前日，发表了《两位农民给省高院的行政上诉状》（以下称《农民上诉》），引起来一定范围内的讨论。有观点认为：本案中两位农民申请集体土地使用权归属确权（以下称土地确权申请）的土地已经颁发了国有土地使用证，因此，本案不应当提起土地确权申请，其不属于土地权属争议案件。其实，这里的焦点问题是：当事人提起土地确权申请前，一方已经由人民政府颁发了土地权属证书，其是否属于土地权属归属争议受理的主管范围（以下称主管范围）。下面我们用《农民上诉》案例简析土地确权申请的主管范围。
一、案情简介
两位农民—王友权和冯春莲属于夫妻关系。王友权16岁左右就随家人和其他合伙人在海南省澄迈县大丰镇盐丁社区构筑了一个面积约115亩的鱼塘，被称为2号鱼塘并经营管理至今。由于盐丁社区6个村民小组（现为居民小组）约8000亩土地存在土地权属争议，且澄迈县和用地单位没有解决好占地补偿等问题，王友权等没有交出2号鱼塘。
2015年4月28日海南澄迈华侨农场和海南红树林度假有限公司（以下分别称澄迈农场和红树林公司）分别向王友权发出《通知》，告知争议地块为国有土地使用权及其补偿标准为每亩5000元等。
王友权委托北京黎元君律师事务所回复以上二单位，认为“贵单位从法律形式上获得了澄迈县人民政府颁发的国有土地使用权，但由于海南省人民政府于2003年5月15日作出了琼府复决（2002）第58号《行政复议决定书》（以下称该文号），认定盐丁集体土地并没有并入华侨农场，农民还是农民、还承担公购粮任务等，因此争议土地仍然属于农民集体所有的事实没有改变。琼府复决（2002）第58号至今仍然有效，因此，澄迈县人民政府所颁发的涉及盐丁社区的农民集体所有的土地为国有土地使用证没有事实和法律依据，且其严重违反《中华人民共和国土地管理法》等规定，不具有法律约束力。”并建议按照海南省人民政府关于《印发海南省征地统一年产值标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（琼府〔2014〕36号）规定的澄迈县征地统一年产值标准涉及委托人所在社区的补偿标准为75600元/亩进行协商补偿。律师函件发出后，红树林公司和华侨农场没有召集二当事人和代理律师进行协调。据王友权陈述，不断有不确定消息传出有关方面要采取强填2号鱼塘的措施。
2015年9月16日，王友权和冯春莲以“确定2申请人使用的2号鱼塘约100亩土地为澄迈县大丰镇盐丁社区居委会洋台居民小组集体土地使用权”为请求事项，并依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》（海南省人民代表大会常务委员会公告第7号）第十条“原农村集体经济组织中部分成员和土地并入国有农场，未并入场的原农村集体经济组织的土地，属于未并入场农民目前所在的农村集体经济组织的农民集体所有”的规定，以及申请人使用的2号鱼塘为集体土地使用权为由等向澄迈县人民政府提起土地权属归属申请。
澄迈县土地权属归属确权申请办理机构澄迈县国土环境资源局（现为澄迈县国有资源局，以下称澄迈国土局）收到了王友权和冯春莲的土地确权申请。但时至2015年11月23日止，澄迈县人民政府对王友权二申请人既无受理通知，也没有不予受理告知。
2015年11月23日，王友权和冯春莲以“1、请求判决确认被告拒绝履行二原告申请确定其使用集体土地使用权归属的法定职责的行为违法，2、请求判决被告在一定期限内履行法定职责”为诉讼请求，向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。
被告澄迈县政府辩称：第一，原告诉称被告没有履行法定职责没有事实依据。依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》规定，原告应当向被告提交调查处理土地权属争议的申请书及证据材料；第二，原告向澄迈县国土局寄送律师函等材料，不足以让被告启动土地权属争议处理程序；第三，处理土地权属争议程序时限为6个月，原告未到期限就提起诉讼。
2016年4月19日海南省第一中级人民法院（以下称海南一中院）作出（2015）海南一中行初字第255号行政判决书（以下称《第225号判决》）判决：“根据《土地权属争议调查处理办法》及《海南省土地权属确定与争议处理条例》的规定，土地权属争议是指土地所有权或者使用权归属争议。原告向被告申请确认115.9亩土地使用权，被告已于2011年6月29日给海南省红树林度假村有限公司颁发了华侨农场国用(2011)第0165号《国有土地使用证》，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条‘依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯‘的规定，故原告向被告申请确认的土地使用权受法律保护，不属于土地权属有争议的土地。综上所述，原告的诉讼主张没有事实根据和法律依据，本院不予支持”。于是一审法院依据行政诉讼法第六十九条驳回了原告的诉讼请求。
二、一方持有土地权属证书并非必然不能受理确权申请
《第225号判决》认为，对已经颁发了土地权属证书的土地不属于有权属归属争议的土地；另外，人民法院对此案件起诉行政机关不履行法定职责的诉讼请求可以直接驳回原告的诉讼请求。
笔者认为，海南一中院的观认为缺乏法律依据和事实依据。
（一）规定不予受理土地权属申请的情形
1、国土部行政规章规定不予受理的情形
《土地权属争议调查处理办法》（中华人民共和国国土资源部令第17号已经2002年12月20日国土资源部第7次部务会议通过）。《土地权属争议调查处理办法》是目前可以适用于中华人民共和国境内的一部行政规章。《土地权属争议调查处理办法》第十四第一款第（一）项条规定，土地侵权案件不作为争议案件受理。
2、地方法规规定不予受理土地权属申请的情形
《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十条第一款第（一）项规定，一方已取得土地权属证书，另一方侵占其土地的案件不作为土地权属争议案件受理。
3、地方政府规章并未规定不予受土地权属申请
《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》（辽宁省人民政府令第69号）没有规定有不予受理土地权属争议申请的情形
（二）土地权属争议的概念
狭义的土地权属争议是指对土地所有权和使用权的争议,即由于地界不清,土地权属紊乱及其他历史遗留问题等引起的土地权属的争议或争执。土地权属争议按权属划分主要分为土地所有权争议和土地使用权争议两大类:包括土地征用、集体土地所有权引起的争议;土地(包括宅基地)使用权争议以及由于土地出让、转让和出租、抵押等引起的争议；水面、滩涂权属争议；山林权属争议等。[1]
（三）土地侵权案件的概念
土地侵权案件是指对特定的土地所有权或土地使用权人依法享有直接支配和排他的权利受到限制或影响的争议的事件。
侵权行为是一种侵害他人权益的行为，土地侵权行为就是侵害土地所有权或土地使用权人权益的行为。
侵权行为承担过错或无过错的责任。《民法通则》第一百零六条条第二款第三款规定，公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。没有过错，但法律规定应当承担民事责任的，应当承担民事责任。
（四）土地侵权案件的类型及特征
1、界定侵权行为的救济途径
《物权法》对不动产的侵权行为也给予了相应规定。第三十二条规定物权受到侵害的，权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决。这被界定为民事主体之间的争议。
2、界定无权占有的侵权案件行为
第三十四条规定的属于侵权案件，如果涉及到土地所有权或使用权就可以依据该条款，即“无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求返还原物。”
3、界定妨害物权或者可能妨害物权侵权行为及其救济途径
第三十五条规定，妨害物权或者可能妨害物权的，权利人可以请求排除妨害或者消除危险。
4、界定造成不动产毁损的侵权行为及其救济途径
第三十六条规定，造成不动产或者动产毁损的，权利人可以请求修理、重作、更换或者恢复原状。
5、界定侵权物权造成权利人损害的其他及其救济的兜底条款
第三十七条规定，侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任。
6、被侵权土地权属的特征
通过以上有关规定，我们可以知道土地侵权行为所涉及的土地权属的特征是：第一，土地所有权人或使用权人合法占有土地；第二，表现形式可以是土地所有权人或使用权人依法持有国家颁发的集体土地所有证、国有土地使用证以及诸如土地承包经营权证，或依法成立的承包、转包、租赁合同或协议等；第三，合法占有土地或持有权属凭证等前没有土地权属争议等。
（五）一方持有土地权属证书等也可以引起土地权属争议
《物权法》第三十三条规定，因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。
请求确认权利，是指利害关系人请求人民法院或者其他主管机关确认他对物权的归属和内容应当享有的权，以解决与有关当事人之间争议的活动。这种活动是双方当事人对于物权的归属和内容认识不一致，发生了争议而无法解决时，要求人民法院或者其他主管机关予以认定，以明确物权的归属和内容。例如，要求人民法院确认某一土地的所有权或使用权、房屋或树木的所有权等等，都属于确认权利。在确认权利的过程中，根据请求的目的，又可分为两种：一种是肯定的确认权利，即利害关系人要求有关机关认定他对某物享有所有权。另一种是否定的确认权利，即利害关系人要求有关机关认定其他当事人对某物不享有所有权。[2]
其实，物权法第三十三条规定给予了土地权属争议更广泛的申请权利，即不仅仅是物权的归属，而且其物权归属的内容发生争议也可以请求确认权利。
1、土地所有权或使用权权属争议与土地侵权案件的区别
土地权属争议的概念，按照《物权法》第三十三条的规定是因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。《土地权属争议调查处理办法》第二条是指土地所有权或者使用权归属争议。由于《土地权属争议调查处理办法》属于处置土地权属争议的程序性行政规章，沿用该概念更为贴切。
土地权属争议案件与土地侵权案件的区别：
（1）土地权属争议发生时未占有土地一方仅提出权属确权申请而无强占等行为发生，而土地侵权案件未占有土地一方有无权占有、妨碍或造成可能妨碍、或采取毁损土地等行为发生。例如，一方建房占有相邻土地权利人使用的土地行为发生；或者在土地权利人土地上倾倒化工废料等行为致使土地毁损。（2）土地权属发生争议前一方就占有、使用、收益土地，而另一方后于前者才持有土地权属证书，占有一方行为性质不属于土地侵权行为。例如，可以因为征收农村集体土地而未达成补偿安置协议等，这类案件按照《土地管理法实施条例》等规定，应通过行政协调、行政裁决和行政诉讼救济途径维权。（3）土地权属争议双方均持有土地权属证书，如重复登记等、登记错误等。（4）土地权属争议仅为一方当事人通过土地权属申请的程序性行为。例如，申请一方通过转包或者转让协议等占有持有土地权属证书一方的的土地，认为争议土地使用的面积等发生争议后，通过递交材料提起土地权属申请等。（5）土地权属申请人或被申请人申请土地权属之前或之后是否发生占有等行为并非均为土地侵权行为案件，有权机关应当对申请土地权属有关证据材料进行初步审查后，决定是否受理。（6）其他。
2、一方或双方持有土地权属证书也可以启动权属争议调查程序的案例
《许兴吉不服海口市人民政府土地使用权归属处理决定案》。
3、土地登记规定的更正登记、异议登记程序可引起土地权属申请
《土地登记办法》第十九条规定，权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。
不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。
《土地登记办法》规定的更正或异议登记程序，实质上就是解决土地登记机关在土地初始等登记过程中出现的这种或那种问题或错误，而采取的补救措施。这说明，仅仅以持有颁发的土地权属证书不足以证明其合法性等。
利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持土地权利人书面同意更正的证明文件，申请更正登记。
《土地登记办法》第五十九条规定第一款规定是指持有土地权属证书的权利人。但第二款指的利害关系人就是非持有土地权属证书的人与土地权属证书具有法律上的利害关系，简单的说可能有土地权属争议方面的争议。例如，相邻关系人在利用土地使用权方面，土地权利人登记的面积占用了利害关系人的土地使用权等。如果土地权利人不同意更正，就可以选择土地权属申请程序。
4、国土资源行政机关依职权更正登记也可以引起土地权属争议
《土地登记办法》第五十八条规定，国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。
更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正登记结果进行公告。
该条第二款提到的“更正登记涉及土地权属归属的”问题，如果国土资源行政机关主动撤销启动的更正注销程序，可能引起土地权属争议程序。笔者代理海南省万宁市乐来村的“三个村民小组”“注销登记案”行政复议和行政诉讼案，就证明了持有土地权属证书并非不能引起更正、注销，乃至土地权属争议程序。“三个村民小组”持有原万宁县（现为万宁市）的集体土地所有证。某利害关系人认为其土地权属为国有土地并自己早就经批准使用了该土地，因发证机关未严格审查，导致发证给了“三个村民小组”，于是申请万宁市人民政府启动更正程序，经过批复，万宁市国土资源局启动了该程序。通过行政复议未被支持，提起行政诉讼后，被认为不属于人民法院主管的范围。但后来收集到的一份1982年由当时的万宁市的前身万宁县政府颁发给“三个村民小组”中的一个小组的“林权证”原件，这可能就终结了万宁市人民政府继续注销“三个村民小组”的程序。虽然，利害关系人并没有提起土地权属争议程序，因为，其知道所有证据对己不利。如果相反的话，可能就会提起土地权属争议程序了。因为，法律法规或行政规章并没有规定，凡一方持有土地权属证书的，均不能再提起土地权属申请等。
三、土地管理法第十三条规定及其释义
全国人大常务委员会法制工作委员会编写的《土地管理法释义》，虽然没有法律效力，但作为指导和参考价值是毋容置疑的。《土地管理法释义》第十三条的释义提到了“权利受到侵害的当事人可以通过下述方法寻求保护：第一，通过确权之诉来解决”的救济途径。可见，土地权利人获得了土地权属证书等并非不可以提起土地权属申请。
《土地管理法》第十三条规定，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
以下全文摘录第十三条释义内容。
【释义】本条是关于土地的所有权和使用权受法律保护的规定。
一、本条是对原土地管理法第十一条的修订。原土地管理法第十一条规定：“土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”本条对原土地管理法第十一条的修订是在“土地的所有权和使用权受法律保护”前增加了“依法登记的”几个字。增加这几个字说明修订后的土地管理法更重视土地登记的重要性和土地登记的效力问题。
二、依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护是从正面来规定的。该规定包括的含义为：一是土地所有权人和使用权人必须是法定的经过登记的所有权人和使用权人。二是当土地所有权人和使用权人的权利受侵害时，可以请求行政机关给予保护，可请求行政机关作出处理。比如，他人占用所有权人或者使用权人的耕地建房、挖砂、采石、取土，破坏种植条件的，可报告土地行政主管部门责令改正或者治理等。三是当土地所有权人和使用权人的权利受侵害时，可以请求司法机关给予保护。权利受到侵害的当事人可以通过下述方法寻求保护：第一，通过确权之诉来解决。即自己的权利与他人发生归属争议时，请求法院确认权利的存在与归属。第二，通过给付之诉来解决。即当义务人不履行自己的义务时，权利人可请求法院责令义务人履行自己的义务。第三，通过变更之诉来解决。即权利人要求变动已经存在的权利时，请求法院依法予以变更。
三、任何单位和个人不得侵犯他人已经依法登记的土地的所有权和使用权。这实际上是对权利人以外的人来讲的，它同“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护”的规定是一个问题的两面。这一规定实际上是给所有权人和使用权人以外的政府及其部门、法人和其他组织及个人设定的一项义务，这些单位和个人必须履行这一义务。如违反这项义务须承担相应的法律责任。[4]
四、人民法院裁判不履行法定职责案件的范围
（一）行政诉讼法第六十九条规定的学理解释
由最高人民法院副院长江必新主编的《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》（以下称《理解适用》，对行政诉讼法第六十九条的学理解释是：“（二）原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的
……但原告起诉行政机关不履行职责或给付义务必须有理由和事实根据，如果存在以下情形，可以人为理由不成立：（1）被告并无履行职责或给付义务；（2）被告已经依法履行了职责或给付义务；（3）被告履行职责或给付义务的期限尚未届满；（4）被告履行职责或给付义务的条件尚未具备。”[5]
（二）本案人民法院裁判存在的问题
海南一中院作出的判决超出了人民法院裁判不履行法定职责的范围。
1、原告起诉是确认被告不履行法定职责行为违法和责令其在一定期限内履行法定职责
海南一中院应当围绕原告起诉的诉讼请求和事实与理由去判决，或支持或驳回其诉讼请求。结合《理解适用》我们可以得知：原告王友权和冯春莲认为被告澄迈县政府受理或不受理其土地权属申请，都应当给予通知。海南一中院就应当查明以下几个事实：（1）原告是否向被告提交或者邮寄了土地权属申请材料？（2）被告及其承办机构是否收到了原告的土地权属申请材料？（3）被告是否负有调查处理土地权属的法定权限或职责？（4）原告向承办机构直接邮寄土地权属申请材料是否有程序性规定？（5）法律法规等规定被告及其承办机构收到材料后是否在受理不受理的情况下均有通知或告知原告的职责和义务等？
在查明以上案件事实后，人民法院还应思考其司法审判职能的范围是什么？本案解决的是原告与被告程序性问题还是实体问题？裁判行政机关不履行法定职责的限制性条件是什么？行政机关处理土地权属申请的程序性范围和人民法院裁判行政机关不履行法定职责的区别和范围等等。
《二位农民上诉状》提到了海南一中院把行政机关的事干了这个问题，其实，就是审判人员没有分清楚司法审判职能或范围与行政机关职权主管范围的界限所致，或者有其他原因不得不这样判决交差而已等等。
2、裁判行政机关拒绝或不履行法定职责应解决程序性问题
笔者认为，裁判行政机关不履行法定职责案件大多应是解决行政机关未履行行政程序规定的问题。
（1）《土地权属争议调查处理办法》通知隐含在条款规定之内
例如，本案原告向被告提交土地权属申请，按照《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。
该条款没有行政机关受理不受理应当通知申请人的具体规定，但其中“当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”的规定也就包含了通知的内容。国土资源行政机关内部也有通知的规定程序。
（2）海南省地方法规有明确规定不受理应通知申请人
《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十一条规定，乡镇人民政府和土地权属争议调处机构应当自收到土地权属争议调查处理申请书之日起7个工作日内进行审查；决定受理的，将申请书副本送达被申请人；决定不予受理的，应当说明理由并送达申请人。
（3）澄迈县收到原告土地权属申请后没有进入受理审查程序
一般情况下，行政机关收到法人或其他组织或公民的申请后依法应当进入受理或者不受理的程序性审查阶段，也就是行政程序规定步骤，并依法作出受理或不受理的决定并通知申请人等。
本案原告提起行政诉讼后，被告作出的所有答辩均没有一点点证据证明其对原告的土地权属申请进入到了受理或不受理的审查程序阶段，当然谈不上受理或者不受理，也谈不上进入调查程序阶段了，更谈不上作出实体权利处理决定了。这种情况可称为对申请人的申请置之不理，丢弃一旁，有的甚至可能作为废纸处置了。
（4）应当受理不受理是行政机关的职权范围
《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十一条规定得很清楚，乡镇人民政府和土地权属争议调处机构对土地权属申请进行审查，然后依法作出受理或不受理的决定。也就是说这个受理不受理是行政权限，属于行政机关职权范围。
（5）海南一中院判决行使了行政机关的职权
《第255号判决》认为“根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条‘依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯‘的规定，故原告向被告申请确认的土地使用权受法律保护，不属于土地权属有争议的土地。”
笔者再对该判决的依据以及判决理由作简要的叙述。《第255号判决》逻辑思维可能是这样的。红树林公司持有争议土地的权属证书；土地管理法第十三条规定依法登记的土地使用权受法律保护；原告不交出红树林公司的土地，属于侵权行为；《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十条第一款第（一）项规定，下列案件不作为土地权属争议案件受理：（一）一方已取得土地权属证书，另一方侵占其土地的案件；因此，判决驳回原告的诉讼请求。但是，本案解决的是被告澄迈县政府是否履行了法定职责，而不是被告澄迈县该不该受理原告的土地权属申请的问题；是否受理不受理是澄迈县政府的行政职权。
五、原告在被告收到土地权属申请两个月内起诉是否符合规定
行政诉讼法第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。
（一）行政机关履行职责的期限尚未届满实务
1、行政诉讼法第四十七条第一款规定了两个月内不履行的情形
行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。本案中原告就是依据了这一款的规定向海南一中院提起行政诉讼。一般情况下，人民法院应当立案。但，该条款又规定法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。这就意味着，公民法人或其他组织可以向人民法院提起行政诉讼的期限还要根据申请人所提起的有关事项的法律、法规规定的期限来判断，原告起诉行政机关不履行法定职责的理由是否成立。
2、本案地方法规规定土地权属处理程序期限为6个月
《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十三条第一款规定，土地权属争议经调解达不成协议的，乡镇人民政府应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见或者作出处理决定；土地权属争议调处机构应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见，报同级人民政府作出争议处理决定书。
3、本案地方法规规定土地权属处理程序还可以延长6个月
4、按照以上规定1年才可以提起不履行法定职责的行政诉讼
按照《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十三条第二款规定，原告对被告不履行法定职责的起诉期限为1年。
5、按照一审和二审规定最长审判期限为6+3再加批准延长
法院受理审理，再按照《行政诉讼法》第八十一条规定，人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。二审是三个月，根据情况还可以延长。
（二）法定职责期限应以行政机关是否已启动程序而决定起诉期限
以本案开庭时计算，被告接到原告土地权属申请已经超过6个月，但其根本就没有进入到受理不受理的审查程序阶段，就像一支只有精子而没有卵子试管婴儿一样的不可能培育出孩子。人民法院是依据作出处理决定的最长期限判决被告澄迈县政府“履行职责期限尚未届满”，还是以被告澄迈县接到土地权属申请审查是否受理的期限来裁判呢？道理非常简单，被告澄迈县政府根本不履行法定职责，因为没有经过审查受理或不受理的程序阶段，就不能进入到受理后的通知被申请人的程序阶段，当然不能再进入调查处理和作出行政处理决定的程序阶段。
《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十一条第一款规定的审查受理不受理是7个工作日。就本案而言，被告澄迈县在收到原告王友权和冯春莲土地权属申请后的两个月后，还没有进入到受理或不受理的审查阶段，这可以证明被告澄迈县政府已经完成了整个过程的不履行法定职责的行为。我们称之为“视为经过了不履行法定职责的全过程期限”
行政诉讼法第一条规定，为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法，制定本法。
笔者认为依据该条款的立法精神，人民法院可以根据及时审理行政案件的原则，解决行政争议而立案审判。
综上，一方持有土地权属证书，另一方利害关系人提起土地权属申请可以受理。《第255号判决》适用法律错误，二审人民法院应予纠正。