[摘要]新冠肺炎疫情使得全球几乎所有国家受到波及，对世界公共安全造成了极大威胁。基于对疫情迅速传播的管控，美国、英国、法国、日本等传统发达国家，以及俄罗斯、以色列、韩国等新兴国家虽已探索建立国家公共安全应对体系，在全链条式应对机制、预警和评估体系、法制构建、计算机模拟系统、管理协调机制等方面有较为丰富的理论和实践经验，但也存在政府统筹能力有限、过度依赖模拟技术、公共安全培训普及化不够、应对机制存在严重的种族歧视等问题。中国从维护国家公共安全和构建人类命运共同体的视角，可以在法律体系的优化、危机预警和评估体系的建设、科学探索对实践应用的指导、国内危机管理体系的国际合作等层面借鉴国际经验，并结合本土实践进行科学的探索与创新。
[关键词]国家安全理论；国家安全体系；预警机制；新冠肺炎疫情
2020年以来，新冠肺炎疫情对全球几乎所有国家造成了极大影响，其影响力超过了2003年暴发的SARS病毒。尽管中国各级党政部门强力介入，在主动防控、层级治理、资源调配、媒介宣传等方面取得了较好的效果，但新冠肺炎疫情已经造成的破坏折射出当前国家公共安全体系的脆弱，尤其是传染病防控机制反应的滞后。事实上，早在当年SARS病毒扑灭后，国家便已经投入大量资金构建“横向到边，纵向到底”的传染病风险反馈机制，但为什么在新冠疫情起始阶段却没有发挥应有的效果？再反观受到疫情重创的欧美、日韩、新加坡等国家，他们存在怎样的治理盲点？还有一些疫情防控较有成效的国家，有什么样的治理经验值得借鉴？他们所构建的国家安全应对体系对中国有什么启示？本文试图在纷繁复杂的海外经验中挖掘一些创新机制和措施以作参考。
一、海外国家公共安全理论的演变
二、海外有代表性的国家公共安全问题应对经验
（一）美国国家公共安全战略的前沿性和全球性
尽管美国在处理新冠肺炎疫情中的表现一塌糊涂，但仍一定程度上保持了其在国家公共安全领域的优势地位。美国国家公共安全战略的优势首先在于其战略部门的强大。其转折点分别是炭疽事件和“9·11”事件，一个是传染病，一个是恐怖袭击。在意识到公共安全受到严重威胁后，美国迅速成立了“总统紧急应变行动中心”(PEOC)，并在经历一系列改革后上升为国家安全部，在机构设置上不断完善以实现权威领导和无缝隙衔接。在特朗普政府时代，新的国家公共安全战略通过特朗普签署的《国家安全总统备忘录》(NationalSecurityPresidentialMemorandum，NSPM)上升为国家意志，特别成立了一个内阁级生物防御指导委员会，下设生物防御协调小组，负责协调15个政府部门来处理生物恐怖主义和致命疾病暴发问题，并且定期监督和评估生物防御战略的实施，由此建立起一个评估实施能力的流程，以高效利用政府的生物防御资源开展行动[4]16-25。
其次在于全链条式的防御体系建设。无论是应对传染病肆虐还是处理自然灾害或恐怖袭击，美国在多年的实践中逐步建立起了联邦、州、市及社区的全链条反馈机制，且这种反馈机制不是逐步传递，而是由点直接到面，全线条覆盖反应机制。如美国在2019年暴发流感时，尽管有10万余人感染，但由于反馈及时，各级部门处理有序，并没有带来严重的社会影响。值得注意的是，美国全链条式的防御体系还建立在完善的法律基础上，各级部门面对公共安全事件可以如何快速介入，普通民众需要遵守什么法规，有哪些权益必须受到保护等均有明确的条款，从而规避了许多国家安全危机衍生的人性危机。
最后，美国的国家公共安全战略不局限于一州一市，也不限于美国本土，而是立足全球的工作实践。伴随科学和技术的迅速全球化以及旅游和贸易的相互关联，美国率先倡议全球建立一套强有力的生物防御机制，以从根源上有效地预防、发现和应对生物事件。该战略认识到，仅靠美国国内的行动，不足以保护美国国家的公共和农业健康与安全。即使国内外对战略的预期结果是相同的，但影响国外变化的战略条件和途径可能大相径庭。该战略包括美国各部门和机构在国际上可以作出的努力——对可持续的、因地制宜的能力建设和行为体自主权进行直接的投资；与多边组织、各级伙伴和发展伙伴的国家、私人捐助者和民间社会组织合作，制定和执行生物防御和卫生安全的有关政策。
（二）欧洲国家应对公共安全问题的经验
法国在国家公共安全应对方面与英国有相似之处，同样注重预警和防范，但法国的特点在于“巴黎数据处理中心”[7]，该中心不断将世界各地的突发事件，尤其是传染病暴发事件纳入数据库，并不断修正社会环境的复杂度，分析各种变量对社会秩序的影响。该系统还针对不同的风险构建了不同的数据模型，并用计算机模拟风险的暴发和传播的路径，为法国政府不断调整社会政策，实施针对性的国家控制手段提供了强有力的支撑。
俄罗斯在应对国家公共安全的体制建设方面继承了前苏联高度中央集权的特征。尤其是在普京执政以后的不断改革，随着《俄罗斯联邦战时状态法》的出台，以总统为核心，以联邦安全会议为枢纽的管理体系逐渐完善，使得俄罗斯在应对国家安全危机中能够以最快的速度调动全国的资源，这与中国的管理体制有异曲同工之处。俄罗斯的应对还有一个特殊的群体——军队，军队的深度介入将整体的应对能力大幅提升，这很大程度上避免了公共安全危机带来的社会动乱[8]60-64。
此外，德国结合了法国和俄罗斯的优点，在国家公共安全危机数据处理和加强政府管控能力方面比较突出，尤其是完善的现代化信息网络为德国提供了优于周边国家的组织能力和反应能力。整体而言，欧洲国家在国家公共安全应对体系建设方面得益于先进的技术手段而整体水平较高，且欧美在共同应对公共危机方面有比较成熟的合作框架，有许多值得借鉴的地方。
（三）日本等国应对公共安全问题的经验
三、海外国家公共安全应对体系存在的不足
疫情是一面镜子。尽管海外国家在国家公共安全应对的理论与实践中有着较丰富的经验，但不少西方国家在面对疫情几近失控的窘况下，不但没有深刻反思自身政治理念、治理体系存在的严重缺陷和国家公共安全体系暴露的巨大漏洞，反而对中国等积极防控疫情、堵塞公共安全漏洞的国家大肆“甩锅”，企图转移民众视线，掩饰治理失误，这让全世界更加认清了西方国家以意识形态作为判别国家公共安全体系的双重标准。不仅如此，从西方国家具体的应对实践中，仍然可以发现许多不足。
（一）政府缺乏高效的统筹能力
无论是欧美国家还是亚洲其他国家，在面对重大公共安全事件时，各级部门相互推诿的状况始终难以消除，各类法律和规则的讨论似乎无休无止。虽然美国、俄罗斯、日本等国家都在尝试建立中央权威，强化中央统筹能力，但却始终难以充分调动和协调分配各地资源，难以实现资源利用在危机应对中的最大化。而这方面最成功的是中国高效迅速的行政体制，从全国支援武汉应对新冠肺炎疫情的事件中便足以证明中国特色社会主义体制的独特优越性。
（二）过度依赖计算机模型
伴随科学技术的进步，欧美国家热衷于对公共危机处理进行计算机模拟，通过建立科学的模型来预判事件的进展，从而协助政府制定最有效的策略，如传染病传播的“雨点模型”，暴力冲突演化的“以色列模型”。一系列的模型在实践中不断得到完善，确实可以在公共安全应对过程中获得很大助益，但是，以新冠肺炎疫情传播为例，传染病在传播过程中具有极大的突变性和不确定性，美国的传染病研究机构就曾在美国主流媒体妄言新冠肺炎疫情在传播模型里属于“中国病”“亚洲病”，但当疫情在中国逐步得到有效控制之后，反而在欧美、中东等国家迅速蔓延并恶性传播，这些既定事实根本没有在模型中得到发现或预警，包括美国在内，在应对疫情中显得滞后而慌乱。应该说明的是，本文认为计算机模型的构建并非不可取，只是不可过度依赖。
（三）未普及应对危机的专业培训
欧美国家始终宣传其国民在应对公共安全危机事件中具有良好的素质，且常常与中国比较其优越性。事实上，欧美国家以及大多数国家对民众应对公共安全危机的培训是匮乏的、未能普及的。如新冠肺炎疫情在意大利暴发后，意大利政府宣布全国学校停课，为的是避免学生聚集加速传染病传播。但令人意想不到的是，政府刚刚宣布学校停课，意大利许多城市的学生便组织集会庆祝“停课放假”，大批大学生聚集街头参加庆祝活动，这充分表明意大利民众，甚至是大学生群体缺乏危机应对培训。同样，在培训体系非常完善的日本，同样会发生抢购口罩事件，美国、韩国、英国的许多超市也是被“洗劫一空”，民众恐慌情绪在危机的考验面前瞬间爆棚。
（四）种族歧视严重影响危机治理效果
四、应对国家公共安全问题的国际经验对中国的启示
目前，中国已经取得了抗击新冠肺炎疫情斗争的重大战略成果，通过抗疫斗争中，我们积累了重要经验，收获了深刻启示，其中很重要的一条便是构建国家公共安全应对体系。基于我国以及其他一些国家在构建国家公共安全应对体系中的经验，我们可以从中得到一些有益的启示。
在应对新冠肺炎疫情过程中，中国紧急推动出台《禁食野生动物法》，虽然程序推进顺利高效，但却从侧面反映出在构建国家公共安全体系中，法律体系存在不完善问题。回顾我国国家公共安全立法历程，我国先后制定了应对社会动乱的《戒严法》，应对重大自然灾害的《防震减灾法》《防洪法》和《消防法》，应对安全事故的《安全生产法》，应对公共卫生事件的《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等[11]146-157。但是诸如此类法律法规具有相对的独立性，政治色彩较浓，行政管理形式较重，如《国家突发公共事件总体应急预案》更是确定国务院作为突发事件最高行政管理机构，导致其名义上虽然是法律，本质上却仍然是行政法规，不能归于严格意义上的法律体系。从构建国家公共安全体系的长远之计看，我们需要学习法律分类和细化，使得不同类型的公共安全问题可以精准找到对应的法律条例，以便于不同的群体合法合规地应对公共安全危机。
（二）强化危机预警和评估体系
中国早在SARS暴发时便在全国建立了具有快速反应能力的传染病预警体系，但经过此次新冠肺炎疫情的应对检验，反映出预警效果欠佳、评估结论并不科学等问题。从这一角度看，我国首先要建立科学的公共安全危机预警体系，但更重要的或许是对这一预警体系的实操和运用，中国疾控中心、传染病预防中心这一类机构应该具有何种权利和责任需要尽快完善确立，第三方评估机构如何介入需要有法律法规的支持，民众如何参与危机预警体系，如何支持评估体系，可以借鉴英国将危机评估社区化、村镇化的做法，用扎实的数据积累来支撑我国庞大的公共危机预警体系和评估体系。
（三）重视科学探索及对实践应用的指导
法国、德国等针对国家公共安全危机建立的模型也值得学习和借鉴，同样是计算机技术，同样是传播学、社会学、心理学的探索，如何将前沿的、针对性的研究运用到实践中来指导具体的工作至关重要。目前，中国关于传染病传播模型的构建大多引自欧美国家，很少有针对中国本土环境创新建立的科学模型，值得学界深思，是缺乏进行前沿研究的能力，还是缺乏将研究成果转化为产品以指导实践的动力？需要国家在体制上、机制上予以足够的重视，大刀阔斧进行改革，才能真正改变科学探索的颓势。
（四）探索国内危机管理体系的国际合作
国家公共安全事件的暴发往往不是独立事件，尤其是遭遇大规模暴发的时候，任何国家、地区和城市都难以独善其身。新冠肺炎疫情暴发以后，相当一部分国家不够重视，轻视国际共同合作，结果造成了更大的危机，如韩国患者的剧增、意大利疫情的暴发，美国、印度、伊朗甚至有国家领导人感染新冠肺炎，等等。截至2021年5月，全球已有200多个国家和地区出现新冠肺炎病例，如果不加强国际合作共同防范危机，后果将更加不堪设想。从具体措施来讲，首先要在预警体系上加强合作，实现信息共享。其次要在管控措施上密切合作，对疫情暴发区域进行强有力的管制，避免疫情失控蔓延。再次是在治疗方案等技术手段上进行合作，实现实验资料共享，才能高效推出科学的治疗方案和治疗药物。固步自封、独善其身的做法终究走不长远，世界一体化、人类命运共同体是历史发展的大趋势和大方向，在国家公共安全应对问题上只有加强国际合作才能真正有效解决国际和国内安全问题。
引用信息：谢素军.构建公共安全体系的国际经验及反思[J].决策与信息，(2021),(6):55-62.
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[作者简介]谢素军，广州市穗港澳青少年研究所研究中心主任、副研究员，广东财经大学特约研究员。