从1978年中共十一届三中全会提出至今，中国政治体制改革已经有了30年。30年来，中国政治体制改革起伏跌宕，精彩纷呈，充满戏剧性。其中有成就，有经验，也有失误和教训。比较中国经济体制和政治体制这两大改革的鸿篇巨制，经济体制改革成就卓著，耀眼夺目；而政治体制改革则步履蹒跚，充满曲折，至今似乎仍然不得要领。特别是上一世纪九十年代以后，政治体制改革愈益冷静，差不多已经从人们的话语甚至思考中消失了。不过，毕竟中国的经济改革已经进行到相当的深度，政治体制改革的相对落后对整个改革造成了拖累这一点已经非常明显，政治体制改革不仅亟待着手进行并且还需加紧进行的必要性和紧迫性越来越凸现出来。政治体制改革成了中国改革与发展的关键。
政治体制改革已为历史发展的进程客观地提出，这不以任何人的意志为转移，中国经济-社会的发展对此顺之则昌，不顺则必不昌。随着中共十七大的召开，春江又到水暖时，政治体制改革又将会有所动作。在纪念改革开放30周年的今天，为将政治体制改革进一步健康积极地向前推进，对政治体制改革进程进行一番回顾、总结与思考，很有必要。
一、中国政治体制改革的历程
中国政治体制改革30年的历程，大致可以分为四个阶段：
这一阶段的起点是中共十一届三中全会。
1978年12月，邓小平为即将召开的中共十一届三中全会作了《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话，一般认为，这个讲话应该被看作是三中全会的主题报告。邓小平在讲话中指出，过去党内确实存在权力过分集中的官僚主义，许多重大问题往往是一两个人说了算，别人只能奉命行事。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做“法”，不赞成领导人说的话就叫做“违法”，领导人的话改变了，“法”也就跟着改变。所以，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[1]这个讲话虽然没有将政治体制改革作为一项独立的任务提出来，也没有使用“政治体制改革”这个概念，但讲话的内容已经触及了政治体制改革的问题，实际上拉开了中国政治体制改革的序幕。
在十一届三中全会上，随着以邓小平为核心的第二代中央领导集体的开始形成，中国共产党摒弃了“以阶级斗争为纲”的政治路线，重新恢复了中共八大关于我国社会主义社会主要矛盾的判断，作出了将党和国家的工作重心转移到经济建设上来的重大决策。这标志着中国共产党政治价值观念的重大转变，体现了这个党正在从传统意义上的“革命”政党转变为现代意义的“执政”政党，预示着这个党的执政方式将要发生深刻的变化，为中国政治体制改革奠定了坚实的思想基础。
1979年，邓小平在规划我国改革的总体战略目标时指出，“我们的国家已经进入社会主义现代化建设的新时期。我们要在大幅度提高社会生产力的同时，改革和完善社会主义的经济制度和政治制度，发展高度的社会主义民主和完备的社会主义法制……建设高度的社会主义文明”。[2]这里，一针见血地指出社会主义的政治制度也不完善，提出了改革和完善社会主义政治制度的任务。
这一阶段政治体制改革方面最重要的事件是邓小平1980年8月18日在中央政治局扩大会上所作的题为《党和国家领导制度的改革》的讲话。在这篇讲话中，邓小平对党和国家领导制度（即政治体制）的改革作了系统而精辟的论述。
这篇讲话的主要思想和观点是：
1．我国政治体制存在严重弊端。邓小平在讲话中指出，党和国家现在的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。从党和国家的领导制度干部制度方面来说，“主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”[3]
2．政治体制的严重弊端是党和国家工作出现错误的根本原因。讲话认为，我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是“组织制度、工作制度方面的问题更重要”。“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。”所以，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[4]
3．政治体制改革很有必要，也很紧迫。讲话指出，我国社会主义政治体制问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。”[5]只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底地改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。
4．对政治体制改革主要内容的认定。在政治体制改革方面，邓小平认为主要是要解决如下问题：一是改变权力过分集中的现象；二是解决党政不分，以党代政的问题；三是健全民主集中制，实行集体领导和个人分工负责相结合的制度；四是解决好新老领导干部交接班的问题。此外，邓小平还强调，在改革党和国家领导体制方面，要特别注意“肃清封建主义残余影响”，因为“上面讲到的种种弊端，多少都带有封建主义色彩。”[6]
邓小平的《关于党和国家领导制度的改革》的讲话，为政治体制改革指明了方向和目标，规定了原则，奠定了理论基础。
这一阶段，在政治体制改革的实践方面进行的主要工作有：1981年的全国县级直接选举；1982年的国家政府机构大规模的精简；1982年为废除领导职务终身制而设立顾问委员会；1982年颁布新《宪法》；1983-1984年对农村基层政权进行改革，政社分开，取消人民公社制度等。
这一时期，中国的经济发展取得了较快的速度。1984年中共中央作出《关于经济体制改革的决定》后，经济体制改革全面展开，日益深化，国家政治体制已明显地与整个改革的进程不相适应，形成对改革的阻碍。国际方面，苏联、东欧开始进行政治体制改革，且一开始就动作很大，来势很猛。在这种国际国内形势的促动下，中国共产党的领导人认识到了政治体制改革的紧迫性，政治体制改革的步伐也明显加快，中国的政治体制改革进入了高潮。
1986年这一年在中国政治体制改革的进程中是非常重要的一年，这一年，中共中央成立了政治体制改革研讨小组，同时设立了工作机构——中央政治体制改革办公室，中国政治体制改革正式提上了党和国家的工作日程。1986年，邓小平对政治体制改革作出了一系列重要论述，其中反复强调了政治体制改革的必要性和紧迫性。邓小平指出：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通。”[7]他还讲：“现在看，不搞政治体制改革不能适应形势。改革，应该包括政治体制改革，而且应该把它作为改革向前推进的一个标志。”[8]“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到进行政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”[9]“我们越来越感到进行政治体制改革的必要性和紧迫性。”[10]
1987年10月召开的中共十三大全面、系统地阐明了我国政治体制改革的总体设想。中共十三大勾画了改革蓝图，提出要建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制，并对政治体制改革的紧迫性、目的、对象、原则、长远目标与近期目标等内容作了全面阐述。
中共十三大在政治体制改革方面的主要思想是：
1．政治体制改革的目的。
大会认为，政治体制改革的目的是为了在党的领导下和社会主义制度下更好地发展社会主义生产力，充分发挥社会主义制度的优越性，创造比资本主义更高更切实的民主。
2．政治体制改革的目标。
大会规定，进行政治体制改革，就是要兴利除弊，建设有中国特色的社会主义民主政治。改革的长远目标，是建立高度民主、法律完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。改革的近期目标是促进经济体制改革和对内对外开放，建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。
3．政治体制改革的原则。
大会指出，我国的政治体制改革，是上层建筑的一次深刻变革。这种变革既无经验，又无现成的模式可循，只能遵循党的实事求是，一切从实际出发的原则。从我国的国情出发，充分考虑我国仍处于社会主义初级阶段的经济、政治、文化等方面的特点，科学地设计改革的内容、方法和步骤。
4．政治体制改革的方向。
大会强调，我国的政治体制改革不是改变社会主义的根本制度，必须坚持社会主义方向，通过消除具体制度上存在的弊端，使社会主义制度更加完善。政治体制改革不是削弱和取消党的领导，而是更好地改善和加强党的领导。在中国这样经济文化比较落后、人口众多的国度里，只有坚持中国共产党的领导和社会主义方向，才能保证社会主义安定团结和稳定发展。
中共十三大将政治体制改革的目标分为“长远目标”和“近期目标”，这表明，中共领导人已经充分估计到了中国政治体制改革的长期性和艰巨性。在中共十三大关于政治体制改革的思想指导下，中国的政治体制改革迈入了一个新时期。
这一阶段，在政治体制改革的实践方面进行的主要工作有：1987年全国人大通过了《村民委员会组织法（试行）》，迈出了基层民主实践的一大步；1988年，“以转变政府管理职能为关键”的政府机构改革启动，并开始起草《国家公务员条例》，同时开始进行党政分开的尝试；1989年，全国人大通过《中华人民共和国行政诉讼法》，使依法行政的法治意识开始形成。在这一时期，我国在加强人大立法权与监督权、改进选举制度、建立社会协商与对话机制等多方面都有所建树。
一九八八年﹐由于多年积累的因素，国内物价开始出现大面积、高速度、大幅度上涨。后来人们在对这一时期进行总结的时候认为，当时的领导层对这一情况的严重性显然估计不足，因为就在这同时，政府还准备加快物价改革步伐﹐并开始公开宣传物价改革，宣传放开物价。这些引起了人們的恐慌，从这一年的下半年开始，国内发生了挤兑和抢购风潮，并且愈演愈烈。挤兑和抢购，造成了储蓄的大幅度下降、物价更快地上涨，人民币大幅贬值，政府不得不多发票子。一场严重的通货膨胀由此而引发。通货膨胀对人民生活带来损害，造成人心不稳、社会不稳和政治不稳，再加上不断有“官倒”等腐败现象曝光，人民的不满变为激愤。在诸如此类的诸多原因的促成下，1989年春夏之交，中国国内发生了一场严重的政治风波，中国社会陷入建国以来仅次于“文化大革命”时期的混乱状态。
面对这样的局势，执政的中国共产党作出了快速而又果断的反应：首先是把“稳定压倒一切”确立为一切工作的首要目标，并在维护国内稳定方面采取了一系列强硬而又有效的措施；其次是对经济领域进行治理、整顿，以消除经济方面的混乱现象；第三，对中国政治体制改革进行重新考虑和部署，对政治体制改革的进程和方式也进行了相应的调整。中共领导人多次强调：政治体制改革要有利于加强而不是削弱党的领导；政治体制改革是为了保证社会的安定团结，健全和完善社会主义民主和法制，调动广大人民群众的社会主义积极性。
这一时期可以算作政治体制改革的事件和具体工作主要有：1990年，中央发表了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，强调发挥民主党派的作用；1992年召开的中共十四大，强调了政治体制改革的原则，并决定不再设中央顾问委员会；1993年召开的八届人大，批准了国务院新的机构改革方案，开始了第三次大的机构改革；1993年4月，国务院通过了《国家公务员暂行条例》；1994年9月中共十四届四中全会作出《中共中央关于加强党的建设的几个重大问题的决定》；1994年12月中共中央举办第一次社会主义法制建设讲座；1995年5月颁布施行了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》；1996年，中共中央发出《关于在公民中开展法制宣传教育的第三个五年计划的通知》等。
2002年召开的中共十六大提出了一个新概念——“政治文明”，政治体制改革被包括进了“建设社会主义政治文明”之中。这之后，再提“政治体制改革”就显得有些落伍了，“政治体制改革”的议论虽然还若隐若现，但由于它已经不再时髦，也给人带来不了多少实惠，人们其实对它已不再有什麼兴趣了。
二、中国政治体制改革的成就
这里需要先说明的是，在当代中国，人们实际上是把“改革”这一概念与“发展”这一概念相等同的，改革不仅是发展的唯一途径，而且改革就是发展。因此，我们谈政治体制改革，实际上就是在谈当代中国的政治发展，谈中国政治体制改革的成就，实际上也就是在谈当代中国政治发展的成就。
要认识中国政治体制改革改革的成就，首先应该提到中国共产党的领导层对此项改革目标、任务和内容的规定。
1986年9月，邓小平提出，政治体制“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也有一个权力下放问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。”[11]同年11月，邓小平设想中国政治体制改革要本着三个目标进行：“第一个目标是始终保持党和国家的活力。”“第二个目标是克服官僚主义，提高工作效率。”“第三个目标是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性。”[12]
1987年10月召开的中共十三大提出：“进行政治体制改革，就是要兴利除弊，建设有中国特色的社会主义民主政治。改革的长远目标，是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。”这里，“有中国特色的社会主义民主政治”应该说是中国政治体制改革最终要实现的目标，它同时也对中国政治体制改革的内容作了质的规定。
1992年10月召开的中共十四大对中国政治体制改革近期内所要实现的紧迫任务作了较具体的规定。这包括两个方面：一是发展社会主义民主政治。十四大报告指出：“政治体制改革的目标，是以完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容，发展社会主义民主政治。”二是机构改革。十四大报告指出：“机构改革、精兵简政，是政治体制改革的紧迫任务，……”目前“党政机构臃肿，层次重叠，去多单位人浮于事，效率低下，脱离群众，障碍企业经营机制的转换，已经到了非改不可的地步。”
比照以上目标、任务和内容的规定，显而易见，中国的政治体制改革还远未完成，尚有许多工作要做。但如果说中国的政治体制改革一点成绩也没有，也不符合事实。
30年政治体制改革，取得的成绩主要有以下几个方面：
1．中国共产党的领导得到改善，党和政府的关系开始理顺。
30年的政治体制改革，其中一个主要内容就是改善共产党的领导，经过理论方面大量的研究和实践方面不懈的努力，这方面的成效是明显的。
首先是对共产党的领导的内涵进行了限定。开始政治体制改革后，中国共产党按照民主与科学的原则对自身领导重新进行了定位：一是政治方面，强调了党的领导是政治领导，是规定国家发展的政治方向，制定行使政权、管理国家的政治原则，决定治国理政的基本方针和重大政策；二是组织方面，规定了由党向国家政权机关推荐重要干部，同时向国家机关中的党组委派干部，以此作为实现党的领导的重要途径；三是在党组织和党员的行为方面，要求党的各级组织和党员，在履行党的号召和路线、方针、政策方面要率先垂范、以身作则，起到积极的带动作用，同时做好人民群众的思想政治工作，教育和动员人民群众遵纪守法，在国家政权机关的领导下干好自己的事情，做一个好公民；四是党要管好党，对自己的干部和党员加强管理和监督。
其次，党的领导制度初步实现了规范化、制度化、法制化。十一届三中全会后，中国共产党不断健全民主集中制，实行了集体接班、集体领导制度，党对各级党组织的工作制度，都作出了明确规定，建立了各级党的纪律检查委员会。这些，有利于党的集体领导和决策的科学化、管理和监督的民主化。
这样，由于党政关系不断合理化，政府行政职权得以加强。随着党组织不再干涉和包办具体行政事务，从中央到地方建立了自上而下的强有力的政府工作系统，管好政府职权范围的工作有了体制方面的保证，政府真正行使了行政职权。现在，我国的各级政府已成为行政管理的中心，建立了严格的行政管理规章制度，实行了行政首长负责制。这无疑是政治体制改革的一大成果。
2．政府和企业的关系向着有利于经济发展的方向得到调整，进一步合理化。
在我国传统的政企关系格局中，政府直接管理企业，企业不过是政府的附属物，以政代企成为普遍现象。新的政企关系确认，政府与企业必须分开，企业必须进入市场，成为市场经济的主体；必须建立产权关系清晰、经营权责明确、实施科学管理的现代企业制度。政府不能干预企业内部的生产经营权，政府只是通过制定市场规则、税收制度等政策法规，营造一个合理、有效、正常的市场经济环境，企业在这样的环境中，按照经济发展的客观规律，自主经营，自我发展。国家对国有企业实行委托管理，即：国家作为出资者，有权选择管理人，将企业全权委托给管理人经营，国家只是对资产的安全进行监管，对资产的收益作出规定。政府和企业各自的权责明确、关系理顺之后，政府不再为数量巨大的各种各样的企业的经营和发展伤脑筋，专注于管好和干好自己分内的事情，政府的效率也得以提高。企业摆脱了政府的羁绊，只需考虑经济规律而不用再与政府周旋，经营自主，责任自担，后果自负，简化了企业管理，省去了许多麻烦，一心一意谋发展，这对企业的发展当然是有利的。另外，政府不再干预企业，市场也变得干干净净，明明白白，交易也变得非常简单，这些，当然有利力于整个经济的发展。
3．法制建设取得了可喜成就。
4．共产党领导的多党合作和政治协商制度得到完善。
5．机构改革取得一定成效。
我国政府机构虽多次进行改革，但实际情况是：想法好、初衷好，但预期效果却始终没有达到。直到中共十七大召开前，我国机构膨胀的情况仍然非常严重。庞大的机构所耗费的巨额开支，使国民经济不堪重负。中共十四大报告中指出的那种“已经到了非改不可的地步”的情况其实并没有根本改变，这方面的改革从结果来看虽然乏善可陈，但也不能说丝毫没有进展。这里值得一提的是我国干部人事制度改的改革，其中最突出的是两点：一是建立了干部离退休制度，废除了干部领导职务终身制。二是1993年《国家公务员暂行条例》正式发布实施，标志着我国干部人事制度已进入现代化进程。
我国机构改革任重而道远，目前要进行总结并作出结论性的评价还为时尚早，在这里有必要指出的只是：从上到下对机构改革并未丧失信心，这方面的改革没有放弃，仍在进行。当前，中共十七大和十一届全国人大一次会议对新一轮机构改革又进行了新的部署，本次机构改革将突出三个重点：一是加强和改善宏观调控；二是着眼于保障和改善民生；三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合。其中的核心内容就是所谓的“大部制”。当然，其效果如何，我们还将拭目以待。
三、中国政治体制改革的基本经验
中国政治体制改革30年，可以总结出以下一些基本经验：
1．对政治体制改革的性质作了正确的界定，确认：政治体制改革是对原有体制进行完善，而不是对基本政治制度的全盘否定。
2．对政治体制改革的方法作了正确的规定，提出：中国政治体制改革必须是渐进式地进行，而不能急于求成。
30年的政治体制改革，基本是遵循先急后缓，先易后难，先外围后核心，层层剥笋、逐步到位这样的方式一步一步逐渐展开、不断深入进行的。先急后缓：先解决当务之急。即：为改革开放的进程所提出非马上解决不可，不解决就会影响发展总体进程的问题一定要立即解决，如干部年轻化、知识化，领导职务终身制，人民公社体制等等，这些问题不解决，改革开放就无法进行，所以必须立即解决。而别的那些相对来讲不是那麽急的问题就可以先放一放；先易后难：在先急后缓的前提下，先解决容易解决的问题，后解决难度大的问题。比如，机构改革就比建立退休制度难，所以就先退休，后精简机构精简人；先外围后核心：先解决远离国体的问题，后解决与国体联系较紧密的问题。比如人大、政府体制先改革，党内制度、政党制度的改革可以后一步。决策体制、议事制度先改革，批评和监督体制的改革和完善可以后一步；层层剥笋、逐步到位：有些事情不一定一步完成，分成几个阶段完成比较好，这方面的典型事例就是顾问委员会的设立和撤销。这种改革的策略不是全线出击，而是重点突破，使我们能够集中精力、扎扎实实、一个一个地真正解决问题，保证了整个改革稳定、有序、有效地进行。
3．牢牢把握改革的总体性、全局性和整体目标的一致性。
经济体制改革与政治体制改革都是总体改革中的部分，都要服从而不能脱离整个改革的全局，因此，政治体制改革必须与经济体制改革一致。这就是邓小平在1986年指出的：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通。”[14]
所以，政治体制改革必须与经济体制改革对称、同步、一致。
4．政治体制改革要慎之又慎。
邓小平曾经说过，政治体制改革“太困难，每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍，需要审慎从事。……国家这麽大，情况太复杂，改革不容易，因此决策一定要慎重，看到成功的可能性较大以后再下决心。”[17]
四、继续政治体制改革首先要解决的问题
第一，改变权力推动发展的模式，严格界定权利的作用范围，尽量使权力与市场运行和经济发展分离。
30年的中国改革是自上而下地进行的，每一项重大的改革几乎都是从上往下强行推行的。因此，权力的作用是改革成功的关键，整个改革权力推动的特点十分明显。在权力的推动下，自上、自下、自左、自右而来的阻力基本上都能有效地得以克服（即是没有克服，也能被压制在不至于影响大局的程度以内），改革基本上畅通无阻，发展也实现了高速度。
中国是一个人口众多、内部差异较大、发展极不均衡的超大型国家，在社会改革与经济起飞的初期阶段，一般来说必须要有权力的推动，否则改革与发展的进程就无法启动。因为在这一阶段，改革与发展的共识还没有形成，人们对宣传中的未来社会还抱有怀疑，传统的观念还有很大的束缚作用，原有体制还在运作，既定的理念以及路线、方针、政策还处于主流地位，现有的利益格局还有相当的凝固性，既得利益集团的强势地位、主导影响力以及无可抗拒的支配能力还没有改变，要想撼动并进而改变这一切，需要一种与暴力革命差不多力量相当的超强冲击力。这种情况决定了这一时期权力、甚至超强权力的关键作用。在这一时期，权力推动具有合理性。
但是，在现时的中国，权力的效用虽然并没有什麼改变，但随着发展的进程，随着传统力量和原有势力的被克服，随着改革共识的形成，权力的推动作用已经不必要了，改革与发展靠权力的推动才得以进行的情况已经改变了。权力完成了它的历史使命，到了应该退出游戏的时候了。权力推动本来就是权宜之计，因为权力是把双刃剑，以前它的利大于弊，而现在，它的负面作用已经上升为主要的方面了。
中国目前的情况是：由于一个时期对权力过度倚重而使权力变得越来越骄横，进而在很大程度上出现了权力失控。这其中最为严重的是权力完全彻底地介入、干预并支配经济活动，这种情况使得整个经济陷入了一种扭曲的畸形状态，在这种状态下，公共权力成为几乎所有交易中的决定性的要素。这就形成了现实中国特殊的财富定律：一项交易是否获利，获利多少，最终取决于此项交易中是否有公共权力介入以及介入的程度。这种情况导致了寻租活动的猖獗、公共权力的严重滥用、官员的大面积腐败、极度的社会不公正以及资源和社会财富的可怕的浪费。而这一切又是社会矛盾激化、进而社会不稳定、进而社会动乱的极有效的诱因。这种状况如果不能得到改善，所实现的发展就将是一种坏的发展。
具体说来，在今后的发展中，如果不能改变权力推动模式、权力仍然全面介入经济生活的话，以下弊端将会越来越严重：
1．在权力介入交易的情况下，必然造成资源配置的不合理以及资源的浪费。在真实而完全的市场经济中，每一项交易参与者都完全是出于自愿，这时的交易成本是最低的。如果交易各方都完全出于自愿，自然就不需要权力的介入。权力之所以介入，说明参与交易各方中至少有一方并不是出于自愿（在有些极端的情况下甚至所有各方都不是出于自愿），这样，交易发生就是出于强迫，这就破坏了交易的自然性、合理性与公平性。交易在强迫的情况下完成，首先会导致市场信号——价格，成本，需求等等——出现失真，这必然造成投资者和经营者的错误，从而使他们受到伤害；其次，交易之所以在权力的压力下才能强迫进行，必然是因为有参与者认为此项交易“不划算”，这种“不划算”从微观上看是经营者的交易费用增加从而相对成本增加，在宏观上看就是社会资源的浪费；再次，强迫交易必然改变资源的自然合理流向，造成资源配置的不合理。所以，权力介入交易，必然破坏市场原则，造成市场扭曲，经济生活混乱，交易萎缩，最终导致经济衰退。
2．权力介入交易的情况不改变，就不能建立起真正的市场经济。权力之所以能介入市场，干预交易，是由于权力掌握着资源，并支配着资源的配置。在权力支配资源配置的情况下，市场就无法实现对资源的配置，而市场经济的第一要义就在于市场对资源的配置。所以，资源的权力配置与市场配置是绝对不相容的。与资源的权力配置相对称的只能是计划经济而非市场经济。
3．权力推动模式必然要求具备庞大的政府，这样的政府中有着数量巨大的公务人员，密密麻麻、重重叠叠、相互牵制而又功能相互冲抵的、五花八门的权力机构，最后是天文数字般的、高额的财政支出；
4．权力推动模式势必造成权力的专横与滥用，造成执法式的违法，造成经常地、大面积地、毫无顾忌地对广大人民群众基本权利的侵害。
6．权力推动模式必然对决策的科学化造成负面影响。
所以，在权力推动模式下，发展不可能正常，也不可能持久。因此，怎样约束权利、使权力的使用与运作处于正常的、良性的状态，是进一步政治体制改革需要解决的最关键的问题。
当前中国现实中一个很明显的事实是，掌权者阶层已经形成为一个特殊的“分利集团”，这个“分利集团”制定政策并推行政策，自身获利最大化是它所有行为的根本出发点，如果在这同时整个社会也得到了进步，那也只不过是“看不见的手”作用的结果，由于公正原则被破坏导致贫富差别的拉大，这样的进步其实更符合帕累托优化的描述。
权力不应该也不需要干预经济活动，理由正如亚当斯密所陈述过的那样，经济活动充分的自由不仅能够给参与者带来好处，对社会发展来说也是最好的途径，因为一个“只盘算他自己的得益”的个人总是“受一只看不见的手的指引，去达到一个同他的盘算不相干的目的。对于社会来说，不相干并不总是坏事。他在追求他自己的利益时促进社会的利益，常常比他实在想促进时还更有效果。”在斯密看来，经济-社会的发展不仅不需要权利的介入，甚至不需要推动发展的主观故意！“我没听说过，那些装作是为公众的利益做交易的人做了多少好事。”[19]恰恰相反，历史不止一次证明，“总是使一个国家变成人间地狱的东西，恰恰是人们试图将其变成天堂。”[20]
此外，由于彻底控制人从而奴役人的最终手段是控制人的生计，所以，经济活动全面受制于政治权力必然产生暴政，我国“反右”时期和“文革”时期的历史为这一结论提供了充分的佐证。
改变权力推动模式，使权力推出经济活动，另一个关键就是重新认定政府的职责，严格根据职责来规定政府行为。这里要做的是尽量缩小政府的经济责任，扩大政府的社会管理职责。经济活动是市场的事，当初提出“以经济建设为中心”是为了冲破“以阶级斗争为纲”。其实党委和政府绝不应该以经济建设为中心，并且最好是不管经济。党政领导人不能错位为董事长或总经理，党委和政府也不能搞得像一个董事会或“工厂管理委员会”。政府不再管经济了，政府才可能成为“小政府”，政府才可能管好自己的事情，政府的效率也才可能提高。（政府其实有的是事情可做，比如今年的抗震救灾，政府的表现就非常出色。）
第二，党政分开。
在邓小平看来，中国政治体制的最大弊端是权力过于集中，权力过于集中的核心问题是执政的中国共产党集各种权力于一身，执政党集权最关键、第一位的问题是党政不分、以党代政。因此，党政不分、以党代政一开始就被认定为我国政治体制的严重弊端之一，相应的，党政分开也就成为我国政治体制改革一开始就确立的重要目标。30年的政治体制改革，在解决党政不分问题方面，起起落落，效果很不理想。因此，党政合理地、科学地、有效地分开，仍然是进一步政治体制改革的重要任务。这个问题不解决，集权问题就不能解决；集权问题不解决，民主就是空谈！从这个意义上可以说，党政分开是我国政治体制改革这部巨著的开篇章节。党政不分、以党代政是中国现代民主政治发展道路起点上的挡路巨石，这个石头不搬掉，我国政治发展将无以为进！
党政分开在实践方面的理由是：执政党大权独揽，特别是牢牢掌握行政大权，党政不分、以党代政，表面上似乎是加强了党的领导，实际上党政两方面都受损害。党政不分、以党代政，党的精力就必然有所分散，其结果往往是党没有管好，政也没有管好：党组织行政化、官僚化、特权化，并陷入琐碎繁杂的日常事务，党的领导地位和领导作用实际上降低了；政不能独立自主地发挥自己的应有作用，成为党的附属机构和办事机构。党政不分、以党代政，给人的感觉是党对政府不信任、不放心，政府在很多时候甚至可有可无，形同虚设，这不仅在实践上，并且在意识上都使党与政府的关系处于一种极不正常的状况。另外，党政不分、以党代政，等于国家设立了两套行政机构，不仅办事互相扯皮、相互推诿，降低了行政效率，而且加大了行政成本，增加了财政开支，造成国民财富的巨大浪费。
另外，党直接指挥政府，政府实际上只对党负责，或首先对党负责，也使得国家最高权力机构（在我国是全国人大）名实不符，法律地位与实际地位完全不对称，在行使职权时陷入极其难堪、尴尬的境地。
党政要分开，不能以党代政，在建国前中共领导人对此问题就已经有所认识。早在中国革命初期，毛泽东对当时红色政权中存在的党政不分现象就提出过批评，他在1928年写的《井岗山的斗争》中就提出：党的主张办法“执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”邓小平1941年在《党与抗日民主政权》一文中也尖锐地批评了当时根据地中存在的党政不分、以当代政现象以及某些人头脑中“以党治国”、“党权高于一切”的思想。他指出，形成这种思想的一个重要原因是国民党“以党治国”的恶劣传统的影响，一些同志“误解了党的优势，以为党员包办就是绝对优势，不了解真正的优势要表现在群众的拥护上”，“遇事干涉政府工作，……形成政权系统中的混乱现象。”邓小平向党员陈言：“把优势建立在权力上是靠不住的。”“‘以党治国’的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。我们反对国民党以党治国的一党专政，我们尤要反对国民党的遗毒传播到我们党内来。”[22]邓小平在这里已经提出了这样的思想，即党的组织不是政府，不是国家权力机关，党的领导是政治领导，不能搞“以党治国”。
但认识归认识，实践上，1949年中华人民共和国成立以后中国政治体制中党政不分、以党代政的情况却越来越严重。
“文化大革命”结束后，痛定思痛，中国共产党人下决心要解决党政不分问题。这里对这一时期党政分开问题从理论上提出到实践上开始着手解决的大致历程作一回顾。
中共十四大不再将党政分开和克服党政领导体制中的高度集权问题作为政治体制改革的主要任务，而是以坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度作为政治体制改革的中心工作。此后，党政分开就不再提了。这无疑是中国政治体制改革内容的一个重大调整。
中国的政治体制改革之所以作出这样的调整，分析起来，主要还是国际国内形势的剧烈变化所致。1989年以后，中共领导人认为，“压倒一切的是需要稳定。”[26]没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。而坚持共产党的领导是稳定的基础和前提，这一点基本上是全党全国的共识，1989年后，人们在总结苏联东欧和国内的教训时这个认识得到进一步强化：共产党的领导只能加强，不能削弱！
在这样的认识基础上再来看政治体制改革，再来看党政分开，就难免使人产生疑问。实事求是地讲，虽然有很多论述和研究，在很多人看来，党政分开到底应该怎样搞还是心中无数。现有的党政分开方案，在避免使党的领导受到削弱方面，显然考虑不多，缺乏必要的应对措施。已经付诸实践的一些措施，客观上有利于使事情朝着否定共产党的领导、否定人民民主专政的国家和政府权威的无政府主义的方向发展。考虑到中国的改革在当时的情况下只能是至上而下有组织、有步骤、可控制地进行，不管是否承认，权力的推动和调控在改革中实际上是起着关键作用，所以，权力只能强化，不能弱化。特别是在打破原有体制结构的过程中，社会有可能失控，这是就更需要权利的集中，简单的分权和放权是危险的。所以，在心中无数的情况下，在新的更完满、更安全的方案设计出来之前，宁可暂时把这个问题放一放。结果是，政治体制改革不得不放缓，党政分开不得不暂停。
今天，情况有了很大的不同，国际国内的宏观形势已经大致成形，基本稳定，近期内也不太可能出现能够产生巨大影响的不确定因素。这就使得我们有可能来很好地、认真地研究并实施尚未完成但必须完成的政治体制改革，政治体制改革要继续，党政分开不仅是题中应有之义，而且是首当其冲的问题。
党政分开方面需要解决的问题很多也很难，因此，此项改革不能指望一蹴而就，原则上还是应该先急后缓，先易后难。在目前的情况下，可考虑先在以下几个方面进行：
1．明确党政各自的职权，职权明确了责任也就明确了；
2．撤销中共在企业中的专职党委。其实目前中共的专职党组织也只是在国有企业中才存在，外资、合资以及民营企业中是没有这个机构的。党委撤销后，可并入工会；
3．撤销行政机构中的党组，真正实行行政首脑责任制；
4．政府只向人大负责并汇报工作，党委不再领导政府。
第三，完善人民代表大会制度。
目前人民代表的直接选举还只限于县级和乡、镇级，省级和全国人大代表应该尽快由间接选举改为直接选举。至少某些省辖市和直辖市可先试行。应该增加由选民联名提名的候选人名额。在各级人民代表结构中，应该三减三增，即减少共产党员所占的比例，减少政府官员所占的比例，减少劳动模范和各条战线有突出贡献人物的比例，增加各民主党派和无党派人士的比例，增加非政府官员和非劳模比例，增加政治责任心强、政治水平高、政治活动能力强的各方面人士的比例。人大除了立法权外，还要增强其独立的任免权、决定权和监督权。从乡镇到县一级领导应该尽快实行直接差额竞选产生。省级和国务院的领导人的差额竞选也应尽快实行。
第四，完善政协制度。
应该使政协升格为国家权力机关。人民政协如果一直只是作为中共领导的统一战线组织，那么它的各项提案就并不具有法律效力，只能提供政府参考。政府往往以各种原因为由并不采纳，或者采纳之后又打了很多折扣。要使政协议案具有法律效力，就必须使政协会议成为国家权力机关的一部分。近几年来全国人民政协代表团频频出访，同各国议会建立了广泛的联系。应该把政协作为类似外国上议院或参议院那样的国家权力机关。现在中国的全国人民代表大会代表是按地区原则产生的，北京作为全国政治、科技和文教的中心，有众多代表人物应该入选，而北京市又容纳不了这样数量众多的代表，于是只好分配到外省区去入选，这些代表不在外省区工作，与该省区平素又无联系，实难代表该省区。如果政协作为全国最高权力机关的一部分，这种矛盾就解决了。即全国人大代表按地区原则选举产生，全国政协委员在分界达成共识的前提下按界别原则选举产生。这样一来，岂不是能收两全其美之效？
第五，完善多党合作制度。
1989年12月30日通过的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》指出：中共是执政党，各民主党派是参政党。这里所说的“参政党”，从理论与实际两方面来解释，都应该说是参与执政的党，或者是参加联合政府的党。通常执政党担任政府主要领导职务，如总统、总理，参政党参加政府担任若干部的部长。各民主党派在1949年建国之初，有15人担任部长，还有担任中央人民政府副主席和政务院副总理者，那时参政的程度和范围比现在都更深更广，确实还像参政党。可是，改革开放30年以来，各民主党派人士在政府中担任部长的人数远远不如建国之初。共产党外的人士即使是担任了部长，也无法进入一个部的真正权力组织——中共设在该部的党组，这就使其权威大打折扣。要完善多党合作制，当务之急是选拔更多的民主党派人士和共产党外人士担任部长甚至部长以上职务，撤销党组，以便他们真正有职有权，能够实实在在地履行自己的领导职责。
今后的政治体制改革如果在以上几个方面能够有所进展，就可以认为，中国共产党是真心地想要推行中国的政治现代化，中国政治也确实是在朝着现代化的方向发展。
注释
[1]《邓小平文选》第2卷，第146页。
[2]同上，第208页。
[3]同上，第327页。
[4]同上，第333页。
[5]同上，第333页。
[6]邓小平：《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》第2卷。
[7]《邓小平文选》第3卷第164页。
[8]同上，第160页。
[9]同上，第176页。
[10]同上，第179页。
[11]同上，第177页。
[12]同上，第179-180页。
[13]同上，第142页。
[14]同上，第164页。
[15]同上，第176页。
[17]同上，第176-177页。
[18]参见［美］奥尔森：《国家兴衰探源》第六、七章，商务印书馆，1993年。
[19]亚当斯密：《国富论》。
[20]F荷尔德林，转摘自[英]FA冯哈耶克：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社1997年版，第29页。
[22]《邓小平文选》第2版第2卷，第10-12页。
[23]《邓小平文选》第3卷，第177页。
[24]中共十二大《党章》。
[25]据1998年11月11日《广州日报》披露，海南省琼海市大路镇云满村有16名共产党员曾经依照选举规定推举一名村委会主任候选人，因与镇党委心目中的人选不一致，竟招来横祸。镇党委连同镇派出所出动三辆汽车（包括一辆警车），由镇党委书记挂帅，镇干部与警察出动，到村里把签名推荐候选人的部分党员选民连夜带走，以他们犯下“破坏选举，忧乱民心”，“企图推翻村委会”的罪名，对他们实行拘禁。可见民主选举在以党代政的体制下很容易变成“官主”选举、“党主”选举。类似情况并非个别现象。