【摘要】为检验和评价法治发展水平，近年来法治评估成了理论研究的热点问题，并已在治理实践中进行了有益尝试。但理论界对于法治评估的基本范畴并未准确地予以界定。法治评估的内涵包括：评价主体目的性活动；法治评估手段是运用评估、评价和测量的方法；法治评估的核心在于作出事实判断和价值判断。法治评估的理论价值包括：风险社会对法治评估的外在要求，法治的既有困境对法治评估的内在要求，信息技术为法治评估提供的技术手段。法治评价的具体类型包括指标观测导向的法治评估、影响评价导向的法治评估、风险评价导向的法治评估。
【关键词】法治评估；立法后评估；内涵界定；理论价值；体系构成
系统的社会项目评估最早出现在教育和公共健康领域。第一次世界大战以前，最有意义的努力就是扫盲、职业培训以及为降低死亡率和流行病发病率所实施的公共健康项目。20世纪30年代，各学科的社会科学家开始致力于用严格的研究方法评估社会项目，由此，使得系统的评估活动变得越来越频繁。譬如，列文开创性地对“行为研究”的研究、李普特和怀特对民主和集权领导的研究，都是影响广泛的评估研究；类似的著名例子还有，西部电器厂实验发现涉及劳动生产率的“霍桑效应”。{1}(P6)法治评估作为社会评估项目的一部分，是在建设新型社会管理模式与建设法治社会中的有益尝试和探索，这一概念的提出始于10年前，特别是在近几年表现出相对集中的理论热点。[1]依据世界银行全球治理指数与世界正义工程的法治指数，部分国家与地区开展了法治的量化评估，中国也不例外。
中国的法治评估实践，经历了立法司法领域的评估考察、法治评估的全面探索两个阶段，表现出“嵌入性”、政府主导、法治理解广义化、法治评估区域化等特征。法治评估应该在“试错”中逐步实现区域评估的规范化、体系化与制度化，并作为区域法治建设的新增长点推动地方政府法治目标的实现。{2}中国一直重视对法治建设成效和社会效果的观测，各级法制办、政法委、法院、检察院等单位通常以基层调研、走访、工作汇报等多种形式对法治建设的情况进行定期审查、评估，其中，也包括各种以问卷、座谈、统计在内的定量与定性研究方法，将对法治的理解“下放”到基层，注重对现实中的法的运行状况的科学研究。{3}但理论研究中对法治评估的内涵界定、基本技术方法，以及法治评估的体系构成等方面均未达成共识，本文以这些问题为视域，以期为法治评估研究的深入提供初步的视角。
一、法治评估的内涵界定
法治评估的概念在理论界尚无统一界定，只是基于法治与评估的关系形成了对该概念的初步认识。法治评估是指特定主体在法治进程中，通过评估、评价或测量等基本方法，对法治的运行状态和发展水平设定相应的评价标准，对法治进行事实判断和价值判断，为法治的路径选择、风险防范和决策参考提供依据。
法治评估的性质可从如下四个层面进行把握。
(一)法治评估是评价主体目的性活动
(二)法治评估的手段是运用评估、评价和测量的方法
(三)法治评估的核心在于作出事实判断和价值判断
事实是指客观存在的事物、事件和过程。从本体论上分析，事实具有客观性、独立性和真实性。所谓事实判断就是指人们对客观事物存在及其过程、性质和规律的认识、把握及断定。这里“判断”一词的内涵有别于逻辑学中与“概念”“推理”相并列的“判断”的含义，而与“思维”的含义相近。事实判断的目的在于把握事实的真实情况，洞悉事物的本质规律，以达到对事物的真理性认识。价值是客体对主体的意义和效应。价值判断就是主体对客体、对象对主体自身的意义和效应的认识、把握和断定。简而言之，价值判断就是主体关于客体价值的断定。{6}(P251)
(四)法治评估的目的在于促进法治进步
二、法治评估的理论价值
法治评估的理论价值在于探讨特定时代特点与法治自身状况寻求导入评估方法的理论可能，现代社会的风险性是法治评估的时代特征，信息技术的发展为法治评估提供了技术支撑，法治的既有困境是法治评估内在要求，通过如上制度建构将治理变为精确治理。
(一)风险社会是法治评估的外在要求
(二)法治的既有困境是法治评估的内在要求
(三)信息技术为法治评估提供了技术手段
随着信息技术的不断发展，21世纪已经被标识为大数据时代，大数据时代已经影响到了政治、经济、文化的诸多方面，“大数据是人们获得新的认知、创造新的价值的源泉；大数据已经撼动了世界的方方面面，从商业科技到医疗、政府、教育、经济、人文以及社会的其他各个领域”{13}(P15)。无疑大数据必然对于法学研究与国家治理、法治评估的理论和实践产生若干重大的影响，海量的信息让法治评价数据化、直观化、可测化成为可能。大数据时代法治进程中的各种形态都可以通过数据化形式予以记录、检索和挖掘，大数据时代背景下的数据化与传统背景下的数字化是有本质区别的。在该背景下，法治发生过程中的各类数据皆可以成为研究和测评的对象，立法过程中社会个体、组织、群体、阶层等对于立法的需求、意见和建议可通过大数据时代的技术手段予以呈现，该数据通过数据挖掘和整理能成为促进立法优化的重要手段，进一步体现信息时代立法大众化的优势。
(四)法治评估使得精确治理和科学决策成为可能
政府规模扩张和公共资源浪费，使得行政管理、决策的科学和效率成为重要的命题，这是公共行政兴起的重要背景，有的学者指出公共行政是公法的细述和进行系统执行的活动。{14}罗森布鲁姆的“三途径”说在西方公共行政学界被誉为经典，其将公共行政界分为管理途径、政治途径和法律途径，其中管理途径的价值诉求是效率、效能和经济(3E)，认知模式是理性—科学主义；政治途径的价值诉求是行政行为的代表性、回应性和责任性，认知模式则为协议、民意和政治争辩；法律途径的价值诉求则是宪法的诚实和公正、正当法律程序、实质权利、平等保护、公平，认知模式是归纳性案例分析、演绎式的法律分析、反复辩论程序等。{15}(P40-41)
公共行政的发展必须要求行政与管理学的结合，我们可以从两个角度认识法治评估对于公共行政发展的有效建构作用。一方面，法治评估有助于实现决策的科学化。有的学者指出把决策程序分为四个阶段，它们分别是探查环境、寻求决策条件的情报活动阶段；创造、制定和分析行政方案的设计活动阶段；从方案中选出一条特别行动方案的抉择活动阶段；对过去的抉择进行评估审查活动阶段。{16}(P34)法治评估首要就是要明确对于特定评估对象的评估目的，或者是塑造性评估或者是总结性评估等，并依据此制定有针对性的评估方案。另一方面，法治评估有助于公共行政的行政效能提高。对于公共行政的效能可以设置若干详细的评估指标和观测点，达成对公共行政过程的评估和结果的评估，公共行政过程控制中可以设定机构的职责任务、依法行政水平、政令畅通等考核指标；公共行政效能可以用“成本—效率”的基本分析手段评估行政过程资源投入产出效果。
三、法治评估的类型划分
法治评估体系主要是在法治评估的理论研究和实践中反映的法治评估的具体形态，按照评价的内容构成和复杂程度不同，可以包含：指标观测导向的法治评估、影响评价导向的法治评估、风险评价导向的法治评估。这三类评价的内涵明确及评估方法的优化，有助于法治评估整体水准的提升。
(一)指标观测导向的法治评估
第一，法治评估的政治导向和行政自觉相结合的特点。2010年国务院正式颁布的《关于加强法治政府建设的意见》，以法律文件的形式正式确认了法治评估在依法行政中的地位和重要作用，该意见先后在规范行政决策程序、完善行政决策风险评估机制、规范行政执法行为等三方面强调法治评估对于依法行政的作用和要求。自国务院颁布该意见之后，各级政府部门研制并发布有关法治政府评估的指标体系，并纷纷推进法治政府评估的实践，将意见的政治导向转化成依法行政过程中的自觉行为。
第二，初步建立起了法治政府的考核指标体系，并体现出地域的不同特征。通过对于已公布的法治政府指标体系来看，明确了指标体系中的一级指标、二级指标或观测点，例如湖北省将“法治政府”分解为8个大项、35个中项、160个小项，深圳将“法治政府”分解为12个大项、44个子项、225个细项，杭州余杭区将“法治余杭”量化评估体系将法治分解为9个大项、27个子项、77个细项。但作为量化依据法治标准的指标的含义的明确程度、可信度还有待进一步加强，指标权重的赋值的科学性有待进一步完善。
(二)影响评价导向的法治评估
影响评价导向的法治评估是评估的具体实践过程中，以特定的法治发生影响为评价对象，通过具体的评估测量手段，探索性发现法治对于法治系统之外政策、经济和环境等的评估。影响评价导向的法治评估与指数评价导向的法治评估表现出了一定的区别，主要体现在以下方面。
第一，评估的范围不同。后者侧重于从法治系统内部的法治行为、过程及运行机制等方面进行评估，而前者侧重于以法治运行对法治系统之外的政策、经济、环境等进行评估。
影响评价导向的法治评估在现有的研究中主要表现为立法后评估研究，在影响评价导向的法治评估考量中的立法后评估应该是狭义上的立法后评估，即对于立法后的政策、经济和环境的影响评估。影响评价导向的法治评估的典型的代表是立法后的政策、经济和环境评估，关于该方面的实践最早兴起于美国。20世纪60年代，美国国会通过立法加以规定：“行政部门提交的法律草案，须同时提出立法论证报告，且经过成本收益比较分析程序并由联邦预算局审核，方可提交国会通过。”{17}(P84)立法后评估的产生是在20世纪70年代，1976年，美国科罗拉多州通过了第一个“日落法”，该法律对一项计划或一个规章规定一个日期，到了这个日期，该计划或规章除非再次得到批准，否则就此失效，从而迫使政府部门定期对其活动和规章的结果进行评价。{18}继美国之后，加拿大、澳大利亚、韩国、日本等国家相继出台了《日落法》或在某部门法中规定了“日落条款”。即在法律中规定了法律实施的自动到期日条款，在法律规定的有效期限届满之前，启动法律绩效评估，以决定是否继续沿用该法律。{19}(P3)
(三)风险评价导向的法治评估
总之，法治评估基本范畴的确定有助于理论研究回应法治元命题和确立法治评估的基本问题阈，法治评估基本内涵和内在价值以论证法治评估的核心内容和何以必要的问题，指标观测导向、影响评价导向、风险评价导向等为实践所表现的法治评估的具体类型，法治评估的长足进步将取决于实践案例的充分检讨和科学的评估、评价类的方法的有效运用。