作者|吕忠梅，中国政法大学民商法学院兼职教授
博士生导师，中国法学会副会长
中国法学会环境资源法学研究会会长
内容提要：在各种立法方式中，法典编纂从形式到内容都具有统领性，需要充分认识法典编纂的价值重塑、体系重整立法革新功能，在法典编纂启动之时进行合理的立法选择。综合法律命名的各种因素，法典名称更应注重其政治性、实质要素和文化要素，以“生态环境法典”命名是更优选择。针对我国生态环境立法实际，生态环境法典编纂应以“可持续发展”为价值目标进行法律关系评估和价值体系重塑；以编订为主，优化提炼污染控制法律规范；以纂修为主，系统整合自然保护法律规范；统筹编订纂修，补充完善绿色低碳发展法律规范。在现行立法以行政监管制度为主的管控机制不能满足生态环境司法迅速发展需求的情况下，应在生态环境法典编纂中充分考虑裁判性规则的供给，建立行政监管与司法裁判并行的“共治”型法律机制。
关键词：生态环境法典；编订纂修；法律规范；监管机制；裁判规则
目次：
一、法典名称选择：生态环境法典与环境法典
二、编纂方式选择：系统整合与编订纂修
三、法律机制选择：监管制度与裁判规则
对于法典编纂而言，命名具有双重意义。一方面，法典通过命名实现制名指实，用简明精准的词汇凝练概括法典内容，一目了然；另一方面，法典通过命名以实现区分、识别和系统集成等重要功能，让人们根据法典名称区分其法律性质、识别其效力等级、集成其内部结构。法典名称既要体现适用范围、制定主体、表现形式和效力位阶等形式要素，亦应涵摄调整范围和法律关系等实质要素，还有传承法律历史与符合国际共识等文化要素。由此可见，法典命名既不能“任性”，也不能“随意”。
比较法上，与民法典的命名具有普遍共识不同，各国环境法典的名称差异很大，如哥伦比亚为《可再生自然资源和环境保护法典》，瑞典、法国等为《环境法典》，哈萨克斯坦为《生态法典》，柬埔寨为《环境与自然资源法典》，等等。进一步考察，各国在法典命名时，既考虑到要明确法典价值取向，也体现对法典调整范围和基本法律关系的界定。在我国，有学者将全国人大及其常委会立法实践中的法律名称确定方法归纳为五个方面：名称应与法律内容一致、与法律类型适应、避免出现歧义、保持相对稳定、符合语法规则等。
以此标准来比较各方面提出的法典名称——环境法典或生态环境法典。我们认为，两者都可满足一般意义需求，若作为一般法律名称，从语言简练角度，“环境法典”是较好选择。但法典编纂作为国家最高立法活动，不仅可以通过形式理性提升法律规范的体系性，实现法制统一、促进法治实施，同时还可以促进国家战略转型、实现社会发展变革、弘扬中华传统优秀生态文化和法律文化，法典所特有的这些法治价值、政治价值和文化价值，是其他立法形式难以企及的。因此，法典名称更应注重从政治高度加以考量，其实质要素、文化要素在命名中占据重要位置。以这样的标准判断，以“生态环境法典”命名是更优选择。
（一）以“生态环境法典”命名，更加充分体现习近平生态文明思想和习近平法治思想
习近平总书记反复强调“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题”。生态文明建设是国家治理领域的一场深刻变革，法治思维和法治方式是生态文明建设的重要保障。习近平法治思想的生态文明法治理论追求的是人类整体利益与长远利益的实现，遵循“人与自然和谐共生”价值观，践行“人与自然生命共同体”的整体论、“山水林田湖草沙”的系统论、“绿水青山就是金山银山”的辩证论等，强调“以最严密法治保护生态环境”、在法治轨道上推进生态文明建设，借助法的公平、正义、秩序、安全价值，实现生态文明建设领域的“善治”。
以“生态环境法典”命名，可更好呈现习近平生态文明法治理论中所蕴含的人与自然和谐共生、生态安全、代际公平等新型价值观与整体主义思维。
（二）以“生态环境法典”命名，更加契合新时代“人与自然和谐共生”的现代化强国建设本质特征
法典编纂具有推进国家转型的重要功能，体现国家治理核心理念，这是法典命名必须考虑的重要因素。我国于1972年参加联合国人类环境会议，受到西方发达国家严重环境问题的警醒，1973年8月以国务院名义召开第一次全国环境保护会议，讨论通过并由国务院发布《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》（以下简称《保护和改善环境若干规定》），拉开了新中国环境保护的序幕。五十多年来，中国始终坚持不走西方发达国家“先污染后治理”的老路，形成了经济社会发展与环境保护相协调的中国式环境保护道路。
党的十八大将生态文明建设提升至“五位一体”总体布局高度并进行了全面部署。党的十九大提出到2035年基本实现社会主义现代化，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现；到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。党的二十大将“人与自然和谐共生的现代化”作为“中国式现代化”本质特征之一，升华了生态文明建设在强国建设、民族复兴历史愿景中的地位与使命。立足于2035年总体目标，围绕“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，提出了“加快发展方式绿色转型、深入推进污染防治、提升生态系统多样性稳定性持续性、积极稳妥推进碳中和”等工作新要求。
法典编纂以法治思维和法治方式推动实现“人与自然和谐共生的现代化”，必须贯彻落实新发展理念，妥善处理好发展与保护的关系。“站在人与自然和谐共生的高度谋划发展”，把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，在绿色转型中推动发展。同时，“要通过高水平保护，不断塑造发展的新动能、新优势”，着力构建绿色低碳循环经济体系，加快形成高科技含量、低资源消耗、少环境污染的新型产业结构，大幅提升经济绿色化水平，有效降低发展的资源环境成本，实现绿色、低碳、可持续发展。
以“生态环境法典”命名，更加契合“人与自然和谐共生的现代化”所要求的妥善处理发展与保护的关系，以高水平保护促进高质量发展的本质特征。
（三）以“生态环境法典”命名，体现落实“美丽中国”建设国家目标、国家任务的使命担当
法典编纂是实现国家目标、国家任务的重要方式，贯彻落实宪法的原则性规定，当然是法典命名的必要考量。我国1978年宪法开始规定“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”在宪法中确认国家环境保护职责，并明确环境保护工作领域为自然资源保护和污染防治两个方面。1982年《宪法》第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，首次以宪法形式确认了“生态环境”的概念。
2018年通过的《宪法修正案》，修改了《宪法》序言第七自然段，新增加“贯彻新发展理念”的表述，将“生态文明”纳入“五大文明”，将“美丽”增加至强国目标之中，提出“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”，充实完善中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容。同时，还将《宪法》第89条“国务院行使下列职权”中第六项修改为“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”，以宪法规范方式明确国务院领导和管理生态文明建设的职责。至此，我国《宪法》已形成由国家目标、国家任务、国家职责共同构成的完整的环境宪法条款。
生态文明入宪，彰显了中国特色社会主义总体布局的新的文明指向，使富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国建设具有了可靠的法治根基。以生态环境法典命名，可以更好彰显“人与自然和谐共生的现代化”与《宪法》规定的“生态文明”和“美丽”的对应关系，体现法典实现宪法规定的国家目标、落实国家任务的使命担当。
（四）以“生态环境法典”命名，彰显“源头严管、过程严控、后果严惩”的生态环境治理新格局
以生态环境法典命名，正是对我国生态环境治理新格局的重要呈现，也是对现代环境治理体系所涵摄的多元主体参与、全地域覆盖、全过程管控的法律关系的提炼与归纳。
（五）以“生态环境法典”命名，传承中华优秀生态文化基因与中华法系编典传统，为世界贡献中国方案
中华法系诸法合体的形式、“寓道于术”的法治思维风格，为生态环境法典综合调整不同性质社会关系、整合不同属性法律关系提供了编典基础。《禹刑》《汤刑》《九刑》的汇编体例，《唐律疏议》完整性、逻辑性等基本要素，出礼入刑、隆礼重法；民惟邦本、本固邦宁……等着眼于文明秩序整体建构而形成的“道”重于“术”、“理”先于“制”的法治风格，使得我们可以在生态环境法典编纂过程中实现从民为邦本到以人民为中心的价值立场、从天人合一的礼法合治到可持续发展的良法善治的现代性转化。
多年来，中国积极参与全球环境治理，取得了巨大成就。特别是进入新时代以来，中国以应有的大国责任和担当精神积极参与推动全球生态环境治理，在应对气候变化、生物多样性保护和防止重大污染等方面发挥引领作用，以共建“地球生命共同体”的胸怀，倡议共建“人类命运共同体”，为维护全球生态安全贡献中国力量，彰显了中华“和合”文化的强大影响力。
今天的中国是历史中国的延续，传承中华传统文化基因、承载中华法系历史记忆，以生态环境法典命名是最佳选择。
在这样的立法现状下，编纂生态环境法典，实际上是立法机关通过对现行的生态环境法律制度规范进行系统整合、编订纂修，形成一部适应新时代中国特色社会主义发展要求，符合我国国情，体例科学、结构严谨、规范合理、内容完整并协调一致的法律文件。这也意味着，编纂生态环境法典不是制定全新的生态环境法律，而是对现行的34部法律、100多件行政法规、1000多件地方性立法以及生态文明体制改革实践成果进行科学化、体系化整理，不仅要去除重复的规定，还要对已经滞后的现行规定进行必要修改完善，对社会经济生活中出现的新情况、新问题做出有针对性的新规定。
（一）以“可持续发展”为价值目标进行法律关系评估和价值体系重塑
解决这些问题，提升生态环境立法的整体效能，是生态环境法典编纂必须实现的一个重要目标。这需要首先从理论上提出生态环境法典编纂的逻辑主线、价值体系、基石概念、法律关系建构方法等知识框架，然后，根据一定的价值判断标准对现行立法进行价值统一性评估和实施效果评估，通过建构体现生态环境保护特殊性的“人—自然—人”法律关系，以“生态环境”的环境、资源、生态三个面向与可持续发展所要求的环境与发展综合决策方法展开法典逻辑，呈现“人与自然和谐共生”的法律制度所蕴含的“人—自然—人”双重和谐、代际公平、生态安全、公共秩序等法律价值。经过前期反复论证研究，我们提出了以“可持续发展”为价值核心和逻辑主线、以“生态环境法典”命名、选择“适度法典化”模式、采用“总则—分编”结构的生态法典编纂构想，并形成了由总则、污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编、生态环境责任编构成的《生态环境法典专家建议稿（草案）》。
具体而言，要实现生态环境法典形式外观系统性、制度编排合理性、程序运转顺畅性、逻辑关联自洽性、结构内容开放性和法律体系稳定性的“适度法典化”目标，需要针对目前的分别立法模式、新法不断制定的现实，分别进行处理。
对于经过评估，整体符合生态环境立法目的、价值取向和制度指向且主要以环境要素、环境保护单独事项为调整范围的现行法律，将其全部内容纳入法典，通过类型化、体系化方法解决法律规范的不统一、不协调及空白漏洞问题，生态环境法典编纂完成后，这些法律应予废止。这主要包括《环境保护法》、污染防治类法律以及部分单独事项立法，如《环境影响评价法》等。
对于已经列入十四届人大常委会立法规划的一、二类项目，按照“统筹立改废释纂”的原则，进行整体评估，分别作出继续立法（如“国家公园法”）、纳入法典编纂一并考虑（如“电磁辐射污染防治法”）等决定，既节约立法资源，也避免法典编纂过程中出现新的不统一、不协同现象。
（二）以编订为主，优化提炼污染控制法律规范，建立以保障公众健康为核心的污染控制法律制度体系
防止严重的环境污染对人群健康造成不可逆转的损害，是世界上环境保护运动兴起的直接原因，上个世纪世界著名的环境污染事件，如伦敦烟雾、印度博帕尔事件等，导致众多人的生命健康受损，改革开放以来，我国也发生过类似污染事件，科学反复告诉我们，环境污染物质迁移转化的终极体现是人的生命健康受损。因此，污染控制法律制度必须回归保障公众健康本位，以保障公众健康为基本价值取向，建立以保障公众健康为核心的污染控制制度体系。
（三）以纂修为主，系统整合自然保护法律规范，建立“山水林田湖草沙”统筹治理的自然生态保护法律制度体系
对于现行特殊生态系统、生物多样性保护的单项立法，因为涉及湿地、青藏高原、长江、黄河等特定空间或生态系统的特殊保护，主要是提炼特殊空间保护的一般规则，既可适用于这些单项法，也可适用于尚未制定单项法的特殊空间保护。对已有的特殊空间立法，按照普通法与特别法的关系原则建立衔接性制度。已列入十四届全国人大立法规划的国土空间规划法、国家公园法（自然保护地法）应与法典编纂统筹考虑，加快制定进程。
（四）统筹编订纂修，补充完善绿色低碳发展法律规范，建立“尊重自然、顺应自然”的绿色低碳发展法律制度体系
应对气候变化，是当前国际环境治理的重大议题，也是生态环境法典编纂必须回应的重大问题。我国现行立法中，除《大气污染防治法》《森林法》《草原法》《湿地保护法》《青藏高原生态保护法》零星涉及温室气体控制、碳汇资源等内容外，并无应对气候变化的专门立法，在建立碳交易市场方面也仅出台了部门规章。因此，需要在生态环境法典编纂过程中，创制统筹国内规则与国际规则相互配合和支持的气候治理制度体系。把习近平总书记发出的全球气候治理倡议和中国政府在应对气候变化谈判中作出的重大承诺妥善转化为法典规范，既坚定维护国家利益，也为引领国际气候治理做出中国贡献。着重创制碳排放权交易、新能源开发利用、受控消耗臭氧层物质管理、国际能源合作等基本制度，在突出气候变化治理国际合作的差异性与针对性的同时，也为国际形势变化预留充足的制度空间，促进形成具有中国特色的应对气候变化制度体系。
建立运行顺畅的法律机制是法典编纂的核心内容，生态环境法典编纂虽然以现行有效的行政监管机制为基础，但在我国当前生态环境司法实践迅猛发展背景下，结合司法实践构建良好的司法机制也是必然选择。环境法兴起的制度原因是传统法律制度将自然作为满足人类需要的客体，人为了追求经济利益最大化，无止尽地向自然索取并将自然当作天然垃圾场任意排放污染物。在所有权绝对、完全意思自治、自己责任的法律理念下，环境污染的受害人得不到法律的有效救济，二战后，西方国家爆发了反公害、反污染的绿色运动，要求国家承担环境保护责任，保护受害人权益。在此背景下产生的环境法，建立了以公法规范为主的行政命令机制，以通过对所有权和意思自治的限制来保护环境。为此，环境法设立专门管理机构并赋予监管权、确立监管标准与手段措施，并以强制执法方式予以严格落实。
我国环境保护立法之初师从西方，后自成一体，早期的制度主体以行政命令为核心，历经探索逐步完善，并形成了综合运用行政责任、民事责任、刑事责任保护生态环境的责任制度体系，同时探索建立环境公益诉讼制度，环境司法开始起步。
2019年，公安部组建食品药品犯罪侦查局，推进森林公安转隶，整合警力资源，统一承担打击环境资源等犯罪职责，对环境资源犯罪实施“全环节、全要素、全链条”打击。2018年1月至2023年6月，全国公安机关共立案侦办破坏环境资源保护类犯罪案件26万起。侦破污染环境犯罪案件1.5万起，立案侦办非法占用农用地刑事案件3.2万起。同时打击涉野生动植物犯罪，长江流域非法捕捞犯罪等。近年来公安机关在打击环境资源犯罪方面取得了重大进展。
由此可见，在我国环境法的实施过程中，司法机制已经发挥着不可替代的作用。但是，生态环境立法被归于“行政立法”“经济立法”领域，2021年全国人大常委会决定启动环境法典编纂研究工作时，依然将其定位于“行政立法领域的法典编纂工作”，表明生态环境司法机制的建立，尚未得到立法机关的高度重视，从而导致生态环境司法一直受到法律规则供给不足的困扰。客观而言，目前的环境司法实践中行之有效的“三审合一”“多检融合”尚无法律依据，公益诉讼也仅有《民事诉讼法》《行政诉讼法》《环境保护法》的原则性规定，司法实践中探索的一些责任承担方式和案件办理方式缺乏法律制度支撑。
可见，生态环境立法的“行政领域立法”定位下所建立的行政监管制度为主的管控机制，不能满足生态环境司法迅速发展的需求，是否需要在生态环境法典编纂过程中考虑建立相应司法机制以及如何建立司法机制、从哪些方面加强裁判规则供给，是生态环境法典编纂必须进行的又一个重大立法选择。
在前期研究中，我们提出了生态环境法律责任独立成编的构想，以期通过界定“生态环境法律责任”的概念建构法律责任制度及其救济体系，提高生态环境法典的裁判规则供给能力。为此，还需要继续深化研究，进一步破解司法实践探索与现行法律规定滞后之间的张力，提出具有可操作性的法典编纂方案。
（一）进一步明确生态环境法律责任的特殊属性，完善生态环境法律责任制度体系
（二）进一步明确生态环境诉讼程序，完善生态环境公益诉讼制度体系
经过多年实践探索，逐步形成的绿色司法体系与公益诉讼制度，充分彰显了中国特色社会主义生态文明法治建设道路，是为世界所公认的成功经验。但目前的一些探索还停留在司法实践层面，一些创新还缺乏明确的法律依据，一些个案还不足形成有普遍拘束力的裁判规则，迫切需要从实践经验上升为稳定的法律制度，促进形成成熟定型的司法体系。
（三）统筹推进生态环境法典编纂与检察公益诉讼立法，建立健全“多检融合”的生态环境检察制度
总之，我们的法典编纂建议是立足现实且具有理论支撑的具体方案，希望能够为立法决策者提供参考。期待在不久的将来，生态环境法典能够与大家见面！