本文载于《上海行政学院学报》2015年第3期。
【摘要】美国注重对外民主输出的法律保障。目前，美国的对外民主输出已经形成了定位明确、层阶清晰、衔接严密、体系完备的法律体系。对外民主输出法律体系内容主要涉及国际援助、公共外交、贸易禁运与输出管制、国家安全与预防恐怖主义、反对共产主义等五个领域，尤以国际援助、公共外交、反共主义法律体系最为完整、全面。法律在美国民主输出中主要有明确功能定位、规范流程与运行路径、信息公开与监督和加强国际合作四个作用。冷战结束后，美国对华民主输出力度不断加大，涉华民主输出的法律内容几乎涵盖了中美冲突中的人权问题、西藏问题、台湾问题、香港问题及贸易禁运等所有重大问题。美国注重把美国的核心价值观作为制定法律法规的核心制度理念，民主输出法律服务于美国的民主输出战略和对外政策。针对中国等社会主义国家及发展中国家的民主输出法律，为美国反对、演变共产主义提供了合法性，保障了民主输出的长期性和稳定性。
美国开展民主输出有着良好的政治制度基础和法律传统，将政治问题法律化、制度化是美国推进民主进程的一个重要特点。托克维尔对美国政治制度的这一特点留下了深刻印象并给予了客观评价，他指出，“在美国，几乎所有政治问题迟早都要变成司法问题。”[1]
美国涉华法律最早可以追溯至1882年通过的《排华法案》。该法案规定，十年内禁止除政府官员、商人、学生以外的中国移民进入美国，任何将非上述群体带入美国的船只都将受到重罚。[3]这是美国社会在19世纪中期以来掀起排华浪潮的集中反映，也是迄今美国唯一一次基于单一国籍，对移民进行排斥的法案，该法虽不涉及民主输出问题，但其内容严重背离美国宣扬的民主、自由和平等等立国理念。[4]
注重把美国的核心价值观作为制定法律法规的核心制度理念。在美国宪法及民主输出的各项法律法规中都贯穿着美国的核心价值观。著名美国问题专家王缉思认为，美国的立国之本根植于以“民主”、“自由”为核心的价值体系。“自由、民主、公民权利、三权分立、政教分离、以私有财产不可侵犯为基础的市场经济、宪法至高无上的法治等，是美国社会中超越政治、宗教派别、阶级和种族界限，为全民所接受的核心价值体系。”[21]美国自诩为一个崇尚民主、自由、人权至上的法治国家，美国法制文化的特色是注重维护个人权利。[22]这些核心价值观通过法律法规的方式得以固化、延续，并在立法的价值取向上得以明确。
注重以法律保障民主输出的长期性、稳定性。美国有着悠久的法治传统、法治精神和法治文化，美国在塑造健全的宪政体制，维护国内长期政治稳定的同时，也以法律来规范民主输出的政策制定、组织管理和执行落实的规则框架，保障民主输出的长期性、稳定性，着力降低因政治领导人或政策变动所带来的变化和不确定性，确保民主输出的依法有序，这是美国民主输出战略的一个突出特点。
美国民主输出法律的内容主要涉及国际援助、公共外交、贸易禁运与输出管制、国家安全与预防恐怖主义、反对共产主义等五个领域。其中，尤以国际援助、公共外交、反共主义法律体系最为完整、内容最为全面。(见表1、2、3)
表1二战后美国对外援助的主要法律法规①
法律名称
法律类型
主要内容
1945年7月杜鲁门政府时期
《布雷顿森林协议法案》（P．L．79-171）
1947年5月杜鲁门政府时期
《希腊-土耳其援助法案》(Greek-TurkishAidAct)
提出了美国要以抵制极权政体、“遏制共产主义”作为政治意识形态和对外政策指导思想，其浓厚的意识形态思想对其后推出的马歇尔计划产生很大影响。
1949年2月杜鲁门政府时期
《出口控制法》(ExportcontrolAct)
1950年6月杜鲁门政府时期
《1949年国际技术合作法》（也称第四点计划）（PointIV"Program）
以颁布援助欠发达地区发展法案的方式，将建立国际秩序、反共主义意识形态和国际战略结合起来，加强了美国在资本主义阵营的领导地位，拓展了美国对欠发达国家的政治控制。
1951年10月杜鲁门政府时期
《相互防卫援助统制法》（又称“巴特尔法”）（MutualDefenseAssistanceControlActof1951）
规定禁止任何巴统成员国将禁运物资运到苏联等社会主义国家，如果违反巴统禁运协定，美国将全面停止对该国的经济、军事等援助。
《共同安全法》(MutualSecurityActs)
该法是由《经济合作法》(1948)、《共同防御援助法》(1949)和《国际开发法》(1950)共同组成的法律体系。目的是通过对“友好国家”的军事、经济和技术援助，“确保美国安全和促进其对外政策”。它是构成美国对外援助项目基础的第一个单行法，也是20世纪60年代前美国对外援助的法律依据。1961年初该法被新的对外援助法案取代。
1954年艾森豪威尔政府时期
《农业贸易发展和援助法案》（又称“480公法”）(AgriculturalTradeDevelopmentandAssistanceActof1954)
为管理粮食和平援助项目，利用粮食援助促进美国的对外政策而制定。规定禁止向苏联和中国等社会主义国家提供粮食援助，是粮食援助项目的长期的法律基础。
1961年9月肯尼迪政府时期
《对外援助法》(ForeignAssistanceAct)
根据该法设立了主管对外援助的专门机构国际开发署，美国的对外援助在很大程度上受以其为主体的援助法律体系的规范和制约。
《和平队法案》（PeaceCorpsAct）（P．L．87-293）
要求和平队通过提供训练有素的人员、促进各国人民对美国人民的了解、深化美国人民对其他各国人民的认识等三个途径促进世界友谊与和平。和平队依据此法开展援助"落后国家"等草根式对外活动，推动了美国的民主价值观和文化的有效传播。
1974年福特政府时期
《1974年美国贸易法》(U.S.TradeActof1974)第402款，即《杰克逊一瓦尼克修正案》1974年(Jackso一VanikAmendment)
该法案是美国针对苏联1972年出台的限制移民政策而做出的回应。决定对接受美国援助国家的人权状况进行年度审议。
1976年福特政府时期美国会再度修改的法律依据。
《国际安全援助和武器出口控制法》
禁止美国政府向违反人权的国家进行安全援助和武器销售。该法案的若干条款对美国的军售和军事援助具有重要影响，是美国进行军售、军援、军事制裁
1977年卡特政府时期
《国际金融机构法》的第701条规定
除国际金融支持可以直接用于改进接受国公民的人权状况外，要求国际金融机构中的美国行政代表应该反对向违反人权的国家提供信贷或其他国际金融支持。
1980年卡特政府时期
《非洲开发基金法案》
1985年里根政府时期
《国际安全开发合作法》（InternationalSecurityandDevelopmentCooperationAct,简称ISDCA）
1989年里根政府时期
《支持东欧民主法案》(SupportforEastEuropeDemocracyAct,简称SEED)
1992年老布什政府时期
《支持自由法》(FreedomSupportAct)
1996年9月克林顿政府时期
《关于常规武器与两用产品和技术出口控制的瓦森纳协定》
除原巴统成员国外增加了一些前苏东国家，共33个国家，以此作为新的多边出口控制管制的基础。
1998年10月克林顿政府时期
《1998年国际宗教自由法》（InternationalReligiousFreedomAct）
1999年克林顿政府时期
2003年小布什政府时期
《千年挑战法案》
为消除贫困、增进良治、推动经济自由、全球发展提供援助进行干涉。
2009年小布什政府时期
《2009财年综合拨款法案》（其中的H部分）
拨款法案
拨款1700万美元给民主人权局用于中国民主计划；拨款1100万元用于教育机构和非政府组织的在华民主法制环保等项目；为国际信息署拨款100万美元用于发布中国政府治理、法制和环保方面的信息。
2013年1月奥巴马政府时期
表2二战后美国公共外交主要法律法规②
1946年8月杜鲁门政府时期
《富布莱特法案》.(FulbrightAct)
合理利用美国海外剩余财产，充当教育交流基金，资助美国公民与其他国家人民间的教育交流活动；成立国外奖学金管理委员会，由其挑选参与项目人员或机构。该法是美国联邦政府正式介入国际教育和文化交流的标志。项目从1950年代起至今，已经成为美国政府举办的规模最大、涉及面最宽、影响最大的国际教育文化交流项目。
1948年1月杜鲁门政府时期
《美国信息与教育交流法》也称《史密斯一蒙特法案》（Smith-MundtAct）
1956年艾森豪威尔政府时期
《1956年国际文化交流和贸易博览会法案》（TheInternationalCulturalExchangeandTradeFairParticipationActof1956）
通过发布第10716号行政命令正式颁布
明确了美国各政府部门在参加文化交流和贸易博览会方面的具体职责。法案规定了美国新闻署在国际文化交流中的职责包括：一是向相应的政府机构拨付资金以实施该法案；二是向总统及时汇报法案实施情况并提出政策建议；三是负责上述活动协调。
1958年艾森豪威尔政府时期
《国防教育法》（NationalDefenseEducationAct）
法案第6条专述国际教育内容，要求建立语言地区研究中心，联邦政府对研究并教授美国没有或少人掌握的语言给予经费支持。该法推动了美国对国际区域问题的研究和外语教学的发展，深化了美国公民教育改革。
富布赖特-海斯法案也称《教育与文化相互交流法》(Fulbright-HaysAct)
是在美国国会1961年修改“史密斯一蒙特法案”和“富布莱特法案”的基础上形成的。该法案巩固并促进了美国国际教育文化交流，进一步加强了美国的公共外交和文化外交。法案是美国公共外交和文化外交工作的基本法律依据。
1966年约翰逊政府时期
《国际教育法》（InternationalEducationActof1966）
1972年尼克松政府时期
对《史密斯-蒙特法案》作出修订，再次强调禁止美国新闻署把在外国发布的新闻和信息在国内进行传播。依据该法，国会于1973年成立了“政府对外政策实施组织委员会”。
1994年克林顿政府时期
《国际广播法》（InternationalBroadcastingAct）
根据该法案设立了广播董事委员会。规定由美国新闻署下设的国际广播局统一监管原属政府所有的国际广播，原由国务院管理的自由欧洲电台/自由电台转由美国新闻署管理，“美国有史以来首次实现对其国际广播活动进行统一管理。”
《美国中际广播条例》和《对古巴进行电台广播条例》
立法机构跟随形势变化，对冷战后的美国海外广播事业进行重新规划，针对具体文化外交工作颁布相应法规。
1998年克林顿政府时期
《外事改革与重组法》（ReorganizationPlanandReport）
为了把公共外交纳入外交决策过程，提升公共外交的地位，根据该法，美国新闻署被撤消，其主要业务被移交到国务院。该法规定设立一个助理国务卿专门负责管理公共外交和公共事务。助理国务卿下设教育与文化事务局、信息局和舆论研究与媒体反应办公室等部门。该法确定广播管理董事会负责管理对外广播活动，其协同专司公共外交的助理国务卿领导公共外交工作。
2001年小布什政府时期
《民主教育修正案》
2001年10月小布什政府时期
《爱国者法》(USAPATRIOTActof2001)全称为《美国捍卫与加强本土安全采取有效防范与打击恐怖主义举措法案》（unitingandStrengtheningAmericabyProvidingAppropriateToolsRequiredtoInterceptandObstructTerrorismActof2001
2002年7月小布什政府时期
《自由促进法》(FreedomPromotionActof2002)
该法充分肯定了文化教育和对外交流的积极作用，强调了加强国际广播的紧迫性与重要性。明确要求国务院开发并设立新的教育与文化交流项目,要求通过与国外新闻和出版机构开展合作，加强英语教学,通过富布莱特项目、汉弗莱人员培训项目扩大与阿拉伯国家青年学生交流项目的规模，以结成姐妹城市等方式加强同阿拉伯穆斯林国家开展文化教育交流活动。该法案规定要加强公众外交，确定了国务院在公共外交方面的职责，要求国务卿“应努力明确阐明美国外交政策中自由和民主等指导性的美国原则及信条的重要性”。“确保美国公众外交战略的一致性和内聚力，并积极地通过最有效的机制，抵制对美国的任何歪曲宣传”;法案要求国务卿要把公共外交作为制订和开展美国对外政策的不可分割的一部分，强化国务院在公共外交活动中的战略统筹、协调沟通功能，更有效地开发利用国家的公共外交资源。
2004年12月小布什政府时期
《情报改革与防止恐怖主义法》（IntelligenceReformandTerrorismPreventionActof2004）
法案高度重视并积极评价了公共外交的重要作用。强调美国应该综合运用公共外交、经济、军事、法律等多种力量，着力赢取反恐战争胜利。法案要求国务卿加强与广播管理董事会的合作，确定长期的、明确的、可量化的公共外交目标，制定全面、可持续的长远战略，强化联邦政府各部门的通力协作，充分有效利用公共外交资源。
2005年4月小布什政府时期
《战略沟通法》
为改善联邦政府的战略沟通，应进一步强化公共外交，并把其作为扩大美国国际影响力的重要组成部分。
2006年小布什政府时期
《全球在线自由法(草案)》
阐述了以使用互联网及新社交媒体平台强化美国对阿拉伯国家公共外交的必要性和可行性，为美国政府推进对阿公共外交,全面有效地推介美国政治制度、外交政策和文化价值观提供了法律依据。
表3二战后美国反共主义主要法律法规③
1946年杜鲁门政府时期
《霍布斯法》
该法提出，工会活动是以限制州际贸易为目的的"阴谋"，认定工人提出提高工资的要求属于阻挠州际贸易的行为，将构成严重的刑事犯罪。
1947年3月杜鲁门政府时期
《忠诚调查法》
第9835号行政命令
1947年6月杜鲁门政府时期
《塔夫脱一哈特莱法》（又称《1947年劳资关系法》）
从根本上修改了工人加入工会、组织工会及进行集体谈判的基本民主权利，严禁公务人员罢工，禁止共产党员担任工会领导职务,直接违反了宪法第一修正案所规定的一些民主权利。
1948年4月杜鲁门政府时期
《蒙特一尼克松法》(即管制颠覆法)（Mundt-Nixsonbill）
规定美国共产党及其党员应在司法部登记，禁止共产党员在美国政府中任职，剥夺他们领取出国护照的权利。
1950年9月杜鲁门政府时期
《麦卡伦一伍德法》（又称《国内安全法》）（McCarranAct）
1954年8月艾森豪威尔政府时期
《布朗纳尔一巴特莱法》（又称《共产党活动管制法》）
再次明确宣布共产党不受法律保护，同时，为削弱进步工会力量，将所谓"积极帮助共产主义行动组织"或"三年内曾削弱过美国军事工业能力"的组织，都界定为"共产党人渗入的组织"。该法实际上彻底剥夺了美国法律赋予共产党及进步工会等社会团体的思想自由表达权和结成政治团体的权利。
注释：
①部分资料参考了丁韶彬.美国对外援助的法律架构及其演进[J].国际论坛.2012(2):69-70.孙建玲.冷战时期美国反共主义的实践及其根源研究[D].华东师范大学2010:18.黄爱武.战后美国国家安全法律制度研究[D].华东政法大学2009.
②表中部分资料参考了刘鸣筝.美国公共外交研究[D].吉林大学2011.赵可金.公共外交:理论与实践[M].上海:上海辞书出版社，2007:263.刘卫东.《爱国者法》及其对美国公民权利的影响[J].美国研究.2006(1).李琦.论布什第二任期内美国公共外交政策的调整[D].外交学院2010：10-11.杜海坤.公民资格视阈下美国公民教育的历史与逻辑[J].中国地质大学学报(社会科学版.2015(1):89的有关内容。
③资料参考了孙建玲.冷战时期美国反共主义的实践及其根源研究[D].华东师范大学2010:15.王书琦.论美国反共法案与学术自由保障—以美国联邦最高法院判例为视角[D].山东大学2014:10-11.黄安年.麦卡锡主义—美国的法西斯主义[M].商务印书馆1984:19-20.黄安年.当代世界史资料选辑[M].首都师范大学出版社1996:61-64.杨生茂陆镜生.美国史新编[M].中国人民大学出版社1990：449.
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[6]FRUS，1955-1957，Vol.XXIV，SovietUnion，EasternMediterranean，Washington，D.C.:U.S.GovernmentPrintingOffice，1989，p.201.转引自赵继珂.美国新闻署对苏文化冷战行为研究(1953—1961)[D].东北师范大学2014:67-68.
[7]CongressionalRecord,LEXIS-NEXIS,ReedElsevier,Inc.,H.R.2476,May19,1987,133CongRec.,p?H3710.
[8]转引自郭永虎.美国国会“涉藏立法”的历史考察[J].当代中国史研究，2008，(1):108.
[9]郭永虎.美国国会“涉藏立法”的历史考察[J].当代中国史研究，2008(1):108.
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[23]孙建玲.冷战时期美国反共主义的实践及其根源研究[D].华东师范大学2010:7-8.
[25]王书琦.论美国反共法案与学术自由保障—以美国联邦最高法院判例为视角[D].山东大学2014:9.
[26]孙建玲.冷战时期美国反共主义的实践及其根源研究[D].华东师范大学2010:15.王书琦.论美国反共法案与学术自由保障—以美国联邦最高法院判例为视角[D].山东大学2014:10-11.
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