干部群体的工作获得是干部进入工作单位的过程。中国干部资源的计划分配体制以及中国“单
是教育的获得，社会资本主要是关系资源的拥有和运用，单位的机会结构则是单位要有人员需求，
职位要有空缺，并要有相应的编制以及进人指标等等。
建国后，户口制度、身份制度和单位制度成为党治理国家的三大机制，户口制度造成城乡分割，
身份制度和单位制度则造成阶层和地位分化。特别是各种类型的单位，既是进行统治和控制的组织，
也是人力和资源再分配的主渠道，更是干部们的安身之所和就业之地。因此，单位的设置和运行以
及干部的单位进入和单位流动，是了解中国政治的重要窗口和视角。
中国的单位制度既造成了单位壁垒和单位分割，也形成了各种单位进入门槛和各种单位内部劳
动力市场。单位等级和单位权力资源的不均衡分布，形成了中国人“想象的共同体”的所谓好单
位、一般单位和坏单位，这使得单位的差别演化为干部的人生际遇和命运差别。因此，如何能进入
具有优势权力资源的单位就成为很多中国人一辈子追求的目标。
干部的工作获得是一定单位和机构内的工作获得，建国后，我国基本形成了机关单位、事业单
位和企业单位的分类格局。在中县，机关单位主要包括县委机关、人大机关、政协机关、群团组织、
法检两院机关、县政府机关、乡镇机关以及垂直部门的机关等。事业单位主要是农林科教文卫等系
统以及乡镇的站所和行政单位的二级单位等。中县的企业单位曾经在鼎盛时期有8大集团，但现今
除了上市的中纺集团外，其它基本都民营化或者破产倒闭。
一、机构设置
下面是中县县直党政群机构设置清单：
中共中县县委：县纪委、监察局（一个机构两块牌子）。工作部门（
6）：办公室（保留机要局、
保密局牌子），组织部（保留县直工委牌子），宣传部（保留文明办牌子），统一战线工作部（保留
台办牌子），政法委员会：综治委办公室（与政法委合署）、县委处理法轮功问题办公室（政府防范
和处理邪教问题办公室）（不占机构数）、县委维护稳定工作办公室（不占机构数），县委群众工作
部（信访局），机构编制委员会办公室（不占机构数）。
部门管理的行政机构（
1）：老干部局（由县委组织部管理）。
部门领导的副科级以上事业单位（
6）：党史研究室（正科）（由县委办公室领导），档案局（档
案馆）（由县委办公室领导），县委机关事务局（副科）（由县委办公室领导），县农村党员干部培训
示范基地（副科）（由县委组织部领导），县老干部活动中心（由县委老干部局领导），民兵训练基
地（副科）（由县人民武装部领导）。
直属事业单位（
1）：县委党校（正科）（行政学校）。
议事协调机构（
6）：外宣工作领导小组，县机构编制委员会，县综合治理委员会，县人民武装
委员会，县委保密委员会，县委密码工作领导小组。
派出机构（
2）：解放街道工作委员会，新华街道工作委员会。
县人大，派出机构（
2）：解放街道人大联络委员会，新华街道人大联络委员会。
县政协
县法院
县检察院
群众团体和工商联机构（
7）：总工会、共青团中县委员会、妇女联合会、科学技术协会、文学
艺术界联合会、工商业联合会、残疾人联合会。
县人民政府：工作部门（26）：办公室（保留外侨办牌子），发展和改革委员会，企业发展服务
局（非公有制经济发展局），财政局，人事劳动和社会保障局，民政局，公安局，司法局，监察局
（不占机构数），国土资源局，建设局，环境保护局，教育体育局，科学技术局，交通局，农业局，
林业局（与农业局合署不占机构数），水利局，粮食局，商务局（外商投资管理局），审计局，统
计局，文化局，广播电视局，卫生局，人口和计划生育委员会，畜牧局，民族宗教局。
1）：物价局（由发展和改革委员会管理）。
直属事业单位（14）：农业综合开发领导小组（扶贫开发领导小组）办公室（正科），农业机械
管理总站（正科），行政审批服务中心（正科），航运管理局（正科），人民防空委员会办公室（正
科），规划局（正科），安全生产监督管理局（正科），工业区管理办公室（正科），房产管理局，商
业贸易服务中心，物资流通中心，对外贸易服务中心，县供销合作社，城镇集体工业联社。
2）：解放街道办事处，新华街道办事处。
部门领导的副科级以上事业单位（31）：地方史志办公室（正科）（由政府办公室领导），政府
机关事务局（副科）（由政府办公室领导），招商引资办公室（副科）（由发展和改革委员会领导），
信息中心（副科）（由发展和改革委员会领导），市场发展服务中心（副科）（由商务局领导），农业
技术推广中心（副科）（由农业局领导），棉花办公室（副科）（由农业局领导），蔬菜办公室（副科）
（由农业局领导），移民办（正科）（由水利局领导），农村社会经济调查队（副科）（由统计局领导），
社会保险基金管理中心（副科）（医疗保险中心）（由人事劳动和社会保障局领导），就业服务中心
（副科）（由人事劳动和社会保障局领导），人才交流中心（副科）（由人事劳动和社会保障局领导），
农业税收征收管理局（副科）（由财政局领导），国有资产管理局办公室（副科）（由财政局领导），
专项资金管理办公室（副科）（由财政局领导），预算外资金管理局（副科）（由财政局领导），会计
核算中心（副科）（由财政局领导），市政公用事业管理局（副科）（由建设局领导），公路管理局（正
科）（由交通局领导），交通规费征稽所（副科）（由交通局领导），经济责任审计局（副科）（由审
计局领导），第一高级中学校（正科）（由教育体育局领导），第二高级中学（副科）（由教育体育局
领导），第三高级中学（副科）（由教育体育局领导），职业技术中等专业学校（副科）（由教育体育
局领导），教师进修学校（副科）（由教育体育局领导），第一人民医院（副科）（由教育体育局领导），
第二人民医院（副科）（由教育体育局领导），中医院（副科级）（由卫生局领导），卫生职业中等专
业学校（副科）（由卫生局领导）。
从清单中可以看出，中县事业单位都有相应的行政级别，而对于副科级以上领导干部来说，机
关单位和事业单位领导岗位是一个统一的内部官僚“市场”，调整时是一盘棋，可以互相流动和调
配。
除了上面的县直党政群单位，中县还有13个乡镇机关：西城乡、团结乡、白阁镇、李庄镇、
大门镇、南方镇、六月镇、西游镇、夏店乡、庞庄乡、北方镇、大水乡和华生镇。加上上面的两个
街道办事处，共15个乡镇基层政权机构。乡镇机关一般内设：党政办、妇联、团委、财政所、城
建所、计生办、民政所、信访办、农办、林果站、畜牧办、企业办等股级机构。乡直单位一般包括：
信用社、教办室、司法所、土地所、邮政所、粮所、电信所、供电所、国税所、地税所、派出所、
工商所、广播站、兽医站、农机站、卫生院和初中等单位。
垂直管理单位有：国税局、地税局、人行、银监办、农发行、工行、农行、中行、建行、信用
联社、邮政局、邮储银行、人寿公司、人险公司、电业局、质监局、工商局、药监局、烟草局、盐
业局、联通公司、移动公司、气象局、土地局等。
根据拥有的权力和资源的多少，可以把中县的单位分为核心单位、中间单位和边缘单位，核心
单位包括县委机关、人大机关、政府机关、政协机关和乡镇机关，中间单位包括各种事业单位和乡
镇的站所，边缘单位包括学校、医院和企业等等。一般来说，这些单位分布形成了权力圈和资源圈，
并在单位壁垒和单位分割基础上形成单位圈。初职在哪个单位圈内就业，将对干部的成长产生深远
影响。
二、初职获得途径
1978年以来，中县干部的初职获得主要有大中专毕业生分配，参军，各种途径的招工，事业单
位的招录以及公务员考录等等。
1982年，河南省计委、人事局、教育局《关于认真做好高等学校和中等专业学校毕业生分配工
作的报告》中提出：
特别是农、林、医、师等科类的毕业生，主要应分配到县以下基层单位，为发展农林科学技
术和农村教育、文化、卫生事业服务，为建设社会主义新农村贡献力量。
师范院校毕业生，除学校留部分师资外，其它应按照教育部的规定，分配本科毕业生任高中
教员，师范专科毕业生任初中教员，中等师范毕业生任小学教员。
贵的是这个报告已经提出了建设社会主义新农村的理念，无疑具有极大的前瞻性。
2001年，河南省大中专毕业生分配工作领导小组办公室《关于做好2001年毕业研究生大中专
毕业生就业工作的意见》中提出：
专科以上毕业生在全省范围内自主择业。中专毕业生主要面向本地区就业。涉农、涉林专业
的毕业生,重点充实到农林第一线。
师范类毕业生原则上在教育系统编制限额和年度增人计划内通过双向选择的方式就业,重点
充实到县以下中小学任教
年之前，不少优秀大中专毕业生直接分配到党政群机关，之后，进入党政群机关则主要靠调动。2003
年之后，则主要靠公务员考录。
1978年以来，中县的大中专毕业生初职获得主要取决于毕业的学校和所学专业，关系资源的运
用以及单位的机会结构等因素。
军转干部的初职，顾名思义，则是军队单位，因为他们从参军开始就被视为参加了工作。1978
年以来，军转干部的再就业单位主要取决于在部队所从事的工作、职务级别等人力资本，在地方的
关系资源等社会资本以及单位的空缺等机会结构，单位的机会机构按照官方语言就是组织分配和安
排。
2001年颁布的《军队转业干部安置暂行办法》规定：
担任师级职务的军队转业干部或者担任营级以下职务（含科级以下文职干部和享受相当待遇
的专业技术干部，下同）且军龄不满２０年的军队转业干部，由党委、政府采取计划分配的方式安
置。
担任团级职务的军队转业干部或者担任营级职务且军龄满２０年的军队转业干部，可以选择计划分配或者自主择业的方式安置。
献、专长安排工作和职务。”重点是安排好师团级转业干部，同时对于艰苦边远地区的一类、二类
和三类地区以及边疆国境等地区的军转干部，在工作安排和工资上都有相应的政策倾斜。从各个地
方的实践来看，一般根据其在部队从事的工作以及职务和级别进行适当安排。除了基本的分配原则
之外，1978年以来，军转干部的再就业单位和当年的转业政策也关系很大，比如1980年转业的军队
干部就主要充实政法战线和教育战线。整个1978年以来，从全国各地来看，充实到政法单位和公检
法单位的军转干部都不在少数，这和军队与公检法都是国家机器以及政治方面的考虑有关。
具体到中县，重点是安置团级干部，营级以下一般不安排领导职务。团级干部一般是降一级或
降两级安排，就是正团级干部安排为副处级或者正科级领导岗位或者非领导岗位，副团级干部安排
为正科级或者副科级领导岗位或者非领导岗位，但他们的工资一般按照军队对应的地方级别发放。
比如副团级干部安排为副科级领导岗位，但工资则是按照副处级岗位发放。
初职获得通过各种途径的招工，其方式则是五花八门，形态各异。在中县，具体的方式有：接
班，内招，招工，招教，占地工等等。接班是1978年到1982年之间，对于具有干部、工人身份的父
辈，子女可以在父母退休或者自然减员的情况下，通过接班参加工作，一般在父母工作的行业或者
单位。内招是1978年以来延续最长也是最为普遍的初职获得方式，因为每个单位的职工子弟都面临
着就业的问题，最方便最可行的方式就是本单位自行解决。很多行政单位创办事业单位或者企业单
位，很大一个动力就是解决单位子弟的就业问题，所以虽然国家不断规定禁止内部招工，但就业压
力导致的刚性现实使得内招不仅普遍而且一直持续到2000年之后，只不过很多内招需要变通，需要
变换一下形式而已。招工则是面向社会招录，在中县，比较有影响的就是中纺集团、光达水泥集团、
化工集团、新华酿酒集团、机械集团等八大国有企业集团的招工，特别是中纺集团，几次大规模的
招工，每次都1—2千人，而且都是全民工，充分发挥了其“就业机器”的作用。招教则是招录民办
教师，然后逐步转为公办教师。占地工则是由于县城扩张，需要占用县城周边农民的土地，相应的
招收这些农民为工人，以解决他们的就业和吃饭问题。同时在工人内部又分为：临时工，计划内临
时工，亦工亦农，合同工，集体工，全民工，每一种类别都对应不同的身份和待遇，中国人的智慧
在这里发挥的淋漓尽致，获得一份全民工是很多中县待业青年的梦想和追求。以上所有通过这些具
体方式获得初职的人员，都需要把工人身份转变为干部身份，才能进入干部队伍，也才有资格被提
拔任用。
1993年以来，随着《国家公务员暂行条例》和《国家公务员录用暂行规定》的颁布实施，中国
的干部体制和干部队伍逐步进入“公务员时代”。公务员考录的根本在于把好了党政机构进入的“关
口”，通过卷子而不是通过条子取人。中国历次的机构膨胀，根子皆在于“进口”不严，请神容易
送神难，一旦机构精简，踢人饭碗，往往引发不稳定事件甚至流血事件。此种惨痛教训，全国各地，
俯拾皆是。所以，上收“进口权”，通过全国考录和全省考录，严把“进口”，实为治本之举，对
于实现公平公正的社会正义，也有很大意义。而且公务员体制的建立等于是增量改革、渐进改革，
另起灶炉，体系完备后，则自然过渡。
但是“公务员”的春风吹到中县，却是姗姗来迟，除了每年很少的高校“选调生”和公检法系
统全省招录之外，中县党政机关通过全省统一招录公务员，截止到2009年，依然一个没有。但是，
据人事局信息，中县今年上报了12个招录计划，所以2009年可望是中县党政机关招录公务员的“元年”。
中县公务员全省招录之所以姗姗来迟主要有下面几个原因：一、河南全省的公务员招录一直在
省市两级进行，2005之后，才扩及到县级，这是根本原因。二、河南省一直在对县乡两级党政机构
进行消肿，最近的一次则是2005年的机构改革，精简了不少人员。对于乡镇，现在仍然是只减不增，
这对于改变“食者众”的局面意义很大，但也造成干部队伍青黄不接，我所在的西城乡，30岁以下
的干部基本没有。三、中县的地方本位主义思想。通过全省招录，不能解决县的就业问题，却引来
一些财政全供人员，增加了县财政负担。所以虽然中县一些党政机构缺编①，却不愿进人。但是，
却膨胀事业单位，因为事业单位进人权依然在县。而且通过提拔事业单位人员为副科级干部，可以
绕过公务员考录，所以公务员制度仍有漏洞可钻。公务员招录在中县导致的这些结果，想来真是令
人意外。
度提升，这对于优化干部队伍，为寒门子弟提供公平的流动渠道，意义重大。中县法院院长说，一
个公平的判决，需要一个合格的法官，如果法官素质不高，判决很难公平。但是由于前些年法院进
人把关不严，很多领导子女、内部子弟和关系户进入，导致法官队伍良莠不齐，而消化掉他们至少
还需要20年。但公务员招录也有一些问题所在：一是把关太严，人员招录不能满足需要。二是有时
招录进来的不适合岗位要求，退出机制还不健全，同时很多都积极往家乡调，队伍不稳定。三是堵
塞了本地精英的进入，加大了地方的就业压力。
而公务员招录对领导干部的权力冲击是很大的，很多干部讲，1978年以来，甚至到2006年以前，
很多局长和县领导都可以通过写条子和打招呼进人，每个局长一年安排4—5个人是很容易的事情。
但是现在党政机构和事业单位全部“逢进必考”，等于极大地剥夺了领导干部手中的权力资源。一
位已经退休的局长说：
我在这个局当了3年局长，进了27个人，主要是学生分配，军队转业和复员，还有内部子弟
安置。社会上舆论我1个人收1万，27个人就是27万，其实不要说收钱，有的酒都没有喝。我给你讲
一个例子，一次常务副县长喊我喝酒，我受宠若惊。到了酒场，说了一会后，常务副县长给我说，
老陈的孩子今年毕业了，去你那算了。你说我怎么办，只能答应，但下面喝酒的心情你肯定能体味
到，所以局长三年，我最头疼的就是进人。（访谈，2009）
一位乡人大主席给我讲，如果10年前，他的孩子早就上班了，但现在，孩子大专毕业1年多了，
还在家里待业。而一位县直局长现在还在为孩子的就业问题多次找县领导，这在以前是不可想象的
事情，所以，真是天翻地覆、天壤之别了。改革其实就是权力、利益和资源的再分配，就是把一些
权力和利益还给社会。改革，某种程度上就是权力集团和利益集团的自我削弱。
而从公务员制度在中县的实施情况来看，很多干部反映，县乡公务员职务和级别层级太少，激
励机制还不健全。很多干部建议，多设层级，拉长板凳，让更多的人有位置可坐。同时，扩大工资
差距，使得工资成为职务和等级之外的第三个激励机制，这样，可以激励一些埋头苦干而又升迁无望的干部。
三、干部初职分布
下面是中县县领导的初职获得和分布情况：
从统计中可以看出，中县县领导初职分布很广泛，包括党政机关、军队、公检法、事业单位、
乡镇、学校和医院，说明县领导集体是由多种职业和岗位历练、多种事业形态、多种流动管道的干
部组成。从精英类型来看，包括了政党精英、行政精英、军事精英和专业精英，具有多元精英的性
质。从精英分布形态来看，县领导集体更大程度是一个异质性而非同构型的精英群体，多种初职起
点和事业经历必然带来理念和行为的多元化，这对于科学决策、民主决策以及代表各个群体的利益
和意见，多元声音的产生，都有很大意义。
从单位分布来看，初职在政府机关的比例的最高，占到25%，这些政府机关主要是县直局委办，
主要是从事具体的业务工作。初职在学校的占到19%，这些学校主要是高中和初中。县领导相当比
例的来自于教师，主要和干部的“知识化、专业化”政策有关，因为在中县，教师是知识水平相对
这几个管道加起来，比例接近80%，充分说明县直部门、学校、乡镇和军队是培养地方干部的四大
场所，是干部事业历程的四大主管道。从单位圈来看，县领导初职接近70%都分布在核心单位圈，
说明他们在初职时就已经进入了权力和资源丰富的优势单位，在事业刚起步时就占据了制高点，这
一点在县委领导身上表现的特别明显，8位县委领导有6位初职都在政府机关，说明他们刚进入事业
公务员一代的崛起。县领导初职没有一个在企业，说明与权力单位圈越远，迈向权力之路越长，越
难成长为主要领导干部。同时从对干部的访谈来看，中县干部一般把核心单位称为一级机构，把事
业单位称为二级机构，把企业单位称为三级机构。初职分布在一级机构的干部，其成为领导的可能
性明显比在二级机构的要大，其在政治阶梯上升的也明显快。按中县干部通俗的话来说，就是：起
点高，进步快；起点低，进步慢。所以初职的分布对一个干部的整个政治生涯都有重大的影响。
而县领导初职基本没有分布在党委机关①，没有分布在最核心的权力机关县委办、政府办和组
织部，充分说明了党委核心机关选拔干部的“再筛选”模式。所谓“再筛选”模式就是本单位不直
接吸收干部，而是在工作实践中选拔干部。党委机关由于是领导机关，其对干部的思想和能力要求
都比较严格，其决策性质也要求干部必须经过基层和群众工作锻炼，而大中专毕业生也必须经过实
际工作锻炼才能显示其能力和素质，这些都是“再筛选”模式实施的原因所在。1978年以来，各级
党组织人才不接和老化，从而直接吸收了很多大中专毕业生，1977年到1982年，各部委共补充干部
9800人，其中应届大中专毕业生5800人，占60%，这对于改变各部委干部队伍老化和文化偏低的状
况，起了积极作用，但是，也有很多毕业生“没有经过基层工作和群众工作的锻炼，缺乏独立判断
和处理实际问题的能力，难以较快地适应领导机关工作的要求。”因此，从1985年，中央国家机关
不再直接从应届大中专毕业生吸收干部，而是采取选调的办法补充干部，这实际就是“再筛选”模
式。从“直接筛选”模式到“再筛选”模式，是干部录用方式的重大改变，必将对各级党政机关干
部构成产生重大影响。1993年以来实行的公务员制度，则是“直接筛选”模式和“再筛选”模式的
混合运用。从中县的实践来看，虽然也有一些极优秀的大中专毕业生直接分配到党政核心机关，但
党委机关和行政核心机关主要还是依靠“再筛选”模式来补充干部，特别是县委办一度形成了这样
的选人标准：工作表现突出的，农村出身的，有文凭的，能写材料的。要求农村出身主要是其社会
关系简单，这显然比社会关系复杂要好得多。同时进干部一般都有半年到1年试用期，行则留下，
不行则退回原单位，这都是中县干部工作的有益经验。
从专业和初职的关系来看，只有6%的县领导初职与专业不对口，充分说明县领导初职遵循了“专
业化”分配模式，也就是毕业院校和所学专业基本决定了其初职行业和单位，比如中县县委书记林
校毕业就分配在林业局，一位副县长农校毕业就分在畜牧局。中县领导干部政治生涯大多经历了一
段“专业化”成长阶段，这无论对于个人还是单位都有很大的意义。
下面我们来看1999年县领导初职分布情况，看看10年之间有什么变迁：
从统计中可以看出，1999年的县领导主要来自于学校和军队，教师出身的高达42%，充分说明
了八、九十年代，县乡领导干部出现了“教师时代”，这是特殊年代产生的特殊现象，主要应归因
于干部的“知识化、专业化”政策，而且这些教师出身的领导基本都有做民办教师的经历，然后考
上大中专院校，所以，1977年的恢复高考整个改变了他们的命运，他们是幸运的一代人。军队出身
布在党政机关的很少，验证了这些机关选拔干部的“再筛选”模式。同1999年的县领导相比，2009
年的县领导初职更加多元化，说明选拔干部的视野更加开阔，选拔干部的管道更加多元，领导干部
的事业形态也更丰富。分布在政府机关的比例从1999年的0%到2009年的25%，说明县直部门越来越
成为县领导成长的重要管道和场所。分布在乡镇的比例的上升，说明加大了从基层、从一线提拔干
部的力度。
下面统计分析正科级一把手的初职分布情况：
从统计来看，中县正科级一把手初职分布也比较多元和分散，涵盖了行政机关、军队、公检法、
事业单位、乡镇、学校、医院、企业和垂直管理部门。从主要分布来看，学校占24%，乡镇占19%。
县直部门占17%，军队占13%，说明正科级一把手和县领导初职分布有同构性，学校、乡镇、县直部
门和军队依然是产生和培养县乡领导干部的四大主管道和场所。教师比例高达第一位，再次验改革
开放年代县乡领导干部群体中的“教师时代”现象。党委机关基本没有初职分布，再次验证党委机
导初职基本都在垂直部门，说明垂直单位领导的成长遵循“系统内”成长的模式。
从中县正科级一把手以上领导干部初职分布来看，没有一个分布在群团机关，这一方面是群团
机关作为领导机关，也遵循“再筛选”模式；另外一方面就是群团机关人数很少，吸收干部少。比
如现在中县团县委，一共才3个人，除了一名书记和1名副书记，只有1名工作人员。在市场经济条
件下，群团工作急剧萎缩，已是不争的事实。
正科级一把手领导干部70%以上初职都在专业对口单位，再次验证初职获得中的“专业化”模
式，说明这个模式已经成为劳动人事部门的基本行为准则，对于提高行政效率，避免外行领导内行，
以及专业型干部产生，都有很大意义。同时也再次说明县乡领导干部政治生涯大多有一段“专业化”
成长阶段。
四、初职获得过程
下面进入中县领导干部初职获得的实际过程。初职获得可以分为二种类型：一是人力资本起主
要作用的类型，一是人力资本和社会资本都发生作用的类型。初职的选择往往影响一个干部终生的
政治生涯，对此，中县县委书记林庆生说：
1978年高考改变了我的命运，考上了河夏林校。我当时学习好，在同学中有影响力，有人缘。
你阿姨当时和我同级，是学校老师的孩子。80年毕业，国家包分配，当时政策是面向基层，面向山
区，县里都不让留，面向山区是因为学林业的。我就分在老北山县，但北山县是平原县，不让留。
原本让我留校，你阿姨是教师子女，可以留校。你阿姨就动员我留下，我说我不留，我不适合教书，
我要搞行政。因为我原来在公社就和群众接触，喜欢做群众工作。中专毕业留校教不了书，最多图
书馆、实验室，这我不干，这样，我就分在上县，当时分在上县林业局。（林庆生访谈，2009）
林庆生说，当时如果留在学校，就是学校的教职工了，后来也就不可能当县委书记了，所以这
个选择等于改变了一生的发展轨迹。
对于军转干部的再就业，政协副主席谢平念说：
我从机要学校毕业后在江苏省军区机要处做机要员。机要员在部队成长空间不大，第一，接
触面窄，人家都不愿意和你玩，你接触的东西不出事算了，一出事，就要调查平常接触的都是谁，
谁也不愿自找麻烦。第二，军队里军事干部进步快，政工干部进步慢，我们这号的，既不是军事干
部，也不是政工干部，实际进步比政工干部还慢。所以一看这架势，干脆不如回来算了，1988年，
我就连职转业回来了。因为我在部队做的机要工作，组织上就把我分在县委保密局。（谢平念访
谈，2009）
对于招工的情况，药监局局长王家中说：
当时县里招工，招的计划内合同工，这样我就到了商业上，医药公司。当时商业上8大公司，
五交化公司、土产公司、饮食服务公司、医药公司等等，结果把我分在了医药公司。当时经过了报
名、目测、面试等一套程序，当时不存在开后门，风气正。我身体好，就分在加工组，加工药材。
比如生半夏有毒性，需要煮，用大锅煮，减少它的毒性，很需要体力，当时我就干这。（王家中
访谈，2009）
对于全省招录干警的情况，白阁镇副镇长王慕说：
审查，笔试，面试，最后是体检和政审。等于是2005年9月份上的班，分在南方镇派出所，上班后，
我负责户政，整天很忙。去年全县公开选拔副科级青年干部，等于提供了一个好的机会和平台，我
就考上了，26岁，是全县现在最年轻的副镇长①。不然如果一直在公安上，一辈子能干到所长，高
配副科，就完了。公安提拔比较难，人员基数大，很可能一辈子就熬个副科。（王慕访谈，2009）
主要依靠人力资本获得初职的领导干部，大多是农家子弟或者城镇中的平民子弟，他们没有关
系资源等社会资本可以利用，同时，在80年代初，社会风气较好，利用关系的观念还不太强。
对于利用人力资本和社会资本获得初职的情况，华生镇党委书记陈山辉说：
我当时考上了开封的省工商管理学校，在学校是班长、学生会主席，还是学生党员，我们班
只有我一个学生党员，等于在学生时期经历很辉煌。90年学校毕业，由于在学校很优秀，老师想让
我留校，我说我要回去。因为家里都惦记，这些年，父母把你抚养大，就想回来。回来后分在县工
商局，当时局长跟我父亲很熟，他们一起搁过班子，我父亲当镇长时，他是副书记，关系不错。
（陈山辉访谈，2009）
某局武装部长于高说：
我高中毕业后，没有考上学，当时我父亲在县纪委，县纪委一个打字员要调走，我父亲知道
后，就找到县纪委书记，说了我工作的事。这样，我就到县纪委上班了，干打字员，一直干了七年，
纪委很多处分文件都是我打的。（访谈，2009）
中县是一个关系网络编织起来的社会，中县人的基本行为逻辑之一就是遇事情要托关系，找门
路，在涉及到就业这样的人生大事时，更是如此。在我所在的西城乡，通过访谈，乡机关80%以上
的干部在初职获得中都要托关系，找人情，都要动用关系资源。现在的一位老局长曾在两个不同的
局干过，当他在第一个局的时候，他的连襟学校毕业后被安排在局里工作；当他在第二个局的时候，
他的连襟的妹夫军队转业被安置在局里工作。对于这个连襟和其妹夫来说，由于这位局长的关系和
位置，他们的工作其实事先已经被决定了，而这样的事情在中县是很普通的故事。而动用关系资源，
一些花费则是必然的。
五、单位人员构成
工作获得的结果就是各单位的人员编制构成，下面根据县直局的规模选择大局、中局和小局各
一：财政局、林业局和科技局，来分析其人员编制情况。
从统计中可以看出，财政全供的行政编制和事业编制，基本都处于缺编状态，这是因为这些人
员的工资需要县财政支付，而对于财政一直紧张的中县来说，严格控制全供人员，压缩全供人员支
出，就成为比较明智的选择。而自收自支人员基本处于超编状态，一些单位超编还非常严重，这是
因为这些人员的工资由各单位自行解决，县里控制相对较松，同时进入门槛较低，从而使得各类人
员汹涌而入，起到了就业蓄水池的作用。
单位的具体人员构成则选择我曾经工作过的西城乡的财政所、畜牧站、邮政所和国税所来进行
分析。财政所和畜牧站属于县直部门管理，国税所和邮政所属于垂直部门管理，财政所和国税所是
好单位，邮政所属于中间单位，畜牧站则是差单位①。
从以上两个站所的人员构成来看，有两个现象比较突出：一是单位系统自繁殖现象，无论好的单位和差的单位，系统内部子弟安排都比较普遍。二是关系资源的运作，无论自身人力资本如何，
都需要找关系、托门子，以获得工作安排。从这也可以看出，阶层自繁殖是一种基本的本能，而这
必然会导致阶层的劣化和腐朽，所以除非有制度设计改变这种自繁殖机制，否则自繁殖会进入路径
依赖状态，很难改轨。而且自繁殖和关系安排极大损害了社会正义，据我所在的西城乡一干部讲，
当年他们北山工校同班同学，一共回中县5个人，他和另外一个人因为有关系资源①，被安排在乡镇
上班，而另外3个没有关系资源的由于安排不了工作，则选择了出外打工。
下面看垂直部门的国税所和邮政局人员构成：
从以上两所人员构成可以看出，垂直部门基层所差别很大，没有市场化改革的国税所自繁殖现
象更加突出，但也有大中专毕业生分配和关系安排。而进行市场化改革的邮政所，基本通过招录来
补充工作人员，基本上根绝了自繁殖现象和关系安排，这说明，“逢进必考”、“公开招录”这些
市场化竞争机制是改变单位自繁殖和关系安排的两大制度设计。
第三节单位间流动
单位间流动指个体的干部在单位间的转换。单位流动作为再分配人力资源的一种方式，是社会
发展的动力之一，是优化人力资源的一种手段，也是社会活化的一种体现。对于中国这样的“单位
社会”来说，单位流动可以释放能量，提高效率，增进活力。单位流动的有无和难易是一个社会开
放或封闭的指标之一。单位之间的落差，是单位流动的根源之一。而寻求发展、追求进步，希望有
一个好的待遇和好的工作环境，则是一些干部流动的原动力所在。一些单位的拉力和一些单位的推
力使得整个“单位社会”充满了张力。同时，单位的兴废，特别是每次国家机构改革都会导致单位
之间人员的大流动，使得单位流动成为社会和政治变迁的指示器。
但是，由于中国单位之间严重的不均衡，人力资本和社会资本的多少往往决定了流动单位的好
坏，好的单位则往往成为干部子弟以及关系户的流动地和落脚地。
干部的单位交流主要表现为干部调配和干部交流，干部调配是干部的调动和配备，主要是面向
一般干部，干部交流则主要面向领导干部，所以这一节主要是研究干部配备所导致的干部单位流动，
干部交流则放到下一章干部的轨迹中进行论述。
1978年以来，干部调配首先表现为专业技术干部的归队，1978到1981年，自然科学，外语、
法学和医学等领域学非所用的近20万名干部先后归队。其后就是支边干部的调配和西藏、新疆、
青海等支边干部的内调和调换。80年代最大规模的干部调配是一些行业系统的重建和扩张，其中农
业、轻纺、能源、动力、工业、银行、海关、政法等行业系统都先后调配了大量干部，比如1987、
1988两年，国家为政法和税务系统调配了56万名干部。同时，国家一些重点工程和攻关项目的实
施，也先后调配了不少干部。
为了规范干部调配工作，劳动部1980年制定了《干部调配暂行规定》。1991年，人事部又制
定了《干部调配工作规定》。两规定规范和明确了干部调配的原则、范围和条件、审批权限、程序
和纪律等。其中规定：
干部调配必须按照国家规定的编制员额和干部人数计划进行，保证干部在地区、行业、部门
之间的合理分布及部门内的合理配置。
1992年，北山地委组织部和北山地区人事局下发了《北山地区干部调配工作实施意见》，其中
要求：
干部调配必须坚持合理流向。党政群机关调进干部，主要在党政群机关之间进行调剂，确需
从企、事业单位调入领导职务的干部，要从严掌握；对企业调入事业的干部要严格控制。
从整个北山市干部调配的实施来看，一般要求严格根据编制来进行干部的调配，并形成了“超
编不进，满编先出后进，缺编按需进人”的惯例。同时，由于机构人员膨胀，干部调配经历了一个
松动到紧缩，分散到集中的过程。
1978年以来，对于中县来说，干部单位流动主要在两个层面发生，一是县域内外，这种形式的
单位流动是一种地理流动，主要是老家是中县的干部从外地调回以及中县干部从中县调出。二是县
域内部。主要有：乡镇之间的调动、乡镇和县城之间的调动、县城内行政单位、事业单位和企业单
位之间的调动以及各系统内部单位之间的调动。
一、顺流，逆流
从中县的单位实际来看，大体可以分为行政单位、事业单位和企业单位三大类别，而每个类别内的单位又千差万别，比如同为正科级行政单位，财政局有职工近200名，科技局只有20多名，
旅游局则只有1名，局长是名副其实的光杆司令。同为正科级事业单位，公路局职工近500名，史
志办职工只有5名。而根据各个单位职能、权力以及掌握资源的多少，单位之间的工资、奖金、福
利以及隐性收入等方面差别很大，这些差别导致了单位流动的不断发生。从财政供给来看，行政单
位一般是财政全供，事业单位则有财政全供、财政差供以及自收自支等类别。对于干部个体以及社
会导向来说，一般是从企业单位往事业单位流动，从事业单位往行政单位流动。从事业单位来说，
一般是从自收自支单位往差额供给单位流动，从差额供给单位往全额供给单位流动。从地理位置上
来说，一般是从离县城较远的乡镇往较近的乡镇流动，从较近的乡镇往县城流动。这在中县干部中
被称为顺流，反之则是逆流。
但是，中县官方机构对单位流动的定义则与干部相反，干部称为顺流的，官方机构称为逆流；
干部称为逆流的，官方机构称为顺流；一顺一逆，使得单位差别、单位好坏成为共识。对于官方机
构来说，是鼓励顺流，抑制逆流。而对于干部个体来说，则是千方百计顺流，除非组织调动，没有
谁逆流而动，因为这里面的教训太深刻了。一位组织部的中层干部在中县灯具厂效益还好的时候，
流动出去任副总，但不几年，灯具厂就破产倒闭，而这位副总现在工资都没有地方发放，回组织部
则没有一点可能。所以，顺流往往带来的是正收益，而逆流往往需要面对无法预测的明天。
单位流动也和干部的心态理念有很大关系，1980年代，很多中县干部具有很深的乡土情结，放
弃留在大中城市的机会，而回中县就业。一些即使是分在大中城市也千方百计调回中县，对此，卫
生局局长陈棠之说：
我78年开封卫校毕业后，留校教药理学，我推荐上学之前就订婚了，父母身体也不好，我
要开封市卫生局同意，我一个亲戚当时在开封印刷厂任设计师，等于是我的老表，我就找到他，他
找到当时开封卫生局的一个副局长。当时也可怜，没有东西，我就回来带了4瓶香油，和我表哥去
找人家，大约跑了10趟，不断做工作，最后才同意放，唉，难的很。（陈棠之访谈，2009）
现在的统计局长、档案局长以及社保局局长都有类似的经历，都是从大中城市调回中县的，其
原因也大多都是照顾家里、夫妻团聚等等。而80年代很多分在外县的干部一般也都陆陆续续调回，
这是根深蒂固的乡土情结使然。
但是，现在中县干部的就业地域观念则是大反转，很多都千方百计往大中城市调。这一点也非
常明显地表现在他们对于子女的就业观念上，能留在北京、上海，决不留在郑州，能留在郑州决不
留在北山市。比如卫生局局长陈棠之的两个孩子就全在郑州工作。很多干部讲，大城市的工作起点
更高，发展空间更大，机会也更多。当年自己回来也没有帮家里多少忙，却限制了自己的发展，所
以，决不让后代再走自己的路。
对于县域内部的单位流动，很多干部讲，从一般乡镇到重点乡镇，从二级单位到一级单位，从
一级单位到大部委办，也就是权力核心单位，对一个干部的成长至关重要。
对于如何一步一步流动到核心权力机关的，政府办副主任马关治说：
我许昌医专毕业后，分在卫生局下的二级事业单位，县防疫站。我平时注意学习，爱写东西，
外一个人发言，那货①发言结结巴巴，紧张的很，我发言很清楚，很自然，当时卫生局副局长就说我是个人才。后来我又编辑防疫演示文稿，送给卫生局长后，他把几个副局长叫到一起，说看看这
个人，看这文字写的。当即决定调我到卫生局办公室，任命为副主任。干了几年后，一次县里卫生
系统举行一个重大活动，常务副县长的发言让我写，我送过去之后，常务副县长看了看，说，是个
人才啊，材料写的好，字写的也好，想来不想来啊，我就说，想来。后来我就找常务副县长，希望
能调过来。不久县政府公开招秘书，我当时考的也不太好，但因为有前面的基础，还是调过来了。
（马关治访谈，2009）
1978年以来，从整个干部单位流动的走向来看，无疑是顺流多，逆流少。同时80年代基本是
组织调配多，个人要求少。90年代以来，则基本是个人要求多，但也都要走组织程序。很多干部为
了流动到一个好单位，挖空心思找关系，寻人情，必要时甚至金钱开路。从现在来看，单位流动控
制更严，因为每个单位的编制和人员都控制的很死，一些单位没有办法，只好采取通融的方式，比
如以借调，抽调等方式补充人员。而党政群机关基本都通过公开选拔的方式在行政、事业单位选人，
基本是一种“内循环”。比如，中县党政群机关在2005年和2007年分别公开选拔了30名和20名
年轻干部，补进到党政群机关。
二、单位盛衰
1978年以来，随着计划经济向市场经济的转型，很多单位也发生了转型甚至大逆转。一些在计
划经济体制下差的单位或者一般的单位，比如农、林、水，比如土地、税务和广电等，成为市场经
济下的好单位。一些在计划经济体制下的好单位，比如商业、粮食、供销社、物资、外贸等等，却
时过境迁，成为市场经济下的劣势单位，一些单位甚至都已经不复存在。这是改革开放年代，关于
单位变迁最惊心动魄的故事之一。比如中县商业局，从当初的第一大局，财政占据中县的半壁江山，
是人人都向往的工作之地；到现今徒留空壳，职工个个都想离开或已经离开。
1978年以来，中县的所谓好单位形成了涌动的波浪，随着形势一波一波的变化。90年代之前
是商业、粮食、物资、供销社等单位；95年之前是县化肥厂、县酒厂、县灯具厂和县棉麻公司等企
业单位；2000年之前是银行等金融部门；2000年之后到现在则是党政机关。与这些好单位形成的
波浪相对应，则是干部单位流动形成的人流波，只要是好单位，则是人人想进，不少人都找关系，
寻门子，千方百计往里挤。当年鼎盛的物资局，人员高达500多人，其局长说，这500多人，除了
组建时的几十个人外，分配的学生和军队转业复员的有100来人，内部子弟有100来人，其它200
多人都是当时千方百计调进去的。现在除了个别的调出外，全部砸在里面，2000年改制破产后，工
资都没有了。
物资局的命运为一些单位的盛衰提供了一种人力资源解释，也就是当一个单位处于发展阶段
时，不断扩张需要人，同时外面的人也千方百计往里进，这时，如果严把进口关，高标准进人，则
这个单位能够维持优势地位。但是，如果进口关不严，干部子弟、关系户和内部子弟汹涌而入，则
这个单位在达到人员承载的最高点后，必然内部管理混乱，效率低下，盛极而衰，甚至最后毁灭。
从中县的实际来看，无论是商粮供等单位，还是已经不复存在的几个企业，以及现在的环保局、公
路局和县医院，都是这样的命运轨迹。而党政机关之所以不断运转，很重要的原因就是“再筛选”
机制保证了其补进干部的素质，同时严格的编制又使得其不致过渡膨胀。
县医院曾经是中县最好的单位之一，鼎盛时有不少乡镇党委书记和县领导、局领导的家属在其
中工作。但因为进人口把关不严，使得内部子弟、干部子弟以及关系户大量调入，从当初的300多
人膨胀到现在的1000多人。但是10年之间，也从一个利润几百万的单位演变到现在外债高达8千多万的单位，内部管理混乱，医疗事故不断，2008年底，发生了好几次医疗事故，使得事故家属占
领县医院。人身安全无法保证的县医院职工围攻县委、县政府，并围堵下来检查工作的北山副市长，
使得2008年的中县春节很不平静。我参加了当时为解决问题而召开的党政联席会，卫生局长汇报
时的第一句话就是：县医院在全县的位置特殊，曾经有8位乡镇党委书记的家属在医院工作。
一位曾任卫生局办公室主任的干部讲，县医院是标标准准的“窝子兵”，很多是内部子弟安置，
随便找一个院领导和老医生，其七八个亲戚都在医院工作是很正常的事。如此导致内部关系错综复
杂，极其难以管理，而工资发不下来的结果导致很多技术骨干外流，从而陷入恶性循环。他说：
县医院曾经有一个很有名的事件，当时两个老医生打架，每一方的亲戚和关系户都上来帮忙，
结果演变为百人大战。（访谈，2009）
在这种随波而动的干部流动中，出现了干部子弟和关系子弟的“不落空”现象，也就是哪些单
位好，他们就去哪些单位。先是计划经济垄断单位，然后在这些单位形势不好的情况下流动到其它
优势单位。一位中县县长曾生动地比喻他们：这是猪进庄稼地，啃了苞谷，啃红薯，啃了红薯啃南
瓜。这些在一些干部子弟的简历上有很清晰的反映，比如一位出身于干部家庭的党委书记的工作简
历就是先在棉麻公司，后流动到粮食局，再流动到组织部。而一位出身于干部家庭的局长的简历则
是先在百货公司，后到商业局，再到现在的局，但是这个过程的实现，有的容易，有的曲折，这位
父亲曾为公安局领导的局长说：
当时商业上的形势明显不行了，我就想换换单位，老父亲当时也退了，想让我到公安局。当
时的县委书记，和老父亲还有我的公公，关系都很好，就对我父亲说，去检察院吧，干嘛一定到公
安局。但我父亲一直想让我到公安局。老父亲也比较正直，在县里威望也高，不可能送礼什么的，
结果一直没有调成。老父亲提起这就伤心，后来一次心脏病都犯了。我也就一直等，这中间恰好现
在这个局成立，后来县委书记就说，别等啦，去吧，将来是有发展前途的。我父亲当时也很无奈，
就说去吧，这样就到现在的局了。（访谈，2009）
30年巨大变化导致的单位变迁，发生了很多意味很深的故事。80年代中县一位分在公安局的军
转干部曾破口大骂：我们要是有关系，还会分在这个破地方。但是风水轮流转，三十年河东，三十
年河西，公安局现在是非常好的单位了，估计他现在都在庆幸自己当时没有关系。一位市国资委领
导给我讲，他当时军队转业时曾想到市装饰公司去，因为没有关系，结果没有去成。去年一次他接
访，上访的就是市装饰公司的下岗职工，一位下岗职工骂他拿着工资，不为人民服务。他当时也比
较激动，说：20年前，我要去你们单位，你们都不要我，现在倒好，好处难道都要让你们占光？
这是形势和造化弄人，是一代人的命运无常。
1994年至2002年，中县实行改革，把人财物权利下放给乡镇，等于是甩包袱，同时给予乡镇
发展的自主权。实践证明，这是一次极其失败的改革，其造成的严重后果之一就是乡镇机关和乡镇
事业单位的人员严重超编和膨胀。这是因为乡镇党委书记一般干几年就要调整，所以谁也没有长远
打算，不太考虑进人后的负担问题。而且进人本身就是一种利益获得方式。8年间，我原来所在的
西城乡机关人员就从60多人膨胀到近200人。一位干部讲，当时交给乡里1万元就可以上班，进
人的随意性很大，不少企业下岗职工都进来了，甚至有一个当时在集镇上卖肉的，后来大家发现也
到乡里来上班了。机关膨胀的结果就是工资发不下来，工资全靠收取农业税和农业提留。对于当时
的情况，一位干部讲：
我们春节后上班，几个月不发工资，就等夏季收取农业税和提留，补发上半年的工资。然后又是几个月不发，等秋季收取农业税后，再补发下半年的工资。好几年都是如此。（访谈，2009）
这就极其真实地道出了那几年干群矛盾尖锐的原因所在，干部的工资来自于收取农民的农业
税，不收取农业税，干部就无法生活，从而进入可怕的官民“生存博弈”。对于干部来说，当然希
望多收一些，这样工资和福利就可以多发一些；对于农民来说，当然希望少收一些，因为这关系到
口粮问题。当干部和农民都为生存而发生严重冲突的时候，也是一个政权最危险的时候。很多干部
讲，那几年形势确实严峻，冲突不断，时有流血事件发生，当时农民就缺一个东西：枪，现在想想
都后怕。
在这些血淋淋的事实面前，2003年，中县重新上收乡镇人财物权力，2005年河南省乡镇机构
改革，精简分流，把乡镇编制和进人权上收到省，几年内只减不增。同时进行转移支付，保证干部
工资的发放，加上2005年农业税的取消，从而在根本上解决了官民“生存博弈”的困境。
三、教师从政
中县县乡干部比较鲜明的一个现象就是教师从政。教师流动到党政机关一般通过调动来实现，
而具体的调动过程在中国县乡的现实中可谓形态斑斓，方式多样，但很多都是通过“教而优则仕”
或者写材料起家，其中很多都需要关系资源的运用。
对于如何到党政机关，教了6年书的常务副县长赵炎厚说：
我当时在初中教语文，平时写一些东西，有些在《北山日报》上发表了，在学校里也有一些
小名气。当时乡里需要一个新闻通讯员，就把我抽去了，专门为乡里写通讯报道。后来乡里挑秘书，
就挑到了我，先借调，后来才正式调过去。（赵炎厚访谈，2009）
人大副主任胡武利说：
我当时教学比较突出，不久就任教导主任了。乡里领导对我比较了解，教改组也汇报过我的
情况，乡里就想调我到乡里去，任党委秘书。一说教育局不同意，因为当时教育上缺人，不放。后
来教育局说，这个人乡里一直要，干脆我们要来，教育局就给我下了个文，调教育局，结果乡里又
不放，不让走。后来83年底，县委办选人，他们知道我这个人，乡里和教育局都要，组织部就派人
来考核，这样就把我选到县委办了。（胡武利访谈，2009）
而据中县一位退休的县领导讲，胡武利确实很优秀，但到县委办也有其它一些因素，当时其一
个亲戚在市里，打了招呼。县委组织部也有其一个老乡，多方面因素一结合，就把他选到了县委办。
对于自己如何到财政局，一位县直部门一把手说：
我当时在李庄镇初中教书，我姨父原来在北京当兵，和当时县委书记的弟弟是战友，后来就
找到县委书记的弟弟，给县委书记打了个招呼，就调到了财政局。（访谈，2009）
而当我问一个乡的武装部长当初是怎么调到乡里的，他直言不讳地说“靠关系呗”，他说从教
育上往行政上调是很难的，因为教育系统一般不放人，必须接收单位要有人帮您说话，帮你运作，
不然不可能调动。
对于很多教师来说，调动到党政机关往往是其人生的重大转折，是其政治生涯的开始，在他们
一生中都具有里程碑般的意义。
四、流动沉淀
在纷纷扬扬的单位流动后面，是不同单位的人员构成沉淀。从中县的现实来看，人力资本和
社会资本越雄厚，越是到好单位；人力资本和社会资本越稀薄，越是到坏单位。下面我们看西城乡
土地所的人员构成，土地所现在在县里是较好的单位，由于成立较晚，人员基本都是流动而来，从而提供了一个观察单位流动的很好的样本。这个土地所有9名职工。
从这个所人员单位流动来看，有这几个特点：一是都拥有较为丰富的关系资源等社会资本，这
是他们得以流动到这个所的关键所在。因为单位流动基本是“零和博弈”，一个人进来就意味着另
外一个人不能进来。二是单位流动具有系统内流动的特点，这个土地所职工有3名从别的所调动而
来，有2名是县土地局临时工转正。三是破产倒闭企业释放了不少人力资源，成为不少单位人员补
划经济时代不错的单位，但后来基本都破产倒闭。
对于单位流动的具体过程，甘红的丈夫说：
她的调动完全是我办的，当时我服务分管土地的副县长，他给土地局长打了招呼，同意接收。
我又找到常务副县长，他签了字并给人劳局、编办打了招呼，我就到人劳局办了手续。整个过程很
麻烦，涉及好几道环节。没有关系很难办，因为几个环节都要打通。当时一共进了4个人，两个局
长的亲戚，一个市领导的亲戚。（访谈，2009）
第四章轨迹
越飞越高的鸟
发现
池塘里自己的影子
越小越清晰
非马：《鸟·四季》
轨迹就是领导干部的政治生涯路径和职业发展模式。它包括政治路径的分布，发展模式的类型；
台阶、任期、交流等官场规则和实践；官场惯例和生态等等。干部的轨迹是政治体系运行的重要组
成部分，是政治体制和政党制度的反映。它一方面是个人的奋斗史，进步史，是在政治体系内的个
人发展轨迹，另一方面又被一定的政治体制、政党制度和组织人事制度所规范。而在制度的固化演
变和人的政治生命冲动之间，衍生出了斑斓多彩的政治流动图谱和复杂多样的官场生态。在当代中
国的政治现实下，干部的轨迹主要指干部职务的变动和级别的变化。与之相应的则是干部权力的大
小，掌握资源的多少，以及相应的待遇差别等等。对于中县领导干部的轨迹来说，主要是研究他们
级别和职务的变化。
第一节副科级
在中县，提拔为副科级对于一个干部的政治生命来说意义重大，因为只有被提拔为副科级，才
算进入领导干部序列，才是政治意义上的“大小也是个领导”。同时也为以后的提拔奠定了起点和
基础。而从档案管理上来看，提拔为副科级以后，干部档案就会从人劳局移到组织部，成为组织部
管理的干部。而大量的股级以下的干部，其档案则在人劳局。
级别和职务是两个有交叉但又有区别的概念，一般来说，一定的职务对应一定的级别，但有时
候会出现高配或者低配的现象，还有超编配备的现象。而在职务位置没有空出的时候，还会出现有
级别待遇而无职务的情况，比如一些单位的副主任科员享受副科级待遇，但却没有职务。
中县副科级职务在不同的系统和单位有不同的名称，下面把中县的单位分为党群部委办，县直
部门，公检法武工，事业单位，乡镇和垂直管理部门六大类，对其副科级职务名称进行考察，军队
出身的则是副营级对应地方的副科级。
党群部委办机构的副科级职务有：县委办和政府办的秘书、科长、办主任、事务局长、室主任、
机关党委副书记、副主任、副主任科员、副科级干部等，纪委的室主任，组织部、宣传部和统战部
的科长、副科级组织员、副科级宣传员、副部长①、副主任等，政法委的副书记、综治办、防范办
和维稳办的办副主任、主任等，群团组织的副职：共青团副书记、妇联副主席等。
县直部门的副科级职务有：纪检组长、党委委员、党组成员、工会主席、武装部长、纪委书记、
党委副书记、副局长，副主任科员和副科级干部等等。
公检法武工机构的副科级职务有：大队长、派出所长、科长、部主任、处主任等，副科长、副
局长、室主任、部主任、办主任等，庭长、副局长、部主任、办主任、室主任、派出法庭庭长等。
事业单位分为两类，正科级事业单位其副科级职务和县直部门类似，副科级事业单位其副科级
职务则是单位的正职，比如信息中心主任，人才交流中心主任，高中校长和党委书记，医院院长和
党委书记等等。
乡镇的副科级职务有：综治办主任、工会主席、人大副主席、纪委副书记、乡镇长助理、武装
部长、党委委员、副乡镇长、副书记、副乡级干部等等。
垂直管理部门的副科级职务和县直部门的副科级职务类似，一些垂直管理部门其实就是原来的
县直部门，只不过从块管理变为条管理了。
在中县，一般从后备干部中提拔副科级干部，资格是需要股级干部2年以上，且要经过县委党
校的中青班培训。一名干部从参加工作开始，一般从办事员和科员做起，然后成为单位中层，也就
是股级干部，然后被提拔为副科级。从中县副科级以上领导干部的简历来看，其副科级轨迹可以概
括为单一型和混合型。
单一型轨迹指的是在一个单位内成长为副科级干部。他们一般从单位的一般职务做起，经过中
层干部的历练，然后提拔为副科级干部。下面选择县直部门、乡镇和垂直管理部门干部案例各一，
分析其成长轨迹。
案例一：财政局长陈庆林。河南省会计学校毕业后，分到中县财政局做办事员，然后科长、行
财股长，再被提拔为财政局副局长，成为副科级干部。从1982年8月份参加工作，到1990年6月
份提拔为副局长，共6年10个月。
案例二：团结乡党委书记宋高禾。北山农校毕业后，分到中县李庄镇做团委干事，然后为团委
书记、政府秘书、宣传委员，再被提拔为副镇长，成为副科级干部。从1987年8月份参加工作，
到1994年3月提拔为副镇长，共5年7个月。
案例三：中县地税局副局长张鑫。河南大学毕业后，到封县税务局做办事员，然后为科员、副
科长、科长、副所长，再被提拔为税务所所长，成为副科级干部。从1992年7月参加工作，到2002
年5月提拔为所长，共9年10个月。
混合型轨迹指的是在不同单位之间成长为副科级干部。混合型干部的成长经历了单位之间的流
动，其种类繁多，可以大致概括为：乡镇之间，县直部门之间①，从乡镇到县直，从县直到乡镇，
从事业单位到党政机关，垂直管理单位之间等等。下面也根据干部案例，分析其成长轨迹。
案例一：中县团县委书记程心夏。河南省经济管理学校毕业后，到中县六月镇党政办做办事员，
后为组织干事、政府秘书、党政办主任，再提拔为夏店乡副乡长，成为副科级干部。从1998年8
月参加工作，到2007年4月提拔为副乡长，共8年8个月。在一个乡镇成长，然后异地提拔，到
另外一个乡做副科级领导干部，有利于干部工作的开展和权威的树立。我原来所在的西城乡一名乡
长助理，是在本乡提拔为副科级干部的，结果很多乡机关同志不把他当领导看待。后来提拔的一名
女副乡长吸取其教训，在提拔后向组织要求调到其他乡工作。
案例二：华生镇党委书记陈山辉。河南省工商行政管理学校毕业后，分到中县工商局西城乡工
商所工作，后到县委办，再到县纪委，任信访室干事、副主任，再被提拔为信访室主任，成为副科
级干部。从1990年8月份参加工作，到1997年1月提拔为室主任，共6年5个月。
案例三：县委副书记王王渝路。北山农校毕业后，分到北山地区黄县国防工业办公室做干事，
后为黄县团县委组织部长，再提拔为黄县南河店镇镇长助理，成为副科级干部。从1981年12月参
加工作，到1988年3月提拔为镇长助理，共6年3个月。
案例四：电业局局长郭猛。部队复员后到团结乡电管所做外线工，历任大水镇电管所会计，西
城乡电管所所长，团结乡电管所所长，城关电管所所长，电业局财务股股长，再被提拔为电业局副
局长，成为副科级干部。从1982年部队转业，到1996年提拔为副局长，共14年。
对于公检法武工、垂直管理部门以及军队出身的干部来说，由于行业壁垒坚固，基本都是系统
内成长，其单位流动也是系统内的单位流动，所以这些干部的成长轨迹别具一格，电业局长郭猛的
成长轨迹充分说明了这类干部成长的轨迹特点。
混合型轨迹还包括从乡镇到县直，再到乡镇；从县直到乡镇再到县直，但这些类型的干部相对
较少，不再举例。
一、副科级轨迹的数量考察
对于中县干部来说，不同的年代，不同的单位，都会造成提拔为副科级干部时各项指标的很大
差异，下面对中县正科级一把手以上领导干部的副科级轨迹进行统计分析：
从统计中可以，中县县领导接近六成是在参加工作6—10年内被提拔为副科级领导，而权力最
大的县委领导有一半是在参加工作5年内就被提拔为副科级领导。县委书记林庆生甚至参加工作2
年多就被提拔为公社管委会副主任，远远地冲在了晋升锦标赛的最前面，成为中县领导干部中参加
工作后提拔最早的人之一③，也是现在中县最高的领导。这充分说明了越早被提拔为副科级，晋升空间也可能越大，进步也可能越快。说明中县官场存在“年轻”效应，即越年轻成为领导干部，优
势越大，晋升也可能越快。而从提拔为副科级领导时的平均工龄来看，县委领导小于政府领导，政
府领导小于人大领导，人大领导小于政协领导。而从掌握的权力和资源来看，则是县委领导大于政
府领导，政府领导大于人大领导①，人大领导大于政协领导，这说明，越早被提拔为副科级领导，
就越有可能成为重要领导。而从汇总来看，县领导提拔为副科级干部的平均工龄为8年，也就是他
们平均参加工作8年后提拔为副科级干部。
从提拔为副科级领导的单位分布来看，接近一半的县领导是在乡镇出任副科级领导干部的，充
分说明了乡镇是干部成长的摇篮，也说明了我党从基层，从一线培养和提拔干部的组织路线和导向。
而从干部履历上来看，不少县领导是在县直部门参加工作，有了一个较高的起点，然后在提拔为副
科级领导后出任乡镇领导，进行历练，这是一条行之有效的成长链。
从县领导副科级轨迹类型来看，85%以上县领导轨迹是混合型，说明了多单位、多岗位历练对
于干部成长和晋升的重要性，很多县领导的成长其实是党组织刻意培养的结果，这就是国外学者称
之为的“庇护性”成长和“政党赞助式”流动培养（李博柏，魏昂德，2008：224—227）。干部的
混合型轨迹说明，单位流动有助于开阔干部视野，增进干部能力，使得干部能够累积更多的资源和
人脉，从而更有利于干部的成长和晋升。
下面对正科级一把手的副科级轨迹进行统计分析。
从统计中可以看出，中县正科级一把手接近七成是在参加工作6—15年内被提拔为副科级干部，三成多是在参加工作6—10年内被提拔为副科级干部，比县领导相对比例减少一半。而从参加工作
5年内被提拔的比例来看，正科级一把手和县领导基本持平，都是16%，可以预期，这些冲在晋升
锦标赛前面的正科级一把手，不少是将来县领导的后备人选。乡镇长和乡镇党委书记的平均工龄小
于县直部门，说明乡镇领导作为一方诸侯，晋升更快，也体现了乡镇在县里的重要地位。垂直部门
一把手工龄最长，主要是由于他们很多不是正规学校毕业，需要把工人身份转变为干部身份①，才
能提拔为副科级干部，而这无疑拉长了其成长链。而从统计汇总来看，正科级一把手提拔为副科级
干部的平均工龄为10年，这意味着他们参加工作10年后才会被提拔为副科级干部，比县领导的平
均8年多了2年，一方面再次证明县领导是晋升锦标赛的优胜者，另一方面也说明在中县成为一名
副科级干部，是多么的不易。
从提拔为副科级时的单位分布来看，乡镇比例最大，占32%，再次验证乡镇是县乡干部的摇篮，
其次是党政机关，分别占28%和20%。党政机关和乡镇的比例相加，高达80%，这说明中县的权力资
源主要分布在党政机关和乡镇。而事业单位和企业，分别只占3%和2%，说明这些单位权力资源相
对不大，初职在这些单位的人员必须流动到乡镇和党政机关，不然基本没有可能提拔为副科级干部。
从正科级一把手副科级轨迹类型来看，混合型依然为主流类型，比例高达84%，和县领导的轨
迹类型比例接近，再次说明多单位、多岗位磨练是干部成长的金光大道。
二、隐形台阶利弊
在中县，围绕副科级比较突出的一个现象就是隐性台阶问题。所谓隐性台阶就是同一级别内的
不同职务设置，也就是通俗讲的级别不变，职务却老变，打圈转。其实在中国当下的政治环境中，
各级副职都存在隐性台阶问题，而具体到中县，则在副科级和副处级上表现比较明显。隐性台阶的
产生主要和级别设置以及职务设置有关。对于中县干部结构的四层金字塔来说，根基是人员众多的
股级干部。作为第一层的副科级，必然要求放置相当多的板凳，才能让干部有位置可坐，同时，副
科级干部作为政策的执行者和具体工作的实施者，各个机构的职能多元化也要求多设置副科级职务
和岗位，不然就会出现活无人干的局面。下面从乡镇和县直两个方面考察副科级隐性台阶设置。
在中县，乡镇的副科级隐性台阶，根据职务所含权力和资源的大小，以及排名先后，从小到大
依次为：综治办主任、工会主席、人大副主席、乡镇长助理、武装部长、党委委员、副乡镇长、副
书记，这是8级隐性台阶，这些职务都是副科级。而根据加强纪委工作的政策，2009年乡镇又增加
了纪委副书记这一副科级职务，等于是9级隐性台阶。但是这些台阶在各个乡镇设置并不统一，一
些乡镇可能多一些，一些乡镇可能少一些。但是人大副主席、党委委员、副乡镇长和副书记则是各
个乡镇都有的隐性台阶。乡镇副科级还有一个设置，就是副乡级干部，等于是退居二线，但仍是副
科级。
县直部门的副科级隐性台阶，根据权力和排名先后，从小到大依次为：副主任科员、工会主席、
纪检组长或纪委书记、党委委员或党组成员、党委副书记、副局长，是6级隐性台阶，这些职务也
都是副科级。这些台阶在各个局也不统一，会根据情况增减。县直局也有副科级干部这个设置，等
于是退居二线，但仍是副科级。
对于隐性台阶的设置，需要辩证看待，从其合理性方面来看，各个隐性台阶的职能不同，素质
要求也不同，这对干部来说是一种历练，有利于干部的多岗位锻炼，能增进干部的全面工作能力。
同时隐性台阶也是一种激励机制，因为每进一个台阶对于干部来说都是一种提拔，这样在级别激励无法实施的情况下，就只能通过多设职务，以职务变化达到激励的目的。很多干部讲，隐性台阶就
是晋升线上的苹果，一次咬一口，不断引领干部前进。如果职务设置太少，显然无法达到激励目的。
隐性台阶还是一种淘汰机制，通过隐性台阶的大浪淘沙，会把一些不适合在仕途上发展的干部淘汰
掉。
隐性台阶的弊端是导致一些优秀干部无法脱颖而出，在隐性台阶中耗尽政治生命。根据对正科
级一把手副科级轨迹的统计分析，他们需要10年才会提拔为副科级，这样，一个22岁的大学毕业
生，到32岁左右会被提拔为副科级。如果分在乡镇，根据惯例，一般一个隐性台阶需要3年左右，
8个隐性台阶走完，需要24年，也就是到56岁才会被提拔为副书记。而中县副科级的一刀切年龄
是52岁，也就是隐性台阶还没有走完，仕途就要结束，政治生命就已经耗尽。隐性台阶再加上一
些时期几年不动干部，都会大大影响干部的成长①。
对于县乡干部的激励问题，可以在三个方向展开：增加级别，抬高金字塔，这是显性台阶的激
励；增加台阶，拉长板凳，这是隐形台阶的激励；增加工资，拉大级别和职务工资差，这是报酬激
励。从实践来看，增加级别和拉大工资差别还有很多空间可做。
为了规避隐性台阶对优秀干部的影响，组织部门现在的做法是实行“选调生”制度，“小步快
跑”②方式以及公开选拔方式。从中县的实践来看，选调生和公开选拔容易被接受，小步快跑则容
易引起议论。这次提拔正科级干部时，一位已经“转非”③的局长的孩子从副乡镇长提拔为人大主
席，就引起很大议论④，而他只不过跳过了副书记这一隐性台阶，所以，隐性台阶一旦固化，就会
形成惯例，而打破惯例就会被认为不正常。隐性台阶已经成为领导干部的晋升规则。这次调整干部
中，一位乡人大主席被任命为政协的一个委的主任，他很不满意，就去找县委书记，县委书记说，
你人大主席前干什么？他说干武装部长，县委书记说，你当时是不是破格提拔？这次还想破格提
拔？好处都让你占尽？结果，这位人大主席一言不发走了。这不仅说明隐性台阶已经成为干部的共
识，还说明县委书记对干部的政治台阶达到了怎样的熟悉程度！
公开选拔是优秀年轻干部脱颖而出的重要方式，是未来干部选拔的重要方向之一。下面以2008
年年底中县公开选拔团县委书记和副科级青年干部为例，评估这一方式的利弊。
2008年12月26日，中县发出了《公开选拔团县委书记、副科级青年干部》的一号公告，选拔
团县委书记1名，副科级青年干部5名。
报考团县委书记的资格为：任副科级职务一年以上，中共正式党员，年龄在30周岁（含30周
岁）以下（1978年7月1日以后出生），大专以上学历，近二年年度考核等次在称职以上，身体健
康。
报考副科级青年干部的资格为：参加工作2年以上（2007年元月1日以前参加工作），年龄在
28周岁（含28周岁）以下(1980年7月1日以后出生)，大专以上学历，干部身份，近二年年度考
核等次在称职以上，身体健康。
其后经过报名、资格审查、笔试、面试、考察、全委会票决、研究决定、公示、公布结果等程
序，连续发布6次公告，每个程序的结果都公开发布，结果统计如下：
从公选的年龄要求来看，这7名干部都是30岁或28岁以下，公选的结果是他们成为正科级或
者副科级干部，这样就把同龄群远远甩在后面，成为中县政坛的新星。并且明显的是，公选避免了
隐性台阶的政治消耗，为干部脱颖而出提供了一个平台。
但是从结果来看，7名干部除了1名表面上没有较强的政治资源和关系资源外②，其它6名都有
不少政治资源，基本都是干部子弟。应该说，公选制度是公正的，程序也是公开的和透明的，但为
何出现了“制度失灵”？
一些干部说，干部子弟在起点上就有优势，可以进入公选的范围。而且从程序来看，除了笔试
能够做到公正外③，其它环节都可以有人为因素，都有可操作的空间。但另一方面，由于家庭教育
和熏陶，从素质和能力上来看，一些干部子弟的能力和素质确实相对较强。
一位县主要领导说，干部阶层中存在利益集团，有其共同的利益和意识，这些人参加投票，一
定对干部子弟有利，这是产生“官二代”的一个土壤，所以问题的关键是谁参加投票。而我在中县
很好，但一付诸实施，就会产生意想不到的弊端，有些甚至完全走向政策的反面，这也就是所谓的
“上有政策，下有对策”。所以在出台政策时，一定要做客观中立的调查研究，要进行试点，要从
各种负面的角度对政策进行破坏性试验，这样，才可能推出善政。
中县副科级干部有680名，正科级干部有280人，这意味着有2/3的副科级干部终其一生，都
是副科级干部。也就是他们的仕途会遭遇“天花板效应”，到了某个级别和位置，就嘎然而止。下
面选择从副科级职位退出的，学校毕业、军转干部和吸收录用的干部案例各一，分析其轨迹。
案例一：广电局副局长盛百重。1953年出生，1977年北山师范学校毕业后，到中县大水乡乡
中任教，1982年任白阁乡人武部干事，1985年任武装部长，1987年任华生镇党委副书记，1991年
任西城乡党委副书记，1995年任广电局副局长，2009年56岁时转为非领导职务，政治生涯结束。
从1985年提拔为武装部长，为副科级，到2009年，一共在副科级职务上24年。
案例二：环保局纪检组长李华贵。1955年出生。1974年入伍，历任战士、文书、排长、连职
干事，1989年后为宣传股长、组织股长，副营级。1994年转业回中县城关镇武装部任干事，1996
年后任航运局武装部长、纪委书记，1999年在武装部长位置上提拔为副科级，2005年任环保局纪
检组长，2009年54岁时转为非领导职务，政治生命结束。其副科级，从1989年的副营级算起，是
20年，从1999年的地方副科级算起，是10年。
案例三：林业局副局长王备相。1956年出生，1976年在中县棉麻公司六月镇花厂参加工作，
1988年后为棉办职工、秘书，1994年聘干，1988年提拔为棉办副主任，副科级，2005年任林业局
副局长、党总支委员，2009年53岁时转为非领导职务，政治生命结束。其副科级，一共11年。
从以上这些案例来看，一般是从乡镇干起，然后回到县城。按中县惯例，副科级52岁时一刀
长短不一的副科级经历，并在副科级职务上遭遇“天花板效应”，仕途都终止在副科级上。
第二节正科级
正科级是很多中县干部的梦想和追求，很多干部说，县里的正科级，其在县里的位置和难度就
像是中央的部级，省里的厅级和市里的处级。对于很多中县干部来说，终其一生的政治奋斗，也就
是期望能晋升到正科级，或者能从正科级位置上退休。
中县的正科级职位明显比副科级职位少的多，这也是中国干部体制的共同特点，就是副职多，
正职少，呈现越向上越狭窄的金字塔形状。中县的正科级职位分布有：
乡镇：人大主席、乡镇长和乡镇党委书记。乡镇还有乡镇长级或镇长级干部这一设置，等于是
退居二线，但仍是正科级。
县直部门、垂直部门和正科级事业单位：局长、主任、党委书记①、站长、理事长、处长和校
长，还有退居二线的正科级干部。
党群部委办：主任、副主任、副部长、副书记、局长、书记和主席。纪委的常委和副书记，人
大和政协机关的委主任和办公室主任，退居二线的正科级干部。
公检法：副局长、副检察长、副院长，纪委书记、党委委员、副书记，纪检组长、政治处主任，
纪检组长，执行局局长和党组成员。
一、正科级轨迹
下面对中县县领导从副科级到正科级的轨迹进行统计分析：
从统计中可以看出，九成以上的县领导在成为副科级干部后5年内晋升为正科级，平均晋升时
间间隔是2.7年，并且很多县领导都有破格提拔的经历，跨过了不少隐性台阶。而从具体时差来看，
政协和政府领导最短，其次是人大和县委领导，公检法武工系统领导最长，这和公检法武工系统行
业壁垒坚固，干部流动慢有关。从晋升为正科级时的单位分布来看，接近一半分布在乡镇，说明乡
镇作为县里的一级政府，权力资源丰富，是县领导的摇篮。从轨迹类型来看，单一性和混合性平分
秋色，说明单位副职晋升为正职，以及异地提拔和单位流动提拔都占了相当比重，是正科级轨迹的
两种主要类型。
下面对中县正科级一把手的正科级轨迹进行统计分析：
从统计可以看出，接近一半的正科级一把手在成为副科级干部后5年内晋升为正科级，85%以上
里作为一方大员和地方诸侯，是正科级一把手中的精英群体，也是晋升锦标赛的领跑者。县直部门
令人费解，因为乡镇长是乡镇党委书记的预备人选，理应和乡镇党委书记相差不太大。主要是因为
丰富，年龄大的同志，但他们基本都没有成为乡镇党委书记的可能性①。从晋升为正科级时的单位
分布来看，乡镇仍然是第一位，占34%，其次是党政机关，说明这三个机构是政治资源的主要拥有
者，也说明乡镇是正科级一把手的摇篮。从轨迹类型来看，混合型接近7成，说明单位之间的历练
和交流提拔仍然是干部晋升的主要路径，三成多是单一型，说明单位副职提拔为正职也占了一定比
重。
二、乡镇长和乡镇党委书记的正科级轨迹
为了更清楚全面地分析正科级轨迹，下面对现任的乡镇长、乡镇党委书记以及县直局长做横贯
分析，同时选择一些乡镇和县直局做1978年以来的纵贯分析，以期发现一些基本的晋升路径和模
式。
从15名乡镇长的轨迹，可以发现乡镇长有两大模式，一是从下往上晋升，有5名乡镇长从本
乡或外乡镇党委副书记上提拔，如果加上2名从人大主席职务上转任的，2名从科协主席和土地局
副局长转任的就是9名。这说明乡镇党委副书记是乡镇长的预备职务，形成了一个较为清晰的晋升
路径。二是从上往下派，从党群部委办和县直下到乡镇里出任乡镇长。团县委书记出任乡镇长也已
经形成了很清晰的模式，有2名是这个模式。县委、县政府年轻的副主任或者局长以及组织部干部
科科长，下去出任乡镇长，也是很清晰的模式，有4名是这个模式。
现在的问题是，为什么会出现土地局副局长和科协主席出任街道办主任和乡镇长的情况？这是
很不符合惯例的。据新华街道办事处主任房养正说，他从党委副书记出任土地局副局长，是因为提
拔乡镇长无望，而且他认为自己这一辈子就要从副局长位置上退休，仕途已经到头了。但是土地局
的垂直管理，给了他新的机会。土地局垂直管理后，老局长退休，市土地局通过推荐考察，决定他
出任土地局长，但是，土地局在县里是个非常重要和敏感的位置，事关全县的发展，但县委对他出任土地局长不放心。县委和市土地局博弈的结果就是，一位乡镇党委书记回来出任土地局长，而县
里提供一个街道办主任的位置给他。
大门镇镇长王播的父亲是原政协主席，王播在科协主席的位置上只有9个月，转任科协主席是
因为前任科协主席到人大，空出一个正科位置，王播出任后再转任乡镇长，就是平级调动，比从党
委副书记提拔要容易的多，因为不用考核了①。
1978年以来，中县官场形成了很多惯例和模式，不遵循惯例和模式，就必然有非常之因素。
下面对乡镇长轨迹进行纵贯考察，以1978年以来六月镇的镇长轨迹为例：
路径。二是副书记晋升，有4名是这种路径。三是两办干部下派，2名是这种路径。四是乡镇长或
者经联社主任转任，1名是这种路径。这其中，内部晋升的有4名，约占1/3，8名是外部调入，说
明了异地提拔模式和交流制度的逐步规范。
从统计来看，乡镇党委书记基本两个路径：一是从本乡或外乡乡镇长位置上晋升，这是主要模
式，有12名是这个模式。二是从大部委办或县直的局长、主任下派，这是次要模式，有3名是这
个模式。但是这个模式的3人都有一些不寻常因素存在。
乡镇党委书记作为县里的一方大员和地方诸侯，地位极为重要，因为关乎几万人的稳定和发展问题，而且直接面对群众，需要处理很多棘手问题。所以对党委书记的要求较高，既需要有丰富的
乡镇工作经验，又要有驾驭全局的能力，还要有相当的领导艺术。因此乡镇党委书记的人选，县委
很重视也很慎重，需要县委书记的认可和信得过。
大门镇党委书记房龄道有乡镇工作经验，任过几年政府办主任，服务过现任县委书记（其由县
长晋升），加上年轻，因此下派为党委书记。新华街道办事处党工委书记房华穆，工作经历主要在
组织人事部门，担当了组织配备新华街道办班子的任务（新华街道办2008年组建）。同时，其为干
部子弟，父亲曾任过副县长，岳父曾为县直局长，这也起了不少作用。北方镇党委书记徐幕声是很
不好理解的①，不符合惯例②。年轻和政府办经历是个因素，组建规划局成绩不小。但同时也是服务
县委书记多年，了解和信得过，同时和当时的常务副县长有亲戚关系，岳母一家和某任县委书记过
从甚密，这些作用的混合发酵，使其得以出任党委书记。
下面对乡镇党委书记轨迹进行纵贯考察，以1978年以来六月镇的党委书记轨迹为例：
二是乡镇副职晋升，2名是这种类型，属于破格提拔。三是书记转任，1名是这种类型，四是党群
部门下派，1名是这种类型。最后这个类型也说明组织部干部科长是多么关键的一个岗位。但这样
破格提拔带来的结果就是，由于缺少必要的台阶磨练，加上人事矛盾，后来其被任命为医药局局长，
他赌气接近1年不上任，干部们也都认为其在乡镇党委书记位置上没有干成。
三、县直一把手正科级轨迹
83名党群部委办和县直正科级一把手的轨迹比较复杂，下面进行类型划分和统计：
18名由其它局局长转任而来的局长、主任中，6名是从乡镇党委书记位置上出任，5名是从部
委办副职出任，5名是从县直部门副职晋升为正职，2名从乡镇长位置上转任，1名从乡镇副职上晋
升。
部委办副职出任一把手有下面几种情况：一是县委办和政府办副主任出任，比如农业局、建设
局长、林业局长是政府办副主任出任，计生委主任和残联理事长是县委办副主任出任。二是党委部
门副职出任，比如文化局长、民宗局长是纪委常委出任，环保局长是政法委副书记出任，水利局长
和政府办主任是宣传部副部长出任，教体局长是组织部副部长出任。三是熬成常务副职，被当作一
办，纪委，政法委，组织部，宣传部，统战部等都是这种情况。这种类型的有35名，说明中县权
力资源很多都分布在大部委办。
副职晋升正职路径有15名，有两种类型：一是本单位副职晋升为正职，比如卫生局、物价局、
畜牧局和统计局，这些局专业性强，需要懂业务的出任一把手。或者一些问题很多的小局，比如商
贸中心，物资中心，外贸中心等。二是外单位副职出任正职，比如农办主任由民政局副局长出任，
防空办主任由环保局副局长出任，文明办主任由人劳局副局长出任。都是中等局的副职出任小局的
局长。
中县大局、中局和小局形成了严格的间隔，其一把手一般在性质相同的局之间流动，小局局长
出任中局的局长，很难，而且被认为是提拔；出任大局局长，基本没有可能，存在顽固的流动障碍
问题。这一点和乡镇党委书记群体形成了鲜明对比，乡镇党委书记一般先出任差一点的乡镇，然后
再往好的乡镇书记位置上流动，不存在大的流动障碍。这大概是因为乡镇党委书记经过了严格的筛
选，被认为能力和素质较强，而局长之间的能力和素质差别却很大。
乡镇党委书记转任有2名，加上18名局长转任中的6名，一共有8名。这也是很清晰的一条
路径，党委书记如果晋升县领导无望，一般出任大局局长，如果出任中小局局长，就会被认为犯了
错误，或者工作不力，等于是降格使用。现在河南省北山市为了鼓励乡镇党委书记安于工作，解决以前的任期过短，流动过快的问题。规定乡镇长、书记位置上任够10年（书记位置上要任够5年），
可以享受副县级待遇，这实际上是一种级别激励，其结果是党委书记都不愿回县城，除非提拔，都
干坏一个样的思想。所以很多政策都是除一弊，生一弊，关键是利弊权衡了①。
乡镇长、人大主席如果晋升党委书记无望，一般出任中局或者小局的局长，这个路径有8名，
他们很难出任大局局长。
乡镇副职晋升有5名，一般是乡镇党委副书记晋升乡镇长无望，而出任小局局长。乡镇党委副
书记一般惯例是出任县直副职，所以出任正职的一般都是政治资源较多或者工作表现较好的。团县
委书记从优秀年轻的副乡镇长中选拔，也是一个清晰的路径。
为了更全面地考察县直一把手的轨迹，下面对1978年以来中县教育局长轨迹进行纵贯分析：
从统计来看，1978年以来，中县教育局共有10位局长，4位是乡镇党委书记转任②，3位是部
委办副职出任，2位是学校领导晋升，1位是其它局长转任。10位局长中，教育系统内部晋升的仅
有2位。而且从1995年以来，基本由乡镇党委书记出任，已经形成了很明确的路径。
从统计中可以看出，中县教育局长没有一位是从教育局副局长位置上提拔的，中县很多局都出
现这种路径模式，即副职很少晋升为正职，为什么？
这是因为部委办副职和乡镇长、乡镇党委书记挤占了县直部门副职的晋升空间，部委办副职工
作在领导身边，同时大多已经提拔为正科级，出任县直一把手顺理成章。乡镇长、乡镇党委书记是
县委领导特别是县委书记知根知底的人，同时乡镇工作辛苦，回到县直任一把手也是水到渠成。两
者相互挤压，就导致了县直副职晋升正职的空间非常狭窄。从知人善任的角度看，县直副职很难进
入县委领导特别是县委书记的视野，县直副职的政治资源和经济资源也无法和乡镇一把手以及部委
办副职相比。同时，县直副职除了部分本单位成长起来的之外，不少是乡镇副职提拔无望回到县直
部门，等于已经经过了晋升筛选，这些因素的综合发力，使得县直副职很少被提拔为正职，特别是
大局的正职。刚从建设局局长转任信访局局长的刘石田说：
这次调整，县委征求我对建设局长的人选意见，我推荐的是两个人，一是副局长焦化楼，一
是政府办副主任陈迪仁。从工作角度上讲，焦化楼接任局长更有利于工作的衔接和延续，因为一直
在做。但陈迪仁也是合适人选，他服务分管建设的副县长，对这一块工作也熟悉。更重要的是，县
里形成了部委办副职出任局长的惯例，等于是潜规则，不好打破，所以最后还是陈迪仁任局长，焦
化楼则到政府办任副主任，但他几年后可以再回去。（刘石田访谈，2009）
这种惯例实际上是党务部门挤压了政府部门和事业单位的晋升空间，这同时也说明党务部门是
权力资源的集大成者，是干部资源的高地，也是执政党地位的一种体现。党管干部和党务部门向其
它部门输送干部是一脉相承的。
而惯例一旦形成，就形成了路径期望和路径依赖，如果转轨，不遵循惯例，就会被认为不按规
则出牌，会被认为破坏游戏规则，会引来议论甚至告状，就有可能出事甚至翻船，这是惯例累积和
自增强的一种机制。
四、垂直部门一把手正科级轨迹
而如果没有部委办副职和乡镇一把手的挤压，会是什么结果？下面是没有挤压效应的垂直部门
的一把手轨迹：
垂直部门一把手轨迹有三种类型：一是副职晋升正职，这有2种情况，在本单位提拔或者交流
到外县提拔，12名中有9名是这个路径。如果现任土地局长不是县委和市土地局的博弈和交换，也
是这个模式，等于是10名，所以是主流模式。因此，如果没有外部挤压，副职晋升正职应是主流
晋升路径。二是市局正科级干部下派，但很多市局干部不愿下来，所以个案不多。其三是其它县局
长转任。
因此，垂直部门由于部门壁垒坚固，一把手轨迹基本为系统内晋升或者下派，和复杂的地方干
部轨迹形成了鲜明对比，其竞争小，机会多，成长路径也更顺畅。
中县正科级干部有280人，副处级干部有40人，这意味着6/7的正科级干部终其一生，都是
正科级。下面选择从正科级职位上退出的，学校毕业、军转干部和吸收录用干部案例各一，分析其
轨迹：
案例一：卫生局局长陈棠之。1953年出生，1978年开封卫校毕业后，留校任教，1979年调回
中县医药检查所工作，1982年任卫生防疫站站长，1984年任卫生局副局长，1997年兼任县人民医
院院长，成为正科级干部，1999年任卫生局局长、党委书记。2009年8月年龄一刀切转任非领导
职务，政治生命结束。从1997年晋升为正科级干部，到2009年一刀切，共12年。
案例二：发改委主任秦汉章。1952年出生，1968年入伍，历任战士、班长、干事。1978年转
业到中县广播站，1980年到县委组织部，1981年任庞庄乡副书记，1983年任乡长，1985年任党委
书记，1989年任公安局政委、党委副书记，1992年任计生委主任、党总支书记，1996年任供销社
主任、党委书记，2002年任发改委主任、党总支书记。2009年8月年龄一刀切转为非领导职务，
政治生命结束。从1983年晋升为乡镇长，为正科级干部，到2009年一刀切，共26年。
案例三：法院常务副院长王体明。1953年出生，1971年中县油厂工人，1974年棉办职工，1976
年棉麻公司职工，1981年检察院检察员，1982年录干，1984年，晋升为副检察长，1988年晋升为
正科级干部，1994年转任法院副院长，2006年常务副院长、党组副书记，2009年8月年龄一刀切，
转任非领导职务。从1988年成为正科级干部，到2009年转非，共21年。
从他们的轨迹可以看出，乡镇干部一般在年龄大时都会寻求调回县城，而县直不少干部一生都
在县城，不愿下到乡镇，这也是乡镇出干部的原因之一，存在一个用人导向问题。这三个案例都有
长短不一的正科级经历，并在这个级别上遭遇“天花板效应”，政治生命也终止于正科级。
第三节副处级
副处级①是中县干部四层金字塔结构的第三层。提拔为副处级，不仅需要能力和政绩突出，领
导艺术纯熟，还要有雄厚的政治资源、经济资源以及关系人脉。提拔为副处级的领导，是中县政治
精英中的精英，一般与省市领导都有条线相牵，需要在省市领导中拥有人脉和资源。而晋升为副处
级，就跨入了县领导序列。
中县副处级职务分布具体情况是：
县委：副书记，组织部长，纪委书记，县委办主任，宣传部长、政法委书记和统战部长。除了
副书记之外，其它就是俗称的“县委常委”。
人大：副主任，人大副县级干部。
县政府：常务副县长②，副县长，党组成员，县长助理，副县级干部。
政协：副主席，政协副县级干部。
公检法武工：局长、政委，检察长，院长，部长、政委③，主席。
以上这些领导干部在中县统称“县领导”，并有专门的县领导通讯簿①。
一、副处级轨迹
下面对县领导的副处级轨迹进行统计分析：
从统计中可以看出，在成为正科级领导干部后，有近四成的县领导在5年内晋升为副处级干部，
其次是县委领导，说明他们是晋升锦标赛的领跑者，再次是政府领导，最后是人大和政协领导，等
于是到二线岗位。从单位分布来看，四成是在政府系统，二成半在公检法武工系统，二成半在人大
政协，只有不到一成在党委系统。县委县政府14名领导中，11名晋升副处级在政府系统，加上1
名乡镇党委书记副处级1年后也晋升为副县长，等于12名在政府系统，比例高达86%。这意味着党
委系统特别是县委对领导有更严格的标准，县领导一般先在政府历练后才能晋升为县委领导，这实
际上是了中国政治体制中干部晋升的一个基本模式，即政—党螺旋晋升模式，也就从先在政府历练，
然后晋升到党委系统，从而呈现螺旋晋升的形态，下一节会全面考察这一模式。
乡镇也有副处级领导，是近些年才出现的，和北山市出台政策，拉长乡镇长和乡镇党委书记的
副处级乡镇党委书记和副厅级县委书记的出现，实际上是一种级别激励，即拉长级别，增加金字塔
的高度。这种激励开辟了一个新的激励领域，隐形级别台阶和隐形职务台阶的混合得当运用，对于
升迁路上的官员来说，无疑能起到合理分布的作用。但这也会对整个干部体系造成冲击，冲击波往
上冲，会出现不少副省级市委书记和副国级省委书记③，这对于只执掌一市一省的党委书记来说，有点不伦不类①，而且，级别只有个别实施，才会有激励作用。统统提高一个级别，达不到激励目
的，激励的根本还在于差别。
从轨迹类型来看，八成半的领导干部是混合型，这是因为副处级开始执行比较严格的交流回避
制，很多副处级干部都是跨单位交流提拔或者异地提拔。单一类型主要指从市里下派的干部以及职
务升格的干部，比如工会主席，原来是正科级，后来升格为副处级。
下面按县委、政府、人大、政协和公检法武工的系统，对1999年以来近10年的中县县领导副
处级轨迹进行纵贯考察。
1999年以来，中县县委领导共有29名②，其副处级轨迹统计如下：
县委领导副处级轨迹主要是三种类型：一是县政府副职或者乡镇党委书记晋升，接近一半的县
委领导是这个路径，有14名。这个路径再次验证了政—党螺旋晋升模式。二是县委隐形台阶晋升，
从轨迹来看，县委领导的隐形台阶排名从小到大为：群工部长③—统战部长—宣传部长—政法委书
记—县委办主任—组织部长—纪委书记—县委副书记。很多县领导的政治生命就消耗在这些隐形台
阶中，然后调回市直局任职，然后退居二线。三是市党群部委办、市直部门或者公检法部门副处级
干部下派。和县里路径相似，这种路径主要是市委办、市政府办、党群部门等干部下派，这种模式
会挤压县里干部的晋升空间，但却是培养和锻炼干部的重要路径。
不同县之间同职位交流不多见，因为没有功劳也有苦劳，一般几年后会前进一个台阶。县直一
把手提拔这个类型在中县也很少见，为什么县直一把手很少提拔为县委和县政府领导，下面还要详
细考察这个问题。这个案例的特殊之处还在于，当时统战部长还不是常委，而且这个领导80年代
做过副县长，后来因为出问题被降职，等于是东山再起。人大副主任出任县委领导，也很少见，这
个领导做政府办主任时，和县长也就是后来的县委书记不合，仕途晋升上遭到排挤，出任人大副主
任才44岁，市委抓组织的副书记认为这样安排不妥当①，在市委的干预协调下，得以出任县委办主
任。但现在北山市，有一些县在没有位置的情况下，会安排一些干部到人大、政协任副职，有位置
时再转任，这使得二线岗位成为副处级仕途的中转站，可谓是挖掘副处级职务的新尝试。这说明，
惯例在开始时往往是创新和反常之举，一旦个案累积到一定程度，就会成为惯例，而惯例一旦形成，
打破惯例反而被认为反常了。
1999年以来，中县县政府副职共有20名，包括常务副县长、副县长和县长助理，其副处级轨
迹如下：
县政府副职轨迹主要有三种类型：一是县委、县政府隐形台阶晋升，县政府隐形台阶从小到大
排名为：党组成员—县长助理—副县长—常务副县长，其中常务副县长由于是常委，其在县委的排
名是在县委副书记的后面，而在纪委书记的前面。副县长的排名一般根据资历，其权力大小，则依
据分工②，主抓工业的权力大一些，其次是土地城建，再次是文教卫生，分管农业的权力小一些，
不分工则没权。二是乡镇党委书记晋升，这是主要路径，5名通过隐形台阶晋升的有3名也是乡镇党委书记直接晋升，这样，20名副职中就有10名是这种路径，加上一名也有乡镇党委书记经历①，
共11名。这再次验证了政—党螺旋晋升模式，即党务干部经过晋升锦标赛的筛选后，进入上一级
的政府部门，然后再从政府部门晋升到党委部门，再进入上一级的政府部门，周而复始，螺旋上升，
从而呈现螺旋晋升的路径模式。三是市党群部委办下派，这是培养干部的重要途径，也是县政府领
公检法和县直一把手晋升，比较少见，特别是县直一把手，更是特殊。县直副职晋升，一般是
非党。隔级晋升，这是非党干部晋升的一个特点。同职位交流的也是非党，因为无法进入县委，不
提拔的话，只能同级转任。
1999年以来，中县人大副职共有9名，职务都是人大副主任，其副处级轨迹如下：
人大副主任轨迹有四种类型：一是县直一把手晋升，主要是政府办主任或者大局的局长，特别
是财政局长、教育局长等。二是县领导副职转任，比如副县长、政协副主席等，也是隐形台阶晋升。
三是学校、企业和医院领导晋升，基本是非党干部。四是乡镇党委书记晋升，加上2名县直一把手
和部委办副职也是乡镇党委书记回城，等于是3名是这种模式。
1999年以来，中县政协副职共有9名，职务是政协副主席和政协副县级干部，其轨迹如下：
政协副职有四种轨迹：一是副县长和统战部长转任，这种路径中，副县长或者犯了错误，或者
能力不够，等于是降格使用。统战部长转任或者兼任，是一定历史时期的现象，当时统战部长还不
是常委，只是正科，现在升格为常委后，不再有这种路径。二是乡镇党委书记晋升，这说明乡镇党
委书记不仅是县委县政府的后备人选，也是人大政协领导的后备人选。三是政府办主任和县直一把
手晋升，有2任政府办主任都是这种路径。四是政协常委晋升，是非党干部，个案不多。
1999年以来，中县公检法武工系统领导共有19名，其副处级轨迹如下:
公检法武工领导轨迹主要有四种：一是副职晋升正职，这是和垂直部门相类似的轨迹，是很重
要的一种路径。二是军分区或部队下派，这是武装部领导的轨迹。三是市院（局）下派，主要是法
院系统，公安局和检察院个案不多。四是同职位或同级别交流，在这4名中，2名是副职晋升正职，
1名是乡镇党委书记晋升，1名是部队下派。
从县领导的副处级轨迹上看，特别是从中县近10年的实际来看，县委县政府领导不少是从乡
镇党委书记产生，没有1名是从县直一把手产生①，为什么？
这取决于职位的特点，职位所拥有的权力和资源，以及职位在全县政治格局中的地位，还反映
了中县的政治变迁和地方政治文化，同时也有组织部门的用人导向问题。
很多干部说，1980年代，县直一把手中还出过县委县政府领导，90年代以来，特别是95年以
来，则基本不再产生。这是因为80年代计划经济时代，权力和资源很多分布在县直，比如商业局
财政占县财政的一半以上，地位在全县非常重要，而不少乡镇财力无法与之相比。同时当时晋升还
不需要消耗很多经济资源。但是90年代以来，随着市场经济的全面建立，乡镇经济崛起，现在中
县每个乡镇财政都高达几百万甚至上千万，县直部门的财力根本无法与之相比，这是经济实力格局
的大异位。同时现在采用的民主推荐制度，使得晋升需要消耗相当的经济资源，县直一把手根本拼
不过乡镇党委书记，这是乡镇党委书记出县委县政府领导的经济因素。
从政治因素来看，乡镇党委书记是县里的一方大员和地方诸侯，决定着几万人的稳定和发展问
题，因此，在全县的位置举足轻重，县里往往把政绩好，能力强，经验丰富，阅历全面的干部放在
党委书记的位置上，在选人时非常严肃和慎重。同时，乡镇作为一级政府，是全面工作，“上面千
条线，下面一根针”，直接面对群众，乡镇党委书记需要处理很多麻烦和棘手问题，这样就使得其
视野开阔，方法多样，能力全面，这些，是只负责一个专门领域的县直一把手无法比的。也就是，
县直部门往往是线上的工作，比较专门单一，其在全县政治格局中的地位没有乡镇重要，其一把手
的权力和资源，也比不上乡镇党委书记。
同时，在中县政治生态的演变中，形成了这样的惯例，就是乡镇党委书记升迁县委县府领导无
望，才回县城出任县直一把手①，等于已经过了晋升锦标赛的筛选，其年龄也往往偏大，这样也就
不大可能再从这个群体中产生县委县政府领导。
这个惯例一旦形成，就具有很大的生命力。一些县长在组织班子时，往往向组织部门要求选配
具有乡镇党委书记经历的干部②，从而不断强化这一惯例。反例则不多见，前几年，中县一个出身
于政治大家族的大局局长，积极运作晋升为县政府领导，但过程很不顺畅，加上一次电梯事故受伤，
心灰意冷，遂停止了运作。2000年，中县县政府要配备1名少数民族副县长，教育局长作为人选已
经公示，却在公示期间遭到密集的告状③，使得这一有可能打破惯例的特殊案例也流产失败。
惯例的形成也和一个地方的实际和政治文化有关，一些县的大局局长，比如财政局长、交通局
长、计生委主任等等也会出县领导。比如临近的封市，有28个乡镇，竞争激烈，这样，一些大局
局长往往被提拔为县委县政府领导，比如，一名中县的副县长就是封市的经贸委主任提拔而来。而
原县的组织部副部长是产生副处级领导的一个职位，中县的一名组织部长就是原县的副部长提拔而
来，但是，这些领导大多也都有乡镇党委书记的经历，只不过又增加了县直部门的任职经历，而中
县则是直接从乡镇党委书记中产生副处级领导干部。这些和古代的“不历州县，不拟台省”的官员
资历要求，精神一脉相通。同时，从组织上用人导向上来看，具有县直和乡镇双重经历的无疑在晋
升时更有优势。
中县副处级干部的仕途发展呈现很大的不同，县委、县政府领导以及公检法武系统领导，是一
线岗位，他们的仕途还在发展期，去向一般是县里的（副）处级或者市直的（副）处级。而人大、
政协的领导，是二线岗位，一般是退休，政治生命停止在副处级。下面选择已经退休的人大副主任和政协副主席案例各一，分析其轨迹。
案例一：人大副主任叶道基。1943年出生，中县大水乡人，1964年加入中共。中县一高毕业，
1963年参军入伍，历任战士、班长、文书。1968年在白阁公社工作，1969年在县电影管理站工作，
1970年，任南方公社武装部干事，1975年后，历任华生公社武装部副部长、部长、党委委员、副
书记。1983年，任西城乡经联社主任，1984年，任西游镇党委书记，1990年2月，任宣传部副部
长，1990年4月，任县人大副主任。2003年退休。从1990年人大副主任，副处级，到2002年退
休，共12年。
案例二：政协副主席杨和平。1946年出生，中县西城乡人，1982年加入中共。1964年，县水
利局工作员，1965年，西城公社南原学校任教。1975年—1983年，西城公社武装部干事、副部长，
1983年—1989年，南方镇管委会主任、党委书记，1989年—1990年，政府办副主任，1990—1993
年，农牧局局长，1993年—1997年，政府办主任，1997年，县政协副主席，2006年退休。从1997
年任政协副主席，到2006年退休，共9年。
从他们的轨迹可以看出，人大政协副职基本都是中县人，他们是地方利益的代表，也是地方利
益集团的重要成员。同时也可以看出，一直到90年代初，乡镇党委书记回城安排的还不好，都是
先出任部委办副职。安排的好一些是1995年以来的事情了。同时他们都有长短不一的副处级经历，
但政治生命都停止于副处级。
第四节正处级
处级①是中县干部四层金字塔的塔顶，成长为处级干部，不仅需要有高超的能力和素质，全面
的工作阅历和经验，炉火纯青的领导艺术，还要有强大的政治资源、经济资源和关系人脉。中县现
有干部11000多人，实职处级干部只有4人，可以想象其成长之路多艰多难。
中县的处级职位分布是：
县委：县委书记
人大：人大主任
县政府：县长
政协：政协主席
一、处级轨迹
1999年以来，中县共有处级领导9名，下面是他们从副处级到正处级的轨迹：
而人大政协各分别只有2名主任和主席，说明一线岗位领导流动率要大于二线岗位，也说明一线岗
位是领导的蓄水池和历练地，是晋升的中转站。从轨迹类型来看，8名县领导都是跨单位晋升或者
异地提拔，只有1名县长是由中县常务副县长晋升。
科，40岁成为副处，48岁成为正处，55岁成为副厅。所以县乡领导干部基本上到正处级就到头了，
极个别的可以成为副厅级，这就是他们的政治生命周期。
下面考察1978年以来四大家正职领导的轨迹。
二、县委书记和县长轨迹
1978年以来中县县委书记轨迹主要是三种：一是县长晋升，从1991年以来，基本都是这种模
式，已经形成了很稳定的路径。陈道白的行暑副秘长只干了6个月，是个过渡，之前其是黄县县长。
等于是10位书记有6位是这种路径，并且基本都是本县县长晋升，而从政治形势上来看，现任县
长接任县委书记也基本确定。二是县委县政府副职晋升，这种路径只存在于1990年之前，更进一
步是说1984年机构改革前后，当时破格提拔学历干部，张大功、陈大军都是这种情况，这种路径
基本是5年以内，平均是3.3年，等于是一个任期满就要调整①。
下面看1978年以来中县县长的轨迹
1978年以来，中县县长轨迹有三种：一是常务副县长或县委副书记晋升，这是主要路径，11
名县长中有7位是这种路径。加上杨玉琴是从卫县常务副县长位置上出任市供销社副主任，只干了
1年，是个过渡，等于是8位。二是市部委办或市直部门干部下派，有3位是这种路径。三是同职
位交流，是个特殊情况。本来黄县的陈启航时要出任北山地区某县县委书记的，任命都已经决定，
织部告状，硬是让组织部门收回了任命，并开了电报告状的先例，在北山地区影响很大。从任职时
间来看，也基本是5年以内，平均是3.2年，也基本是一个任期任满。
三、人大主任和政协主席轨迹
中县人大政协从1981年才开始恢复，下面是1981年以来中县人大主任的轨迹。
1981年以来，中县人大主任有二种轨迹：一是县委县政府副职晋升，这是一种重要路径，10
名人大主任中有5名是这种模式，而且专职的人大主任基本都是这个模式。二是县委书记或副书记
兼任，这也是一个重要路径，一半的人大主任是这种模式。这是为了加强人大工作，同时避免一些
干部任职在人大表决中通不过的政治事故的发生。而从1998年以来，兼任现象不再有，这是因为
人大主任职位也是重要的干部资源，不兼任的话就可以多安排一个领导出任，从整个河南省来看，
由于职位竞争激烈，干部职位资源稀缺，兼任现象较为少见。从专职的人大主任任职后情况来看，
基本都是退休，现任的人大主任明年也年龄到站，要退下去，这和其二线岗位性质有关。
下面来看1981年以来中县政协主席的轨迹
1981年以来，中县政协主席的轨迹很确定，就是县委县政府副职或常委晋升，其中4名是县委
副书记，其它3名分别是纪委书记、统战部长和副县长。从他们任职后情况来看，1987年之前，政
协主席职位是中转站，之后则基本是退休，但现任政协主席有可能接任人大主任，然后退休。
四、政—党螺旋晋升模式
综合中县领导干部轨迹来看，有两个问题很值得考察：政—党螺旋晋升模式以及党政系统和人
大政协系统所形成的超稳定结构。
政—党螺旋晋升模式是指干部先在政府系统历练，然后晋升入党委系统，然后再晋升入上一级
的政府系统，再晋升入党委系统，从而周而复始，呈现螺旋上升的晋升特点。这里“政”指“政府
系统”，“党”指“党委系统”。政—党螺旋晋升模式是中国（地方）政治精英晋升的重要模式，其
形成的根本原因在于中国政治体制中的党政分开以及党政干部一元。党政分开导致的职能分化使得
政府系统和党委系统承担了不同的职能，并逐渐形成了“政府干事、党委决策”的基本分工格局①以
及党委系统比政府系统高半格的权力格局，这使得政府系统干部流动到党委系统，即使是同级别流
动，也被认为是一种晋升。政—党螺旋晋升模式使得干部先在政府系统历练，经受实践锻炼，②而
被实践证明能力更强，素质更高，经验更为丰富的干部进入得以党委系统，从而使得党委系统成为
政治精英人才的高地，并保证了党委决策的相对全面和正确，这无疑对于巩固政权，加强党的执政
地位，都很有意义，而且这本身也是党的领导地位的具体体现，所以，党政分开是加强党的领导，
而不是削弱党的领导，其要义就在于此。
在中县，政—党螺旋晋升模式的具体路径就是：
副乡镇长—乡镇党委副书记—乡镇长—乡镇党委书记—副县长—县委常委—县长—县委书记
这个路径链中，副乡镇长、乡镇长、副县长、县长都是政府系统职位，乡党委副书记、乡镇党
委书记、县委常委、县委书记都是党委系统职位。从前面的统计来看，15名乡镇长有9名是从乡镇
党委副书记或者具有乡镇党委副书记经历的晋升，15名乡镇党委书记有12名是从乡镇长晋升，5
名副县长有4名是从乡镇党委书记晋升，7名县委常委或副书记有5名是从副县长晋升。1978年以
来，11名县长有8名是从县委常委晋升，10名县委书记有6名是从县长晋升。
这些数字充分证明了这一模式的存在，并且是县乡干部晋升的主要模式。
香港科技大学教授臧小伟认为，中国党委系统和政府系统的政治精英呈现二元精英路径模式，
即党委系统和政府系统选拔领导干部时有不同的标准，政府系统比较强调高学历和专业知识，党委
系统则强调较高的政治忠诚。也就是政府系统选拔专业性精英，党委系统选拔政治性精英。（Zang
Xiaowei,2008:265—277）台湾政治大学黄信豪博士通过对1978—2008年中国政治精英的大规模统
计分析，认为：改革开放后中国大陆政府部门干部选拔，不存在特定技术专长的集体性考量。政府
部门精英甄补并无外于党务部门之外的单独管道（黄信豪，2008：130）。从政—党螺旋晋升模式来看，黄信豪的观点无疑更全面，也更反映中国的实际；而臧小伟之论无疑是把党委系统和政府系统
割裂的“书生”之论，是对魏昂德教授的中国管理精英和专业精英二元路径的过度演绎，没有从中
国党政精英互相流动和混岗培养的实际来进行考察。同时，党管干部的原则也决定了党政领导干部
的选拔任用遵循的是相同的原则、要求和程序，《党政领导干部选拔任用工作条例》对此有明确的
规定，不存在党政二元精英分途的问题。而政府系统和党委系统领导干部的差别，比如：学历、党
下面考察县委县政府和人大政协所形成的超稳定结构。
对于县委县政府一线岗位来说，先在政府实践历练，然后晋升入党委系统决策，从而保证了工
作的延续性和决策的全面性。而且这些一线岗位领导干部的年龄结构基本是在35—50岁之间，正
是年富力强，又有经验又有实践的人生高峰期，等于是把政治精英的人生精华时期放在了党政系统。
在一线岗位竞争式晋升的锦标赛中，优胜者得以继续晋升，淘汰者则可以进入人大政协二线岗位，
继续发挥监督或者参政的作用，这样就形成既有出口，又有后路的超稳定结构。这对于政治体系的
良性运转，平衡各种力量结构，缓冲体制内的矛盾和争斗，起到很大的作用，因此是改革开放30
年取得巨大成就的体制基础和组织基础之一。
第五章摇篮
敲梆的过桥
敲锣的过桥
不断的是桥下流水的声音
卞之琳：《古镇的梦》
摇篮指的是产生干部的机构和岗位。中国政治体系的一大特点就是机构和岗位出产干部的不均
衡性，一些机构和岗位产生了干部流，不断吸收和输送干部；一些机构和岗位则是一潭死水，干部
基本不流动。多出干部的机构和岗位有这些特点：一是权力和资源丰富，在一个区域的位置重要。
二是形成了“高进高出”的干部流动机制：组织部门会把能力强、素质高的干部放在这些位置，经
过几年历练后，委以更高的重任，从而形成了优势累积效应。这就是中国干部政治生涯中的关键部
门、关键岗位（“双关”）机制，即产生干部的摇篮。
第一节多出干部的机构
从全县的角度看，中县出产干部比较多的关键机构有：
党群口：县委办，组织部，纪委，政法委，宣传部，团县委。
政府口：政府办，林业局，教育局，卫生局，农业局。
政法口：公检法部门
乡镇：重点镇
由于公检法部门和垂直部门行业壁垒坚固①，和地方干部交流不多，因此不在本节的研究范围
之内。同时，县委办和政府办性质职能以及出产干部都有类似的地方，因此放在一块考察。
一、县委办和政府办
统称“两办”，分别是中县县委和县政府的办事机构，是中县两大权力核心所在地。县委办是
县委的综合办事机构，内设机构有：综合科，秘书科，信息科，督察室，目标办，政研室，并入的
有机要局和保密局。
县政府办则是协助县政府领导同志处理县政府日常工作的综合办事机构。内设机构有：综合科，
秘书科，目标科，信息科，农经科，经贸科，社会发展科，档案科，督查室，经济体制改革科。并
入的有民宗局、外侨办和法制办。
下面对两办产出的现任正科级一把手以上干部进行数量考察。
从统计中可以看出，有22%的县领导，25%的乡镇领导，29%的县直领导，17%的垂直部门领导曾
经在两办工作过，充分说明两办是中县领导干部的摇篮，是领导干部的蓄水池和发源地。
两办干部成长的特点是：提拔快，流动快，而且大多委以重任。很多干部说，只要进了两办，
最低也是副科级干部，一般都能成为正科级干部。两办是官员的孵化器，很多干部历练几年就要出
去，从而使其一直保持较高的流动状态。从中县最近的副科级干部调整来看，副科级指标是根据单
位地位进行分配的，小局一般1名，大局2—3名，乡镇3—4名，而两办各分配了5名，两办在全
县政治中的地位由此可见一斑。
两办干部流动实行的是再筛选机制，这有两种类型：一是把能力和素质高的一般同志筛选进来，
进来一般就是股级①，工作几年后，提拔为副科级，然后下派到乡镇或者县直出任副职。也就是两
办的干事、秘书、科长派下去，一般出任副乡镇长、党委副书记或者县直的副局长。比如大门镇党
委书记房龄道就是在30岁的时候，从政府办的副科级科长到西城乡出任党委副书记，这种路径在
两办产生的干部中占了相当比重。二是两办的副主任出任乡镇长、乡镇党委书记或者县直一把手。
出任两办副主任有2个途径：内部晋升或者从外面筛选进来，其中再筛选是主渠道。比如这次县政
府配备的10位副主任，除了原来的2位外，从外面筛选进来5位，他们大多是乡镇的副书记或者
县直的副局长，内部晋升3位。两办的副主任，年轻一些的下派出任乡镇长，年龄大的则出任县直
一把手，比如最近的正科级调整中，政府办4名副主任，1名出任交通局长，1名出任统计局长，1
名年轻些的出任乡镇长，1名出任组织部副部长。
两办是中县政治的双子星座，产出干部一般对等平衡，也就是县委办出几个，政府办也出几个，
但有时也不均衡。县委办出干部鼎盛时期，中县14个乡镇党委书记，其中7个出自县委办。但有
时政府办也多出干部，比如这次正科级调整，政府办出去4名副主任，县委办则只出去1名。政府
办多出的原因是县委书记往往是县长接任，对政府办的干部知根知底，如果晋升为县委书记后不久
就调整干部，政府办的干部肯定沾光。
两办为什么多出干部？因素大致有：
1．高进高出。两办再筛选机制一般把乡镇或者县直单位表现好的，基本培养成熟的干部选拔
进来，进来就可以用，从而避免了再培养的麻烦。这个再筛选程序一般比较严格，比如县委办就曾
经有过这样的选人标准：能写的，能吃苦的，农村出身的，相貌端庄的。政府办曾经为了选拔一个
通讯员②，经过了3次海选，费了很大的人力物力。而且这些人员一般还试用半年到1年，如果表
现不好，则退回原单位，这就使得留下来的基本都是精英。
2．高端历练。两办作为县里的权力中心，其干部的实践锻炼和眼界视野都是高端的。同时作
为综合协调部门，要参与很多县里的重大活动，要组织县里的各种重要会议，要撰写各种指导性文件和深度调研报告，要解决很多重大和棘手问题，这些实践和视野都是其它单位无法比拟的。
3．服务领导。两办是直接为县委县政府领导服务的，是领导身边的人，在服务的过程中，能
够学到很多解决问题的办法，能够感悟很多领导艺术，能力和素质无形中就能得到很大提高。西方
有一句谚语：你经常和谁在一起，你就是什么样的人。经常和县领导在一起，潜移默化中就具备了
领导的素质。同时，服务领导，既有功劳也有苦劳，领导也知根知底，这样，一旦有提拔机会，两
办的干部肯定是领导首先想到的。不少县领导都会为服务自己的干部晋升积极打招呼和运作，这既
是两办的惯例之一，也是人之常情。
二、党委口：组织部和纪委
在中县，组织部和纪委是县委的两大核心部门，一个管干部选拔，一个给干部惩罚。很多干部
形象地称这两个部门职能是：一个戴帽，一个摘帽。根据中县机构编制委员会办公室的《中县党政
机构改革‘三定’方案》，组织部是县委主管全县组织工作和干部工作的职能部门。其主要职责是：
干部调整、考核和配备，组织建设，干部队伍建设，干部教育，组织人事制度改革，知识分子工作，
公务员制度实施等等。内设机构有：干部科，组织科，办公室，青年干部科，知识分子工作办公室，
干部监督科，组织员办公室，并入的有县直工委，管理老干部局和党员干部培训基地。
纪委和监察局合署办公，实行一套机构，两个牌子。纪委监察是党的纪律检查和政府行政监察
的职能部门，对县委全面负责。其主要职责是：党风廉政建设，党的路线方针政策的执行，行政监
察，违纪违法的查处，党风党纪政纪教育等等。其内设机构有：办公室，监察室，宣教调研室，执
法监察室，第一纪检监察室，第二纪检监察室，案件审理室，信访室等。管理党员宣教基地，也就
是对党员干部实施双规的地方。
下面对县委职能部门的产出的现任正科级一把手以上干部情况进行数量考察
从统计中可以看出，组织部产出的干部明显比纪委、政法委和宣传部都要多，有较为明显的部
门优势，纪委、政法委和宣传部相差不大，这是因为在调整干部时，对于常委分管的职能部门，一
般是遵循平衡原则，就是纪委出几个，政法委也要出几个，从而容易达成常委之间的共识。但如果
某个常委比较强势或者和县委书记关系较好，其分管的系统往往可以多出一些，但也不会多出很多。
所以县委职能部门出产干部遵循的一般模式是：平衡基础上的不均衡。
从部门出干部的比较来看，县委办第一，贡献了6位县领导和17位县直、乡镇领导。组织部
第二，贡献了3位县领导和15位县直、乡镇领导。政府办第三，贡献了1位县领导和17位县直、
乡镇和垂直部门领导。纪委、政法委和宣传部基本持平，统战部最少。
从现在来看，组织部的权力和资源有弱化的趋势。很多干部说，1980年代，组织部的权力很大，
干部科长就能决定副科级甚至一些正科级的人选和提名。当时风气比较正，组织部工作作风也扎实
①，人选提交县委后，往往改动不大就通过。当时很多干部被提拔都还不知道。但现在，权力出现
集中化，干部科长和组织部副部长权力弱化，权力集中到常委、组织部长和县委书记。同时，计划
经济向市场经济的转变，使得干部资源也市场化，多方活动运作以及职位货币交易都是市场经济下
的新情况。并且都是盯紧某个职位，积极运作，才可能成功，这也真是天翻地覆了。
组织部出干部的类型有三种：一是干事、科长下派到乡镇出任乡镇副职或正职，特别是干部科
科长和办公室主任，都是乡镇领导的后备人选。比如一位副县长曾是干审科科长，然后下派出任乡
党委副书记，县检察长和一位人大副主任，也是这个路径。二是干事、科长出任县直副职或正职。
比如一位乡镇长就是干部科长后出任老干局局长。三是组织部的副部长出任县直一把手，刚调整的
民政局长以及去年调整的教育局长都是副部长转任的。
组织部为什么多出干部？其主要因素有：
1．部门优势。组织部本身就负责干部的考察、选拔和配备，近水楼台先得月，其多出干部自
是顺理成章。同时，组织部的工作特点往往要求干部严肃、认真和稳重，不能跑风漏气，不能乱说
乱讲，纪律性比较强，这些都和领导素质相合。一位组织部出来的副县长说，其没有进组织部之前，
爱说爱笑，进去之后，几年下来，性格大变，不苟言笑，但也稳重成熟很多。
2．高进高出。组织部进人也是再筛选机制，甄补干部比较严格。同时由于主管干部，对干部
的情况比较了解，这样就能把一些能力强，素质高的干部选拔进组织部。一位组织部副部长说，分
配时代的大学生，是党员的，做过学生干部的，组织部都会很留意，并会选择一些优秀的留到部里。
同时，组织部的领导往往也有意识鼓励部下流动。一位组织部长曾对组织部的干部说，组织部是人
生路上的一座凉亭，不是归宿，锻炼后是为了更好的走路。这种高流动率也是其出干部的重要原因。
纪委多出干部是近几年的事情，主要原因是其内部领导岗位多。现在，纪委的9名常委都是正
科级，10多名室主任都是副科级，这使得其一般同志很容易就被提拔。所以很多干部说，现在纪委
的干部都不够提拔的，基本都是副科级干部了。而从县委办到纪委的华生镇党委书记陈山辉也说，
他们一起进入县委办的几个干部，他是最早被提拔为副科级的，原因就是他不久就调到纪委了。
三、政府口：林业局、教育局和农业局
林业局、教育局和农业局都是县政府的重要工作部门②。根据中县机构编制委员会办公室的《中
县党政机构改革‘三定’方案》，林业局是主管全县林业工作的县政府工作部门，内设机构有：营
林股，经济林股等。教育局是主管全县教育体育事业的县政府工作部门，内设机构有：办公室，人
事股，计划财务股，基础教育股，职业教育和成人教育股，师资培训股，体育股等等。农业局是主
管全县农业和农村经济工作的县政府工作部门，内设机构有：办公室，人事劳动股，科技教育股，
农业资源区划办公室，农业生产股，农村经济体制与经营管理股，农业政策法规股，市场与经济信息股，农民负担监督管理委员会办公室等。
下面对县政府主要职能部门出产的现任正科级一把手以上干部进行数量考察
从统计中可以看出，林业局和教育局分别贡献了2位县领导和7位乡镇、县直领导。林业局贡
献的县领导是县委书记和宣传部长，教育局则是人大副主任和政协副主席，所以林业局排在了第一
位。农业局和粮食局次之，这两个部门是计划经济时代以农业为主的中县的政府核心部门，但市场
经济下，农业局还是大局，粮食局则已经衰落了。财政局、人劳局和卫生局则相差不大，出产干部
也不多。
林业局、教育局和农业局出产干部的特点是：它们是干部工作的第一个单位，毕业后根据专业
对口的原则往往分在这些部门。同时，这些部门都是干部们政治生涯的起点和股级干部阶段，是他
们的“专业化”成长阶段。
所以，如果以单位来划分干部们政治生涯的话，乡镇、县直部门是起点和股级阶段，乡镇、县
直和党群部委办是副科级和正科级阶段，四大家和公检法武工系统是副处阶段，四大家一把手是正
处阶段。
为了更好地了解团县委出干部的情况，现对1978年以来的历任团县委书记轨迹进行考察：
从团县委书记的轨迹来看，有二种类型：一是内部晋升，大多是副书记晋升为书记，有4名是
这种类型。二是外部转任晋升，基本是副科级干部晋升，有5名是这种类型。从转岗后的职务来看，
1988年以来，非常固定的路径，就是出任乡镇长。1988年以前，1名晋升为常委，这和大力提拔
学历干部有关；1名出任乡镇党委书记助理，这是因为当时刚调整完干部，没有位置；1名任政府
办副主任。从团县委书记的仕途发展来看，出任乡镇长后除非晋升为乡镇党委书记，否则就要一辈
子在正科级里面打转。这同时也说明中县从乡镇党委书记中提拔县领导的惯例是多么顽固。张国际
和高玉溪由于没有晋升为乡镇党委书记，虽然很年轻就是正科级干部，并且都有很强大的政治资源，
但也晋升不了县领导。而刘石田晋升为乡镇党委书记后本来有机会晋升县领导，自己则不愿意继续
干党委书记，后来在教委主任位置上晋升副县长，已经公示，却被告掉。
团县委为什么出干部？主要因素有：
1．组织特点和职责使命。团的章程明确决定，团的组织任务之一就是“不断为党和国家输送
年轻干部”，这使得共青团组织成为精英孵化器，并网聚五湖四海的干部。
2．年龄优势。从历任团县委书记的年龄就可以看出，他们出任书记时基本都是30岁以下，1名
甚至才22岁。而团县委书记的级别是正科级，副书记是副科级，这意味着他们的同龄群仕途刚刚起
步，他们就已经是副科级或者正科级，显然，这远远的把同龄群甩在了后面。而1978年以来的干部
年轻化政策，更是为共青团系统出干部提供了政策依据。
3．年龄限制。共青团组织和其它组织差别很大的一点就是，它的领导人的年龄上限制定的很
低，并且年龄到顶就必须转岗，这使得其领导位置一直保持很高的流动率。1982年5月，中共中央
组织部转发团中央《关于各级团委领导干部年龄问题的意见》中规定：“四、团县委：书记一般不
超过三十岁，副书记一般不超过二十八岁。五、公社(乡、镇)团委：正副书记一般在二十五岁左右。”
2008年11月，中共河南省委组织部、共青团省委《关于进一步加强团干部队伍建设的意见》规定：
“新任团县（市、区）委书记及相应级别的团委书记年龄一般不超过30周岁，副书记年龄一般不
超过28周岁，书记、副书记在岗年龄一般不超过33周岁。”这意味着团县委书记、副书记年满33
岁时必须转岗，而从中县历任团县委书记的情况来看，确实较好地执行了这一规定。
4．干部资源丰富。从历任团县委书记来看，他们大多拥有相当多的政治资源和关系网络，这
不仅有助于他们出任团县委书记，而且对他们整个仕途都会有影响。同时，共青团是青年干部脱颖
而出的合法渠道，很多领导干部对此都有共识，不少干部子弟和关系子弟都会积极借助这个渠道。
5．团干部的特点。团县委本身没有多少权力，这使得其领导干部必须多方筹划，多方协调，
从而能力全面，组织协调能力强。同时清水衙门，相对也比较廉洁。团的干部一般学历较高，大多
是学生干部出身，政治社会化较早。这些都有助于其脱颖而出。
随着市场经济的全面发展，近些年，县乡共青团职能有弱化趋势，由于权力资源不大，很多团
干部反映没事干。其输送干部的职能也弱化很多，2007年到2009年，中县团县委只有1名副书记