密的文书制度。从皇帝到各级官僚系统形成了以文书行政的规则。文书的格式、传送都有严格制度规定。近年来发现的里耶秦简、岳麓秦简中，都有大量秦朝的文书，确证了秦朝文书制度的发达。根据《史记》的记载，秦始皇本人每天都要批阅大量公文，并有一定数量要求，不完成则不休息。文书制度是中国古代政治制度的一项重要内容。
秦朝的文书分为急行文书和普通文书两种，皇帝的命令和军事情报属于急行文书，必须立即传达，而普通文书也必须当日送出。不同的文书用不同的书法书写，如简册用大篆小篆，符传用刻符，印玺用缪篆，幡书用鸟书，公府文书用隶书。
秦王朝通过制度建设，建立起一个上自朝廷下至乡亭的庞大的中央集权国家机器。通过层级控制，将全国的行政、司法、军事大权全部集中到皇帝手中。秦始皇所建立的中央集权行政制度与当时世界上最完备的官僚制度紧密结合，奠定了此后中国两千多年中央集权封建国家政治体制的基本模式。
三、两汉至明清时期行政体制的演变
思考题：宰相制度和地方行政层级管理的变化如何体现了中央集权政治制度的演变？（课标重点）
1.中央机构的变化：皇权与相权的博弈
(1)两汉时期：中外朝制度
汉武帝时期加强皇权，设立中朝，此后中央事权逐渐由中朝掌握。从而使外朝丞相的权力大大削弱。皇帝领导下的中朝官员决策军国大事，而以丞相为首的外朝则几构，逐渐变成执行机般只处理日常政务。
西汉晚期以后，丞相制被三公制（大司徒、大司马、大司空）取代，中朝尚书的权力逐渐增大。
东汉刘秀将尚书台确立为新的行政中枢，三公权力受到削弱到。尚书台取代三公成为了新的中枢机构。
光武皇帝愠数世之失权，忿强臣之窃命。政不任下，虽置三公，事归台阁。自此以来，三公之职，备员而已。
——《后汉书》
(2)魏晋南北朝：三省体制
虽然当时尚书令官阶是要比中书省长官要高，但一般士人还是以在中书任职为荣。
自尚书台侵夺了丞相的权力，变成了实际上的中枢机构之后，兼尚书事的重臣往往变成了事实上的丞相……朝代更迭后，新朝为了强化君权，特立机构中书省，将尚书台的权力分割出去一部分，专门负责起草诏书和掌机要、自然也就成了参与最高决策的核心机构。
——张鸣《中国政治制度史导论》
(3)隋唐时期：三省六部制
【能力提升】隋唐三省六部制的决策特点及作用：
集体决策；中书省居核心位置；集体宰相制：分散相权，加强皇权；分层决策（起草、审核、执行），提高效率，防止失误；严格规定行政流程，一定程度上限制君主（专制权力）肆意妄为
唐朝中央政府的一大特色为“三省分工”，三省权力互相制约。不论唐太宗如何的开明，他的政府无可避免为一种专制体制，只不过因为儒教的纪律，促使当今天子在内部制造了些许监督方式来警惕他本身……它代表着皇帝之意志力，乃是一种人身上的品德，而非组织结构上之力量。
——黄仁宇《中国大历史》
【合作探究】为什么说三省六部制的出现标志中国古代政治制度成熟？
从职能上看，皇帝家务已抽离，三省和六部分工明确，六部设置此后未再改变。
从行政程序上看，决策权与执行权分离，既明确分工，又互相牵制，有助于降低决策失误的风险。
三省六部制体系完整，职责分明，相互制约，可以有效履行封建国家的不同职能。
(4)宋代：二府三司制
中国古代的官僚制度到宋代已经进入一个相当成熟的阶段,皇帝与士大夫治天下成为宋代政治的基础。
（宋太祖）把宰相的人数由两人增加到三人，设立参知政事，使政务由宰相、参知政事等，一起讨论，最后由皇帝亲自裁决……还设立枢密院掌管军政，其长官地位与宰相相等。另外，还把财政大权从宰相掌管中分离出来由“三司”担任。其地位和宰相不相上下。至此，唐代所谓“总领一切事务”的宰相的权力完全被分割，君主独裁体制正式形成。
中国古代文官制度是契合封建集权政治的需要应运而生的,或者说是与其相适应的,它随着封建集权政治的发展而不断演变,并经历了发端、成熟、衰败等漫长的历史过程。中国古代文官制度在秦汉时期完成了基本轮廓的构建,到隋唐时期,文官制度日臻完善,走向成熟,而到了明清时期,文官制度却逐步趋向了腐败与衰落之势。
中国古代文官制度是在皇权至高无上体系下进行国家活动组织管理的制度设计,这种自上而下、层层相应、运转有序的行政体制在国家管理中发挥独特的功能。
——陈燕青《中国古代文官制度及其现代价值探析》
(5)元代：实行一省制，相权反弹。
为了提高行政效率采用一省制，中书省为最高行政机关(中书省也称都里)，六部归入中书省；枢密院掌全国军事；宣政院统领宗教事务和管理西藏地区，藏族地区正式列入中国版图，元朝后期，宰相权力越来越大，有时甚至威胁皇权。
思考：元朝实行一省制的原因是什么？
元朝版图空前大于前代，事务繁多；少数民族政权治理水平相对低，删繁就简；进一步提高行政效率的需要。
(6)明代：设内阁
明初沿袭元制，相权比元更为膨大，为确保皇权，明太祖罢中书省废丞相，六部直接对皇帝负责，又严令嗣君不准再设丞相。绵延1000多年的丞相制度终结，标志封建君主专制发展到更高阶段。废丞相后，明朝逐步建立起内阁制。内阁大学士协助皇帝处理大量政务，成为事实上中央行政的中枢首脑。
内阁从制度意义上讲，不是宰相，内阁只是皇帝的私人办公厅，内阁学士也只是皇帝的内廷秘书，不是外朝正式宰相之职，内阁在编制上一直是临时的成员，严格上也都有自己的本职，入阁不过是一种兼差。六部作为执行机关，在体制上并不隶属内阁。因此，明朝废丞相设内阁后，君主权力进一步强化。
司礼监太监可代皇帝批红;司礼监干政是体制赋予的,是种事实上的制度性安排。
票拟和批红，这两者不仅将司礼监与内阁同皇权有机地联结在一起，也将司礼监与内阁联结成一个紧密相连的整体。所有奏章，无论缺少票拟还是批红，都不具有任何法律效力，二者缺一不可。换句话说，就是任何无票拟的批红或者无批红的票拟在法律上都是非法的且不被官僚体制所认可的。由此可知，内阁和司礼监二者在整个中枢决策体系中已经成为了一个有机的整体，内阁和司礼监在体系运转过程中，相互制约，相互合作，共同保障体系的平衡运行。
——陈光捷《明代中枢监阁双轨辅政体制及其现代启示》
【特别提醒】
明朝以前，宰相被赋予决策大权，地位十分重要。明朝内阁不是法定的中央一级的行政或决策机构，而是皇帝的侍从咨询机构，无决策权，阁臣的升降由皇帝决定，职权大小依皇帝旨意而定。
(7)清代：设军机处
清初继承了明代内阁制度，处理一般日常事宜，雍正时设军机处，逐渐成为真正的行政中枢。军机大臣，直接秉承皇帝逐渐成为掌管处理全国军政事务的中枢。军机处的主要工作，一是与皇帝商议重大事务。二是秉承皇帝的旨意草拟诏书，三是对皇帝发下来的奏章进行处理。提出处理意见，供皇帝参考。军机处地处宫廷，干机密性强。决策封闭性特征明显。机构简单，有官无吏，人员精干，办事效率较高。
军机大臣都为兼职，由皇帝临时受命，没有制度上的保证，始终不算正式行政部门。军机处的设置标志着皇权发展到顶峰。相权逐渐削弱，这既是我国集权体制下的政治制度发展变化的突出特征，也是皇权与相权矛盾运动的必然结果。
军机处名不师古，而丝纶出纳，职居密勿……军国大计，罔不总揽，自雍正、乾隆后，百八十年，威命所寄，不于内阁，而于军机处，盖隐然执政之府矣。
——《清史稿》
军机处是清朝时期的中枢权力机关，在权力上是执政的最高国家机关，而在形式上始终处于临时机构的地位。军机处完全置于皇帝的直接掌握之下，等于皇帝的私人秘书处。军机大臣负责辅佐皇帝处理军国大政，与丞相职务不同的是，此为没有任何品阶的非定制职衔，也无俸禄。
——摘编自《中国历史同典》
从独相到群相再到兼相,相权在历代皇权主持下的改革和裁抑过程中逐步萎缩,最终从体制上被废除,仅在形式上以内阁制和军机处的形式保留部分权力,而皇权也在逐步集权的过程中达到登峰造极的境地。
无论是明代的内阁,还是清代的军机处,都不是事实上的宰相府。自明太祖废除丞相制后,无论是内阁制中的首辅,还是军机处的军机大臣,都仅是辅佐皇帝处理政务的秘书班子的首领,他们仅有参议政事的权力,并无相应的决策权。但在具体的施政过程中,阁臣和军机大臣还是具有相权的一些特征。他们兼有相权之职,但无相权之实。
——以上材料均摘编自任怀国等著《资政通鉴·中国历代政治制度得失》
【能力提升】中枢权力分配运行的主要途径与趋势：
(1)分割相权。把相权一分为二(一分为三或更多)，使之相互牵制，从而保证皇权的独尊。
(2)转移相权及其机构。权力转移的总趋势：在决策过程中，相权由离皇帝身边远的人(外朝或外廷的大臣)向皇帝身边的人(内朝或宫内的侍臣、宦官)转移，即由远及近(或由外到内)；在执行过程中，相权由内朝(宫内)向外朝(外廷)转移，即由内向外。
【能力提升】汉唐以来中央行政制度的演变特点
1.皇权加强。皇帝通过不断压抑、侵夺相权来加强皇权，宰相制度沿着相权的步步削弱、君权的逐渐强化发展演变。
2.内外转化。内朝官向外朝官转化，内朝在牵制、架空外朝的同时，逐步发展为制度化、合法化的外朝中央机构。
3.由实变虚。宰相职位的设置由实位转向虚位，由实位到虚位反映的是宰相权限及权威的下降，宰相不再专任是对相权的限制压缩。
4.相权分化。宰相权力不断分化，宰相既实行分权，在同一机构中，往往设置几个宰相职位，又注重事权的相对集中，弥补了分权效率低下的弊端。
中枢机构变化的走势，是由皇帝与官僚机构、官僚队伍的矛盾决定的：皇帝一方面要设置得力的办事机构，需要赋予它权力；一方面担心掌握权力的大臣权势日高，威胁到皇权，因此要另设亲信机构予以制约。中枢机构权力分立的格局，正是出于相互制衡的考虑。
——邓小南《中国古代史的纵与横》
2.地方行政制度的变化：中央与地方的矛盾
行政区划作为一种制度，随着各个朝代的政治、经济、军事等制度的发展而不断变化。我国古代行政区域制度的演变，大体可分为以下几个阶段，即行政区划的萌芽阶段，郡县制的发展及州、郡、县制的产生，州、郡、县制的发展阶段，道、路制的产生及发展阶段和行省制的建立与不断完善的阶段。
中国古代的行政区划体制萌芽于春秋战国时期。夏、商、西周没有稳定的行政制度，当时的“方国”、“诸侯国”等都是独立自主的国家，与王朝之间仅是松散的臣属关系。在此情况下，统一的行政区划就成为无稽之谈。
到了春秋时期，随着一些诸侯国的日渐强大并开始有了中央集权，我国古代的行政区划才开始有了萌芽。春秋末年，周室颓微，一些实力强大的诸侯国凭借对外征战，不断开拓新的疆域，在新兼并的地区设立郡和县，并由君主直接任命官员进行管理，至此萌发了郡与县的行政区划单位。郡、县作为行政区划单位，均出现于春秋时期。郡的地位实际低于县，春秋战国时期，分封制仍是主体政治体制，全国还未能形成统一的中央集权制度，郡县制仅是作为其补充和改革。
(1)两汉时期：郡、县两级制发展到州、郡、县三级制
秦汉时期，地方上实行郡县二级制，汉初实行郡国并行，诸侯国威胁中央，后被皇帝不断削弱，不再对中央构成威胁。东汉末年，随着政权日益衰落，中央集权遭到破坏，汉武帝时期设立的地方监察区“州”逐渐变为一级行政机构，郡县二级演变成州郡县三级，魏晋南北朝时期延续此制。
西周的封建是层层分封，而汉代封建只有一层分封，诸侯王国以下依然是郡县制。所以《隋书·地理志》说：“汉高祖……矫秦县之失策，封建王侯，并跨州连邑，有逾古典，而郡县之制，无改于秦，”这是一点也不错的。
——周振鹤《中国地方行政制度史》
到东汉晚期，原来的监察区“州”变为级行政机构，刺史有了固定的治所及正式的官属，凌驾于都守之上，逐渐享有行政权和兵权，由单纯的监察官员发展为总揽地方大权的行政长官。
这就形成了外重内轻、干弱枝强的局面。又因东汉末政治腐败等一系列问题导致分裂割据局面，最终三国鼎立形成，历史进入魏晋南北朝时期。
【知识延伸】汉代郡级行政区增多的原因：
①汉代把秦郡划小了，或一分为二，或一分为三；
②分割削减王国的领域。如汉文帝“建诸侯而少其力“时把齐国一分为七，武帝推恩令蚕食王国封域，增设新郡；
③汉武帝后开疆拓土，扩大疆域，增加了20多个新郡。经西汉一代的变化，郡级政区比秦代大幅度增加，秦史记36/汉书54郡，756县，西汉末年的郡国总数增至103（汉书记载），1587个县级政区。对中央政府而言，直接管理百来个郡国，幅度太大了。
(2)魏晋南北朝：州、郡、县三级制
主要是州、郡、县三级制，州刺史不仅有行政权，还有领兵权,形成内轻外重、干弱枝强的局面。
东汉中平五年,州由监察体制转变为行政区实体,历经三国、两晋、南北朝直至隋代,长达四百余年,州一直为我国最高一级行政区划单位……唐朝初年,“道”仅是一种监察区划,至唐玄宗时,才发展为行政区划,成为凌驾于州县之上的地方最高一级行政单位,从而使唐代地方行政体制由州、县两级制转变为道、州、县三级制。宋代沿袭唐制,仅将“道”改名为“路”。
——摘编自王俊《中国古代地名》
(3)隋朝：州、县两级制
政治变动是中国古代地方行政区划变迁的一个重要原因。改朝换代时，统治者通常都要对地方行政区划进行改革式调整。隋文帝废除了郡制，实行了州、县制；
(4)唐朝：道、州、县三级制
唐太宗贞观元年（627），依据山川形势划分全国为大唐十道。即关内，河南，河北，河东，陇右，山南，剑南（四川），淮南，江南，岭南。作为中央派出的监察机构。开始并没有设置固定官员和办事机构，只是属于监察区，只是临时差遣官员前去巡察。后来边境不靖，又兼度支使等，逐渐掌握财政，军政方面大权，称为节度使。安史之乱关内，河南河北要冲也遍置节度使。
(5)两宋时期：路、州（府）、县三级制
撤除节度使，实行路、府、县三级制。路一级事权分散，区划交叉，使得地方没有单一权力中心和割据的地理基础。从宋代开始，中央确立了对地方的绝对优势。
在地方，设置四个平行的路级机构，合称“四监司”，对各州进行监控。路一级事权分散，区划交叉（诸监司的分路不一致），使得地方没有单一权力中心和割据的地理基础；路、州、县的官员都是中央朝官担任，削弱地方分权的人事基础。
府，是特殊的州，首都、首府的州称府。
军，多设在沿边地区，兼领县政，形同州级。后来军等同下州，并非与军事有何关联，故州可退为军，军也可进而为州。
监，为管理国家经营的矿冶、铸钱、牧马、制盐等区而设，兼理民事
(6)元朝：省、路、府、州、县多级行政制度
元朝在地方设置行中书省，作为中书省在地方的派出机构，掌管一省政务，简称“行省”后来，行省演变为地方常设的最咼一级行政机构。
形成省、路、府、州、县的多级行政体制。行省制度的创立，是中国古代地方行政制度的重大变革，是中国省制的开端，影响深远。
元代分省建置……合江南江北为一而长江之险失，合河南河北为一而黄河之险失，合湖南湖北为一而洞庭之险失，合浙东浙西为一而钱塘之险失。淮东淮南，汉南汉北，州县错隶而淮汉之障失。汉中隶秦，归州隶楚，又合内江外江为一，而蜀之险失。
——魏源：《圣武记》
元代制定了一整套比较严密的政策，将行省权力规范在大而不专的模式内……第一，行省内部实行群官圆署（官员集体会议）和种族交参制，以成互相牵制、分权制衡之势……第二，行省辖区内地方官吏仍然接受朝廷（吏部、枢密院）的任用、迁调、考课等管理……第三，以行省为重要对象的地方监察，构成了监察行省、防范其擅权坐大的特殊机制。
——李治安：《行省制度研究》
由于是少数民族入主中原实行统治，每级政区首长都是由蒙古人或色目人担任，所以分层虽多，并不削弱控制力量，而是加强层级间的监督……当然，军政大权的过分集中，毕竟存在产生割据的危险，因此元代后期行省权力有所削弱，重大事情都要报中书省批准。更重要的是在行省的区划方面实行犬牙交错的策略，不使任何一省具有完整的形胜之区，以防止割据。
观察上图，唐代的道和元代的行省的划界体现出怎样的特点？
教学设计意图：唐太宗贞观元年（627），以山川形便为主要依据，分全国为十道；在边疆少数民族地区创建都护府与羁縻府州这类带有自治性质地方行政机构，体现了因俗而治，这是唐代对于地方政治体制的创新。
元代推行行省制，除腹里直属中书省管理、吐蕃和诸王封地由宣政院管理外，设置10个行省。作为高层政区行省的划界主要体现了犬牙相错的原则，使得所有山川之险完全消解。因此元代行省幅员虽广，但缺乏割据的地理基础。这反映了中央对地方的控制越来越紧，中央集权越来越加强的客观事实。
元朝行省的划界原则一改前代，以山川形便为主的做法，明确以犬牙交错为主导。为了打破太行山之险，让富里地跨太行山东西两侧。合并山东，山西，河北，蒙古等地，为了打破南岭之险，采取南北纵切的方法，让湖广行省越过南岭而有广西之地。又使江西行省跨过南岭而有广东之地。
——范红军《元代设行省如何加强了中央集权》
【特别提醒】行省制，就是在中央设中书省总理全国政务，在地方设行中书省，简称行省或省。因此不能认为行省制度只是地方上的行政制度。行省起初是指临时性的中央派出机构，取代表中央行使权力之意，后逐渐成为固定的地方行政机构，掌管辖区内军政要务。
(7)明清时期：省、府、县三级制
明清国土广袤，不可能实行二级制。明代三司分治的方法也存在弊端，三司互不统属，到底地方运转不灵，相互扯皮的现象发生。明中期后，由于灾荒频仍，为了加强地方政治的运作，明代不断派遣总督、巡抚、巡按使等官员，并逐渐形成了定制。
明初废除行省制，但是行省格局并未改变，由承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司，分管地方行政、监察、军事。后来朝廷又向各省派出巡抚。逐渐总揽一省之权。分散了地方统治权，有利于防止地方割据，加强中央集权。但三司互不统属，可能会降低地方的行政效率。为进一步提高地方行政效率，明朝中期开始设立巡抚和总督，巡抚与总督均属于中央系统。
清承明制，汉族地区设置行省；边疆地区设立将军，办事大臣辖区；实行改土归流、盟旗制度等。巡抚成为一省长官，地方省级设置封疆大吏——巡抚、总督。巡抚偏重文职、民政，军权轻；总督偏重军事，而文职财权轻；两者都有职权上的缺陷。
【合作探究】古代中国地方行政层级的演变
1.中央集权的强化是推动地方行政层级变化的主因。地方行政体制是中央行政体制的延伸，地方行政层级调整大多是为了强化中央集权。
2.在沿袭中变革是地方行政层级变化的主流，后代对前代地方行政体制大多沿袭，并辅以一定的变革。
3.下稳上动是地方行政层级结构变化的特征。县作为基层行政机构，长期保持稳定。郡、州、道、府、路等则变化较大，直到行省制确立后才趋于稳定。
规律：中央和地方之间权力之争长期存在，相互影响；双方权力此消彼长，在动态平衡中变化发展。
趋势：通过变革与创新，中央对地方权力的分配趋于合理；中央集权不断加强。
任何行政组织都要分成若干管理层次以实行运转，每一层次有一定的管理幅度。层次和幅度之间存在反比例关系，层次级数多，则每个层次的管理幅度小；反之，层次级数少，管理幅度就大。一个国家的行政区划和地方政府也同样要分成若干层次……一般而言，层级越多，上下阻隔越远，中央政府也就越难进行有效的行政管理。因此从中央集权的角度来看，要求有尽量少的层次，但由于受到管理幅度的限制，层级也不能随意减少。
小结：中国古代地方行政区划变迁的原因有很多，政治制度的变革、经济社会的发展、地理环境的变化、军事国防的需要和统治者的个人意图等等。行政区域会随着上述因素的变化扩大、缩小、分离、合并。政权机构及机构只能也因此而异动，特别是在朝代更替的时候，这种异动就特别明显。其中，我们不难发现，统治者加强中央集权才是推动地方行政区划制度变化的最根本原因。
在古代地方行政层级演变中，沿袭变革是主线，演变呈现出由高降低，由虚入实和下稳上动的特点。中央集权是推动地方行政层级变化的主要因素。
秦汉地方行政体制最大特点是行政、司法、军事和财政合一，权力都集中到地方行政长官一人手里，容易产生与中央对抗的割据力量。宋代创建了路制，路级诸司并立，互不统属、各司其责的运行机制，避免了重蹈汉唐以来藩镇割据的历史覆辙，但长期积弱的宋王朝却亡于外敌入侵。元代的行省制度，在运行机制和权利分配上继承了分而治之、相互牵制的分权制衡原则，地方各项权力的最终去向都指向中央，地方分权的最终目的是加强中央集权。
【课堂小结】
【教学反思】
本课教学较好体现了新课程理念，注重突出本课主题即制度演变，用地图、史料、表格对比分析，采用导学案与课堂教学相结合模式，形成了以教师为主导、学生为主体、问题为主线的民主和谐课堂气氛，实现了教学方式与学习方式的转变，提高了课堂教学的有效性，切实落实课程标准。课后学生反映：思路清晰，学有所得。
【问题探究】
唐朝柳宗元《封建论》说：“今国家尽制郡邑，连置守宰，其不可变也固矣。”明末清初顾炎武《郡县论》也说：“封建之废，非一日之故也，虽圣人起，亦将变而为郡县。”这两位思想家认为，郡县制的形成是不以人的主观意志为转移的，是历史发展的必然结果。