当前，全面深化改革力度空前，许多改革举措加速向基层推进落地。然而，在一些地方，基层改革创新试点一度轰轰烈烈，没过几年又偃旗息鼓。基层干部群众反映，部分基层改革正遭遇“不落地”、“空架子”、“肠梗阻”，变为“烂尾工程”。
经验模式满天飞，热闹之后无人问
从金融扶贫、产业扶贫试点，到农村产权改革经验，再到旅游供给侧结构性改革模式……多种多样的改革如今在基层紧锣密鼓推行。半月谈记者在调研中发现，原本初衷很好的一些改革设计，在向基层落实过程中，有的“悬在空中，停在纸上，落实在会议上”；有的改革徒具形式而无实质，社会痛点久久不能施治，群众期盼迟迟未能回复；有的改革单兵突进，看起来很美，实则只见树木不见森林，缺乏整体配套、系统配合，行之不远。
一些改革政策反复无常、朝令夕改，基层受折腾。前几年，贵州某乡镇推进城乡统筹试验，出现了大量区划调整、“撤乡并村”。改革没有让老百姓切实收获红利，却改出一堆牌子。“村子名称变来变去，让牌子也变来变去。一会儿社区服务中心，一会儿村委会，一会儿又是乡镇派驻办公。”一名驻村第一书记对记者说，过了好久，自己才弄清外面挂的那些牌子之间是什么关系。
管搭台不管唱戏，“空架子”白费工夫。2013年，西部某县为优化基层人力资源配置，探索实施乡镇“大部制”改革，将原来的22个站所整合为“三办三中心”。但由于改革未能顾及行政、事业人员编制不同、身份差异，基层人力自由流动、调配在部门间受阻，致使混编混岗的“大部制”改革在某种程度上仍只是一种形式上的集中，而没有真正发挥改革实效。
单兵作战无配套，联动不畅易卡壳。今年以来，事业单位车改陆续启动，除厅级干部外，采用报账制方式保障公务出行成为主流做法。“越往上，干部的车补越多，下乡的基层工作人员反而越少。”多地乡镇干部反映，现实中有正规票据的租车公司很少，为了下乡做工作，私车公用成为普遍现象，但得不到报销和补贴。而且，车改补贴所需资金财政部门不再另行安排，大多要靠自身解决，一些贫困乡镇很难有保障。另外，在基层一线，单位内部行政与事业编制混岗，车辆混用的情形也存在，如何清晰界定、确保公平也成为一道难题。
有的“太过度”，有的“接不住”，基层患上“改革焦虑”
记者还了解到，当前许多改革由上面出台，要求下面落实，而随着事项、频次的不断增多，基层的财力、人力、物力、能力等难与之相匹配。部分基层干部对繁重的改革任务“接不住、干不了”，陷入了深深的“改革焦虑”。中部某县级干部说，有时候很苦于改革“一刀切”的搞法。医疗改革要求村里设置卫生所，有的村很小，老百姓走着去镇卫生院也很近，但上面硬是要求村里设置卫生所，又是投入，又是运营，显然不接地气。2012年，湖北省某镇入选全省行政管理体制改革试点。为促进镇域经济发展，当地将县经济开发区、镇实行“区镇合一”管理，并成立了六大办公室。但近期当地县委改革办在调研后指出，因内设机构配置与县城不一致，上下对接存在偏差。如农业农村办公室作为承担农业、林业、水利、防汛、畜牧等涉农工作的综合机构，最多时却只配备了2人。当地有关负责人认为：“区镇没合之前，举全县之力办开发区，是开发区在带动镇的发展；而合一之后，在某种程度上变成了镇在办开发区，是镇在拖着开发区发展，反而使开发区的发展速度和水平不如以前。”
改革需要试错容错，需要大兴调研之风
在改革向基层落地过程中，完善改革具体举措、细化改革路线图，需要结合当地实际情况进行探索。这一过程，充满创新和试错，需要建立基层改革的容错机制。不少基层干部呼吁，只要地方得发展，百姓得实惠，就应该鼓励干部根据实际，大胆闯、大胆试。
基层呼吁，大兴求真务实的调查研究之风，让改革决策和施行最大限度吸收广大干部群众的智慧。专家建议，要按照中央深改委的部署，根据不同领域的改革任务，分门别类细化实施措施，分清轻重缓急，科学确定时序和重点，使各项改革有序实施、良性互动。
靶点八：政策打架
上头“神仙打架”，下头“左右挨骂”
基层治理遭遇“翻烧饼”之痛
烧饼是各地干部群众的家常美食，但如果基层治理“翻”起了“烧饼”，就让人实在吃不消了。半月谈记者最近在基层调研时发现，一些多部门交叉施政的领域存在决策“翻烧饼”现象。部门之间“神仙打架”，基层成了“角力场”，让基层干部做工作左右为难，基层群众利益受到严重损害。
“神仙打架”：大棚项目很好，建在地上不行
中部一农业大县规划了一个“农光互补”的光伏农业一体化项目，市县领导都大力支持。乡镇干部自上级获知，该项目把光伏发电电池板装在农业大棚顶上，电池板之间留有较大间隙，不会跟大棚内的蔬菜“抢”阳光雨露；大棚高度是普通大棚的3倍，可以实现多层栽培，正好发展立体农业和观光农业。而且，大棚发的电不仅可以并入电网售与电网公司，还可以用来完善大棚的照明、保温等功能。一个项目，两份收入，让干部们备受鼓舞。
大棚就这样建起来了，一切都符合预期。只是，当收益即将装进群众腰包时，“不速之客”驾到。
县国土部门找到了乡镇负责人：你们这个项目建在了基本农田上，是破坏耕地保护“红线”的行为，必须限期整治，否则就要对负责人问责。干部们当场傻眼了：“项目启动的时候，我们反复征求了上级意见，发改委、农业部门都说可以，还让我们加快建设进度。结果都搞好了，国土部门又跟我们说不行，要么拆棚子，要么摘帽子！”怎么办？干部们又跑到县里去探问，结果发现，整改的压力比上马的动力大得多，只得把项目设施陆陆续续拆掉，“农光互补”落得个“拆光不补”。
如此部门“神仙打架”，并非这个县基层干部群众格外倒霉。记者采访发现，吃了上级施政“翻烧饼”的基层干部群众，遭遇的困境种类繁多。
规定“神仙打架”，“土”政策与惠民策互为“矛”“盾”。中部某山区贫困县历来男子娶妻难，有的即便结婚，也因生活贫穷妻子离家出走。一些建档立卡贫困户反映，当地政府出台产业扶贫贷款政策，实施过程中放贷部门却规定，没有结婚证的不能贷款。
决策“神仙打架”，乡镇干部陪着“拔河”。彻底关停还是转型升级，让洞庭湖区某县的造纸业2017年陷入长达7个月的“拉锯战”。分管工业的县领导认为，只要行业淘汰了落后设备，引进新技术实现转型升级，没必要关停，县里也不用背负一次性补偿的负担；分管环保的县领导则认为，造纸厂无论如何转型升级污染隐患都难消除，必须彻底关停……乡镇不知选哪条路走，有的开了“同意转型”的口子，企业听话买了设备，孰料年底上级连续发文，湖区造纸厂无论大小三年内全部腾退。一些造纸企业因此上访，压力全落在了乡镇头上。
政出多门：“各唱各的调，各吹各的号”
受访的基层干部指出，治理“翻烧饼”，一方面在于部分政策制定时随意性较大，“脑袋一拍有了、胸脯一拍干了、大腿一拍坏了”；另一方面也是官员“本位主义”作怪，上不了解宏观政策，下不关心基层民意，只守着自己的“一亩三分地”做决定。
决策随意，“非程序化”埋“打架”根源。华中科技大学教授赵振宇认为，一些政策、法规之所以会出现“打架”现象，是因为决策过程存在“非程序化”乱象。官员或图省事，或贪专断，导致决策偏离程序轨道，丧失了民主基础和科学性，直接后果就是各级政府部门之间政令不统一，立法、司法和行政更无法有力配合，有效制约，带来许多荒唐的行政成本，也给公权力“寻租”留下空间。
片面重视部门利益，“锅”统统甩给基层。湖南省农村发展研究院首席专家陈文胜认为，“翻烧饼”治理的背后是部分上级单位唯自身、唯部门利益为重，“各唱各的调，各吹各的号”，事前不了解基层实际，群众利益和乡镇难处更不在心上。采访中，有基层干部反映：当前乡镇不但要重视县委、县政府的综合考核，还要应对县里很多部门的考核，三天两头得签责任状，动不动“有关部门”就来个一票否决。“他们掌握专项资金、项目分配大权，都得罪不起，出了问题，锅只好我们来背。”
精准对接沦为空谈，项目竣工才提“红线”。受访的基层干部认为，基层要实施一个项目，必然会涉及多个部门，各部门虽说都是照章办事，但更习惯关起门来办，部际协商不畅通，对接机制不健全，往往基层要到项目竣工才知道还有此前没听过的“红线”，往往账单填了填罚单，损了经济，丢了形象。
精准“劝架”：法规要理清，权责要对等
受访的专家和基层干部呼吁，要避免决策“打架”，需进一步规范政策、法规的制定流程，把依法行政落到实处，更需建立科学的问责机制，让政策制定者和执行者权责对等，从制度上强化部门联动的责任和意识。
部分地方已着手规范出台政策、法规时“各自为政”的问题。湖北省人大常委会法规审批工作处处长郑文金介绍，修改后的立法法，除赋予设区市、自治州人大及其常委会制定地方性法规职权外，还赋予地方政府规章制定权。为夯实“监督防线”，湖北省人大常委会明确提出，省、市（州）人大常委会和省人民政府要加强对市（州）政府规章的备案审查监督。同时，湖北还提出四个“不得”原则，其中包括不得违反上位法的规定，不得有地方保护主义，不得违背法定程序等内容。
靶点九：上升“天花板”
做点加减法，让乡镇干部强起来
让乡镇干部强起来，是一个需要两面施策的系统工程。一方面，做好“减法”是前提，需以切实减压给乡镇干部卸去包袱和重荷；另一方面，更重要的是如何做好“加法”——以激励凝聚乡镇干部的干劲，给他们以保障和希望；以赋能提升乡镇干部的本领，提升他们的能力和境界；以赋权打开乡镇干部干事的天地，为他们能干事、干成事创造更为合理的主客观条件。唯有减法优化，加法多元，才能还乡镇干部笃定的脚步、开阔的视野、昂扬的奋斗精神，让千万个实干家活跃在乡间田野，干出新时代乡村振兴的一番大作为。
减法有无“最优解”，干部如何真减负？
“摊派任务不切实，签‘责任状’到手软。政出百门千条线，迎来送往折腾烦。身兼多职无主次，资料表格堆成山。上级借调何频繁，队伍老化难运转……”在调研中，半月谈记者接触到一首打油诗，相当真切地勾勒出期待中央减负新政早日落实的乡镇干部的心境。那么，减负“最优解”何在？
先要查明冗务负担到底在哪里。武汉大学中国乡村治理研究中心博士生王向阳认为，可以考虑运用“两分法”来区分哪些治理任务必须由乡镇干部完成，哪些只需乡镇干部协助，哪些事务根本不能向乡镇政府一级下压。只有区分任务类型，才能尽量减少乡镇干部的“空耗”。“宁愿拿着镐头在前面开路架桥，也不愿意闭门造车应付填表。”在四川昭觉县竹核乡党委书记马剑锋看来，脱贫攻坚是中西部地区乡镇的一项中心工作，但多层级多部门的重复审计考核很没必要，他建议应归口扶贫工作考核验收的部门，减少来自不同业务部门的单项考核干扰。此外，还应简化考察调研程序，尽可能减少工作汇报会、座谈会，尽量采取现场走访、口头汇报等简便形式。
容错免责机制探索应鼓励多元化。河南省委党校教授薛瑞汉建议，容错纠错机制要和救济机制结合起来，科学判定个人责任，让“犯错者”有辩解的机会，允许责任人和当事人申辩申诉，保证他们的合法权利。2016年，浙江省委办公厅、省政府办公厅印发《关于完善改革创新容错免责机制的若干意见》，为改革担当者撑腰鼓劲。浙江诸暨市一基层领导干部曾一年被通报批评7次，但诸暨市纪委、组织部没有简单套用该市的问责条款，而是在多方调查基础上，认为这位干部任职以来一直迎难而上开展工作，施政获得民众积极评价。为此，按规定启动容错免责程序，给予其年度考核称职等次。
加法求解第一招：激励凝聚干劲
解放乡镇干部，一大关键在于让干部们物质上不为难，精神上有尊严。在中央新政向基层传导的过程中，重实干重实绩的用人导向如何落实，增强干部的荣誉感、归属感、获得感的加法题又该怎么做？
目前乡镇事业编干部构成复杂，对其出路问题的解决不能只用“一把尺子”，要按照循序渐进、统筹安排、分类解决的思路来进行。对优秀的乡镇中层干部，要给予发展空间，畅通晋升渠道；对年轻的事业编干部，要为其打开考入公务员的通道；对有能力获得职称评定的，要予以协助。
此外，针对乡镇干部中存在的“同工不同酬”现象，应当从制度上开辟特定的通道，为表现优秀者破除身份障碍，从而激发事业编制人员的工作积极性。
完善兼顾福利与荣誉的多元奖励机制。欧阳静认为，一些福利和奖励政策的缺失，进一步降低了乡镇干部的收入，职业的满足感和深刻认同更无从谈起。所以，不仅要进一步提高乡镇补贴，而且要引入差异化奖励机制，打破目前“干与不干一个样”的均等化奖励结构。
此外，设置荣誉奖励措施，对扎根乡镇的干部进行嘉奖。一些乡镇干部表示，他们扎根基层，也希望得到认可。如果职位、职级、职称认可暂难以周全满足，若能从荣誉上对其进行嘉奖，也不失为一种激励和宽慰。
加法求解第二招：赋能提升本领
《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》指出，要着力增强干部适应新时代发展要求的本领能力。那么，哪些能力是乡镇干部破解“本领恐慌”最为需要的呢？
借助信息化、网络化技术手段提升基层治理能力。利用现代化信息技术手段下放“办事权”，可以大幅提升基层的治理能力。河南省邓州市委组织部副部长张有印介绍，这两年，邓州市搭建了一个覆盖各个行政职能部门信息资源的农村大数据网络，实现市、乡、村三级联网，形成了基层政府服务群众的新平台。2017年7月，邓州市将升学报名系统接入大数据平台后，全市乡村所有中小学入学报名、招生也在平台上阳光化运行，解决了乡村群众入学难以至于需要“走后门”的问题。
引入社会力量实现多元共治。乡镇治理不能仅仅靠党委政府部门唱独角戏，面对广大乡村点多面广的各类矛盾，引入各类社会力量共治共享的尝试，还应迈开更大步伐。2016年8月，四川成都市大邑县在沙渠镇、安仁镇等4个乡镇开启“无讼社区”创建工作试点。沙渠镇整合了6个村、社区以及企业家协会和律师事务所的资源，成立了人民调解联合会。“过去党委政府既是运动员也是裁判员，现在需要探索转变角色，依靠第三方做好社会治理。”沙渠镇党委书记方文祥说。为了解决学生下课后的管护问题，该镇公益事业促进会利用企业捐赠向学校购买服务，让全镇近3000名学生受益；红白喜事理事会则通过设置宴席中心解决了村民没有场地办酒席的问题，同时通过价格杠杆，让过去村里动辄7天的红白喜事，缩短到3天，平均为村民节省1万多元开销。
健全培训与交流机制重塑乡镇干部行政能力。河南南乐县委组织部长李继峰认为，乡镇干部的素质决定着基层政府的服务能力，新时代对基层干部素质提出新要求，再用老办法解决新问题，势必影响工作的实际效果。这些年，国家对各级领导干部的培训力度不断加大，未来培训的对象也应该不断下沉。不仅仅是形势政策的宣讲，还应该包括一些具体实际问题的解析，比如说征地补偿等背后的经济学规律，环境问题背后的科学机理等等。不能让基层干部一头雾水地“瞎指挥”，而应塑造其施政专业性，让老百姓更信服。
郝宪印等专家建议，健全乡镇干部交流使用机制，加大交流力度。交流形式可以包括内部交流、上下交流、横向交流、外派交流等，逐步形成常态。加大单位内部的轮岗交流，将便于不同岗位人员相互理解，而加大上下交流和横向交流，会让边远地区年龄大、贡献大的干部能有机会到县直事业单位和县城周边乡镇工作，从而实现其改变环境和改善待遇的愿望。
加法求解第三招：赋权重塑体制
《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》第二十七章指出，要明确基层政府治村的权责清单，明确县乡财政事权和支出责任划分。这无疑是创新基层管理体制机制令人振奋的新举。在规划转化为基层新安排新办法的过程中，一线干部和专家又对这道加法题的求解有哪些盼望和建议？
通过深化改革努力实现权责对等。“责任层层甩，基层兜不住”，以往乡镇承接了太多上级的责任，却没有相应职权，往往想干也无力干好。受访的乡镇干部和专家表示，应当借全面深化改革契机，推行权力清单和责任清单编制，进一步明晰乡镇干部的权责边界，减少乡镇干部工作的随意性，遏制上级加压的任性。
靶点十：幸福感缺失
紧绷运转、僵化管控、过关心态
基层“疲态治理”该终结了
当前，在一些地方，基层治理陷入“疲态治理”怪圈。在高强度的任务、高频次的督查、高压力的问责等交织影响之下，紧绷运转、僵化管控、过关心态等现象凸显。
紧绷运转：任务连轴转，从早忙到晚
僵化管控：不怕没创新，只盼少出错
武汉大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰调研认为，中国不同地区情况千差万别，虽然国家自上而下向农村输入的资源兼顾均等化，如何有效使用，如何与农户结合最有效，则是有差异的，需要因地制宜，灵活施策。
过关心态：完成就是胜利，过关万事大吉
紧绷运转、僵化管控成为常态，催生了一些干部被动应付、消极应对的过关心态。部分受访干部坦言，完成就是胜利，过关万事大吉。曾在南方某地担任法官的颜刚（化名）向记者回顾起自己的工作状态时说，面对审批工作的高标准、严要求，加上各种绩效考核，他每到周末下午心情就会紧张起来，总会忧虑下周即将开庭的案件。“这也导致一些人不愿意多办案、不愿意办难案。只有审结了，才是过关了。”西部某地的基层干部反映，面对上级派下来的各项工作任务，基层人手紧张，常常是“接不住、干不了”。“而上级部门检查考评基层，又往往要见人见场地见机构，为了过关，只能靠先挂牌子、布置场地来对付。”过关心态之下，未必真能蒙混过关。南方某扶贫办干部，在贫困人口精准识别摸底调查工作期间，自由散漫、消极推诿，致使229户贫困户被漏评、59户返贫户情况核定不准，造成恶劣影响。近日，纪检监察机关对其进行了处分。
专家认为，面对基层紧绷运转、僵化管控、过关心态等带来的“疲态治理”怪圈，应充分调动基层干部的积极性，激发干事创业的动力。一方面，要发挥好制度激励和约束的效力，树立鲜明的选人用人导向，该奖的重奖，该提拔的提拔，让容错纠错机制真正落地生根；另一方面，在源头上，基层工作的责任分工、干部配置要更加科学合理，落实好定岗定责制度，权责划分清晰明确。此外，还要帮助基层干部解决工作、家庭生活困难，解除后顾之忧，给予更多关怀。
作者：向定杰、谭元斌、余贤红、周楠、梁建强、高皓亮、郑生竹、夏军、程士华、韩振、宋晓东、吴锺昊、吴帅帅、李金红