一、法治发达国家高等教育支撑引领强国建设的规律性认识
本研究通过对大学法制历史演变的梳理，初步发现如下规律性认识，即不同历史阶段高等教育强国建设的特征不同，与之相匹配的国家治理体制与法律制度体系亦不同。从小科学时代到大科学时代，从自由探索时期到有组织科研，科学研究和高等教育的概念本身正在发生重大变革。当高等教育法律制度体系与高等教育和科学研究的阶段性特征相契合时，其国家高等教育与科学研究的实力将会产生实质性的跃升。概言之，世界高等教育中心、科技中心、人才中心转移的背后，离不开一国高等教育法律制度优势的作用发挥。
值得指出的是，美国高等教育之所以在20世纪初以后逐渐取代德国成为世界中心，其原因不仅包括其从德国借鉴和移植了学术自由观念，还包括其特殊的法人治理模式。1819年达特茅斯学院案的意义不仅在于所谓的公私高等教育的分水岭，更在于其在大学法人制度创制中的决定性作用。如果说，德国模式的价值在于厘清了学术自由与大学自治之间的目的和手段关系，厘清了国家与学术之间的法理关系，那么美国模式的优势则在于其与高等教育市场化以及学术资本主义之间的内在契合。
综上所述，高等教育法制的历史发展，充满了借鉴、移植与本土化“改造”的过程。高等教育何以支撑引领强国建设，较大程度上与一国高等教育法律制度能否适应知识生产与转化的规律密切关联。既有的实证研究表明，“通过制度安排使‘学术自由’和‘教学科研相结合’等现代研究理想得以落实和维持，并促使其成为大学内部的共享价值观，是大学创新活动得以蓬勃发展的土壤和动力；而将高深知识与社会经济发展相结合的教育哲学观，以及合理的利益分配机制和法律保障是大学创新能力得以实质性跃升的关键，也是当前美国大学具有创新优势的重要原因。”
回顾高等教育的发展史，公法视野下的德国大学法模式与私法视野下的美国大学法模式，分别契合了小科学时代与大科学时代、知识生产模式1与只是生产模式2乃至模式3的价值诉求。值得指出的是，美国的大学法模式较好的吸收了大陆法系国家普遍重视的将学术自由与大学自治纳入法律保障的观点，而德国等大陆法系国家近年来的大学法制改革，则更多汲取了美国为代表的英美法系国家所奉行的大学法人治理模式。明确公立高校的法人地位及其权利能力，重塑高校人事法制，为高校和教师从事科技成果转化活动提供法律保障，构成大陆法系国家和地区的普遍关切。
当然，仍需特别提出的是，尽管两大法系国家存在着比较明显的“制度互鉴”特征。但是，受制于特定国家高等教育的历史传统以及法律体系所固有的“体系封闭”规律影响，此种制度借鉴的程度往往是有限和局促的。例如，美国高等教育的“国有化”改革遭遇了失败；又如，德国、日本、意大利与法国等大陆法系国家高等教育法制的改革，也被视为是一种法制的“变容”。新自由主义影响下的大学法改革，遭到了较为激烈的抵制，且面临着较为普遍的合宪性疑义。例如，意大利宪法学界普遍认为，意大利大学法的改革创设了第二种大学自治概念，此种概念与意大利宪法关于学术自由和大学自治的规定存在着内在的冲突和抵牾。类似的，日本宪法学者也提出日本高等教育法制和科学技术法制的“变容”，使得学问自由的宪法保障和法治主义受挫。
表1高等教育强国建设的法治根基
大学法范式
需要阐明的是，高等教育法律制度的借鉴，并不意味着制度的移植乃至全盘吸收。相反，我国欲建成高等教育强国，就必须理性分析法治发达国家高等教育支撑引领强国建设的基本规律和有益经验。与此同时，对中国当下制约高等教育支撑引领强国建设的法律制度因素予以客观判断，进而在高等教育强国建设的“基本规律”与“中国语境”之间达成统一和整合。
二、高等教育支撑引领强国建设能力不足的法律制度根源
尽管，近年来我国高等教育领域推行的“放管服”改革，已经深刻认识到推动高校与科技机构法人治理，构建与高校办学自主权相适应的事中事后监管机制的重要性。一些地方围绕高等教育和科技“放管服”改革，形成了卓有成效的制度探索。例如，西南交通大学于2016年在全国率先探索职务科技成果权属混合所有制改革。该政策此后被中央采纳后上升为国家层面的改革政策，即《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》。根据四川科技厅等10部门于2024年1月印发的《关于全面深化职务科技成果权属制度改革的实施方案》的规定，四川省将建立职务科技成果单列管理制度，科研单位可根据实际由科研管理部门负责管理职务科技成果。以作价入股等方式转化职务科技成果形成的国有资产，其减持、划转、转让、退出、减值及破产清算等处置，区别于有形的国有资产管理方式，由科研单位自主决定，不审批、不备案，不纳入国有资产保值增值管理考核范围。
但是，囿于行政性分权思路的局限性，此类改革难以真正落实高校作为自主办学法人实体以及高校教师作为专业人员和特殊劳动者的法律地位。从本质上而言，高等教育支撑引领强国建设的关键在于，能否促进包括高校在内的各类创新力量基于契约自由和平等协商的精神达成协同合作，能否激发高校教师作为创新创业主体的活力和积极性，保障高校教师在创新创业活动中的独立地位和治理权限。因此，治本之策在于突破传统公法理论框架设定的基本法律观点，将学术自由基本权利体系化保障作为高等教育法制的逻辑起点，推动跨部门法律观视野下公法与私法的合作理论作为现代大学法的理论基石。
三、以良法促善治：高等教育支撑引领强国建设的法律制度体系构建
（一）重构政府与高校之间的行政法律关系，促进高校法人治理能力提升
当前，高等教育支撑引领强国建设能力不足的一大症结在于，将高校视为政府附属机构的格局未被真正打破。高校办学自主权本质上被视为政府公权力的延伸，高校能否获得办学自主权更多依赖于政府的放权，而非法律的确权。高校难以通过法律救济措施，维护其办学自主权。与我国不同，法治发达国家普遍将大学自治视为一种法定的权利。法治主义的原理，强调政府干预的法定主义以及教育行政监督的合法性控制。因此，当务之急仍然是摒弃行政性分权思路的窠臼，在法治框架下厘清政府与高校双方的权利义务。值得指出的是，《高等教育法》对高校办学自主权的规定更多是一种“正面清单”管理模式。通过列举的方式赋予高校受“国家有关规定”限定的办学自主权，不符合将“高校自主事项作为原则”以及“国家委办事项作为例外”的教育法治基本原理以及域外立法通例。从深层次而言，高校在科技成果转化、不动产管理和经营乃至专业设置调整等方面的自主权限，仍受到计划体制下国有资产管理体制以及教育主管部门制定的“专业目录”政策的细节管制和束缚。
（二）明确高校教师作为特殊劳动者的法律地位，保障高校教师的创新自由
当前，关于我国高校教师的法律地位存在专业人员说、国家公职人员说、劳动者说以及特殊劳动者说等几种观点。其中，部分学者将高校教师界定为国家公职人员的理由主要在于，高校教师承担国家公务。公立高校教师作为事业单位工作人员，其履行特殊的公权力。此种观点的局限性和弊病在于，忽视了高校教师在创新活动中特殊劳动权和知识产权的法律保护问题，未对高校教师担负的学术创新任务予以充分考虑。
（三）国家扮演元规制者的角色，健全不同国家战略科技力量之间协同合作的法治框架
比较理想的做法是，明确国家作为元规制者（Metaregulator）的角色，其主要职能在于为各方合作提供法律框架，即透过框架性立法明确各方的权利义务，并对各方合作的自我规制进行监督。概言之，国家的角色是对合作各方基于契约而形成的共同体的自我规制进行规制，而具体的合作方案则有赖于各创新主体的自我规制和契约治理。实际上，此种受规制的自我规制原理，比较符合学术法的规律，且在以德国为代表的大陆法系国家和地区的学术法领域有着比较广泛的应用。原因在于，上下监督的行政在此意义不大，“以传统上下行政阶层的理解无法掌握学术与学术行政，而须以合作与合议的原则才能加以掌握。”诚如德国公法学者施密特?阿斯曼所言，“学术法领域中使用的组织形式非常多样。在这里可以看到所有公法与私法形态的组织：社团法人与公营造物跟财团法人以及公司形态的组织都有。其组织形态主要包括有权利能力的或无权利能力的单位，工作小组或联合组织。在这个领域中，私法显得特别具有弹性，可作为社会研究动力与国家协力之间过渡性质的法律形式，透过这种方式可以建立一个工作小组，让双方在公司的形态下作双向的参与。”
四、结论与讨论
对于中国而言，促进高等教育支撑引领强国建设，发挥高等教育在教育强国建设中的龙头作用，亟待突破现行教育、科技以及劳动法律制度中束缚高校作为法人以及高校教师作为特殊劳动者权益的瓶颈因素。从比较法的角度而言，这一系列瓶颈因素的突破，在两大法系国家均有较为成熟的法律制度设计可供借鉴。但是，关键仍在于如何对法治发达国家高等教育法律制度中的有益经验予以创造性的转化和本土化改造。毋庸置疑，相比于法治发达国家，中国特色高等教育强国建设，亟待构建符合中国语境且更加健全有力的高等教育法律制度体系。
一方面，超越公私二分的西方高校法人制度传统，从公法与私法统合的角度，构建中国特色高校法人制度。明确国家与大学之间的法理关系，厘清高校依法自主办学这一法律制度的内涵，明晰公法与民法两种语境下高校法人的权利能力及其责任。其中，较为关键的是，重构高校与政府之间的行政法律关系，突破行政性分权的传统进路，确立以法律分权与确权为核心要义的法治主义改革进路。具体而言，在公法语境下，亟待明确高校作为学术自治机构而非“国家附属机关”的法律地位。与此同时，基于学术自由组织保障的大学组织法基本原理，促进高校内部治理结构的合理性，健全以学术自治为基石的高校学术治理体系。在民法语境下，公立高校作为承担创新使命和公共职能的非营利性事业法人，其在科技成果转化、教师评聘等方面的民事权利能力仍须进一步增强。需要特别说明的是，参照德国、法国等大陆法系国家的高等教育立法经验，在推动高校筹资渠道多元化的同时，仍须强调国家财政担负的法律责任。相应的，我国公立高校的财政自主权，须受到公益服务原则的特殊限制，以确保大学财政资金使用的公益目的和教学科研用途。
另一方面，超越将高校教师作为公务员抑或公务雇员/雇员的西方经验，明晰高校教师作为专业人员和公私法益交融下特殊劳动者的法律地位。据此，激发高校教师作为专业人员的活力，摒弃高权管制框架对于教师知识产权与创新自由的束缚。值得指出的是，在以德国与美国为代表的两大法系国家，围绕高校教师的法律地位界定，也正在经历激烈的学术争鸣和实务纷争。如何在职业安全与绩效竞争、公法保护与契约自由等多重价值之间寻求动态平衡，构成学术聘用法律治理变革的最新动向。当前，在我国高校依法以多元方式自主灵活用人的政策导向下，我国高校“准聘-长聘”制等一系列人事制度的改革探索，仍须考量学术自由和职业安全的维度。单纯依据意思自治和契约自由的私法原理，肯认高校与教师之间订立准聘合同的形式合法性，无法有效保护高校教师的劳动权益。
最后，明确国家作为元规制者的地位，为建立高效、协同、开放的国家创新体系提供更加明晰的法治基础。尝试构建新型学术法组织形态，以容纳包括高等学校、新型研发机构、企业等在内的具有公法和私法身份的创新主体。当务之急在于，突破“条块分割”的制度壁垒，探索共同体法人等新型组织法模式，以高等教育领域“组织法”的深度变革撬动国家创新体系建设。