无人船适用领海无害通过制度的困境及对策
【中国法治国际论坛(2021)主题征文】
内容摘要：人工智能时代，无人船的研发与应用对传统的国际法律体系造成一定冲击，导致既有国际规则的适用困境。《联合国海洋法公约》规定了领海无害通过制度，但是无人船在能否适用该制度、是否满足“无害性”法律审查、沿海国司法管辖权如何落实等方面亟待澄清。对此，在人工智能技术不断发展的趋势下，应当在法律层面应对上述困境并通过创新机制平衡技术发展与法律规制的关系，建立国家审查机制，创新无人船信息通报制度和指定无人船航道，重新审视船舶配员规则，实现船岸通讯技术法律化保障沿海国的司法管辖权。
关键词：无人船；领海无害通过权；联合国海洋法公约；国家审查；信息通报
无人船一旦投入商用，在没有出台针对性法律、法规之前，一般意义上，无人船的应用理应遵循现有海洋法和海事法方面的条约和法律制度，领海无害通过权作为《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）下船舶享有的重要权利，应当适用于无人船。但公约制定及生效实施之时，显然并未预见“船上无人”的无人船情形，制度设计及应用场景和前提均是基于“船上配员”的传统船舶。由此，就会引发无人船是否可以适用现行海洋法规定的无害通过权、如果适用会存在哪些法律困境或障碍，是否会构成有害通过的具体情形，如果认定属于有害通过，违反海洋法公约规定应承担何种法律责任，责任主体如何确定等。
作为海洋大国，我国已开始紧跟当今世界航运与高新技术融合发展的方向，紧抓发展机遇，我国在无人船技术研发、标准和应用研究方面已经步入世界第一集团军行列，但是无人船涉及的法律规则、法律问题方面的研究也不容忽视，应当统筹法律制度构建与完善与科技发展之间相辅相成的密切关系。本文选取海洋法中重要的领海无害通过制度为视角，探讨无人船定义及法律属性、无人船适用该制度的困境并提出应对措施。
一、无人船及其法律属性
作为船舶运输领域的新生事物，无人船的定义及法律属性目前尚无定论，对此，有必要从无人船的特征着手，以厘清无人船的实质内涵，为其法律性质和权责定位提供理论基础。
（一）无人船的称谓与定义
无人船的发展在全球已具备一定技术基础，智能技术应用初显成效，但整体而言，无人船仍处于初步发展阶段，由于海上环境的特殊性还需克服诸多技术难关，有关于智能船舶的称谓和定义在全球尚未统一。
除船舶服务组织之外，国家、区域组织及其学者对无人船的称谓和定义也不尽相同，美国兰特安全研究司发布的美国海军无人水面舰艇(USV)的就业选择报告中指出无人水面船艇(UnmannedSurfaceVehicle)是指无人居住、与水面保持持续、实质性接触的海上船艇，欧盟委员会在其第七框架方案下共同资助的网络情报实现海上无人航行项目中定义无人自主船舶（UnmannedAutonomousVessel）是由自动船载决策系统引导但由岸边控制站远程操作员控制的船舶，英国学者RobertVeal将无人水面船艇（UnmannedSurfaceVehicles）定义为“无需任何人员在船、能够在水中自主控制、自主移动的船艇”，美国学者PaulW.Pritchett则认为无人水面船艇（UnmannedSurfaceVehicles）是指通过远程控制、自主方式或两者混合的方式实现水面操作和航行的无人船舶，我国学界对智能船舶的称谓和定义也尚不统一，其中“无人船”和“智能船舶”的用语最为普遍。
综合各项意见，各国主要围绕船上没有随船人员的无人船舶进行研究，继而将无人船舶分为需要岸基人员远程控制的船舶和完全自主运行决策无需人为干预的船舶（人员主要发挥必要的监管作用）。本文采用的无人船定义与PaulW.Pritchett学者观点相似，主要指无人在船并能够自主运行和决策的船舶，出于无人船在应用中的特殊性和研究价值的考量，本文研究对象限于完全自主运行的商用无人船，人员只发挥必要的远程监管作用，用于政府公务和军事目的的无人船不在本文研究范畴之内。基于此，无人船在海上航行过程中将不只发挥船舶装载、运输的功能，也将发挥船长、船员甚至领航员等人类角色的作用，充分展现无人性、智能性特征。
（二）无人船的法律属性
无人船的法律属性决定其能否适用有关船舶制度，这主要取决于其是否满足船舶的定义。当前，各国研究的无人船舶尽管称谓各异，但本质上具有以下共同特征：第一，无人船具有感知能力，这是其实现智能化的必要前提，通过感知外部环境的特征和变化来收集数据；第二，无人船能够整理和分析数据，通过信息技术的应用将储存的信息进行归纳、分析和比对，以为决策提供数据基础；第三，无人船能够自主作出决策和行动，无需依靠人的意志判断，其能够完全代替人的角色下达指令采取某项行动。相较之下，传统船舶主要依靠人的技术、经验进行判别，进而作出决策操作船舶设备实现船舶运行，人在船舶运行中发挥主要且核心的作用，智能设备只起到辅助决策的功能，国际海事条约中也通过规定船员的各项勤勉义务来保证船舶的安全运行，船舶违法责任需要人作为主体承担责任。可以说，船上是否“配员”是无人船与有人船的核心区别。
但纵览国际上与船舶有关的条约，没有公约在对船舶进行定义时将“船员”作为定性船舶的必要因素，根据《1986年联合国船舶登记条件公约》的定义，船舶是指“用于国际海上商务中运输货物、旅客或货物和旅客两者兼有的任何自航式海船”，也未提及人员要求。各国国内法在对“船舶”定义时采用“构造（construction）”、“事物（thing）”及“描述（description）”等不同词汇阐述船舶定义，但“船员”并未被哪个国家作为定义船舶的构成要素。
从当前实践来看，主流观点认为无人船具有船舶的法律属性，属于现有法律法规调整的范围。诸多国际公约和国内立法主要是围绕船舶本身界定，侧重强调具备装载、运输功能，是否配备人员并不影响船舶的认定。因此，从文义解释角度讲，无人船具备船舶“运载工具”的特性，满足法律规定的船舶概念，应当归属船舶类别。2017年国际海事委员会（CMI）就各成员国对无人船的属性、国际规则的适用及可能遇到的障碍等问题发起调查问卷，2018年收到的调查回执报告显示，包括中国在内的多数国家的国内法认可一艘不配备船员、自主运行的无人船具备船舶属性。实质上，无人船的定义并不是争议的重点，责任承担问题才是各国关心的焦点，因为其“无人性”使得目前法律规定的责任主体无法明晰，这将决定其能否被各国接受和适用国际法的权利和义务。
综上，无人船具备传统船舶的特征，并且主要发挥与传统船舶相同的运载功能，操作方式与船舶水平对船的法律地位的确定并没有关系，船员不是无人船属性的先决条件，那么远程控制或者自主运行都不是问题，因此无人船的法律属性应当定性为船舶。但这并不意味着现有法律对无人船天然适用，由于无人船无人性和智能性的特性，在具体法律适用方面存在障碍，例如船员配备的最低要求或者无害通过一国领海时“无害性”问题的规制等。
二、无人船适用领海无害通过制度的困境
领海无害通过制度是沿海国国家利益和外国船舶航行利益博弈和妥协的结果，出于国家安全和环境保护等方面考量，现行国际法对无害通过制度作了详细规定并集中体现于《海洋法公约》。正如格劳秀斯所言，沿海国即使对海洋享有主权，也不应损害外国人的“无害通过”，这亦符合日益繁荣的海上商贸需求。海洋属于全人类，不能被以任何方式据为己有，和平用海是每个主权国家的自然权利，这种权利不应因科技的进步而受到任何阻碍。
鉴于此，《海洋法公约》赋予所有国家无害通过领海的权利，并且该条属于适用所有船舶的规则，既未排除任何国家，也未排除任何船舶。无人船具备国际法和国内法上的船舶属性，理论上应当与传统船舶一致享有无害通过一国领海的权利和履行无害通过领海的义务。从当前人工智能科技发展来看，无人船尚处于初期发展阶段，精准、高端能够独立判断环境并作出决策和实施行为的无人船尚不存在，现行的国际法尚可适用于人机配合的半自动船舶。但随着人工智能技术的不断发展，智能船舶的自主性不断提升，真正无人参与的智能船舶的诞生将对现有领海无害通过制度带来挑战，法律规范有必要提前预判。
（一）无人船超出领海无害通过制度传统适用范畴
领海无害通过制度的设定源于“海洋自由论”的影响和航运发达国家的博弈。1609年，格劳秀斯在其短篇论著《海洋自由论》中强调海洋是不能通过占领而取得占有的，不能成为国家的财产，因而海洋本质上不受任何国家主权的控制。尽管这一论断遭到其他国家普遍反对，但推动了海洋航行自由的发展。随着海上贸易日渐繁荣和资本主义的兴起，海洋自由逐步被人们所接受。但为了保护沿海国的安全和利益，《海洋法公约》赋予沿海国行使领海主权的权利。
外国船舶在有限条件下享有通过他国领海和通过不受妨碍的权利。《海洋法公约》第十七条明确规定无论是内陆国还是沿海国，其船舶均享有无害通过领海的权利，此“通过”不限于穿过领海不进入内水的行为，还包括驶往或驶出内水或停靠泊船处或港口设施的行为。因此，外国船舶通过领海不只是传统理解的过境，还包括进出内水、领海、停靠的过程。同时，此种通过不得受到妨碍和任何形式的歧视。历史上，利比亚曾在1985年通过一系列规定变相妨碍船舶无害通过其领海的权利，因遭到西方国家的强烈反对而废除。
因此，从历史发展脉络来看，领海无害通过制度的适用对象原则上是有人在船操作和营运的传统船舶，其最初的创立只是针对当时伴有人类行为参与的船舶而设计，并且主要考虑责任承担问题，对于“船舶”一词的定义也是出于当时对船舶功能认知而作出的内涵阐释，并未考虑到人不在船上的可能性，所以本质上无人船并不是领海无害通过制度传统设定的适用对象。而现代无人船之所以能够契合法律对“船舶”的初始定义，是因为其并没有失去船舶的原始运载功能，依然符合人类对船舶属性的要求。但事实上，无人船相比于人工操作船舶已经有了质的飞越，好比自主武器系统和传统步枪之间的区别。虽然人的行为的参与不构成定义船舶的要素，但船舶的智能性却深刻影响诸多方面法律责任的承担，也因此导致各国对无人船是否享有相同的海洋权利持观望态度。
2018年19国海商法协会提交给国际海事委员会的调查问卷回执回应了各国对无人船能否适用《海洋法公约》规定的相同权利和义务，例如航行自由、通过权等。其中五国认为考虑到无人船具备国家和国际法规定的船舶能力，它们应受此约束。美国虽然不是《海洋法公约》的缔约国，但是其国内法对“船舶”的定义不考虑人员配备，因此无人驾驶船舶可能也应遵守《海洋法公约》规定的相同权利和义务，譬如，美国国家法律对无害通过的定义与《海洋法公约》相同，无人船也应遵守无害通过的规定。不过，美国也只是提供的倾向性答复，具体是否适用相同权利和义务仍需依据现实情况作出判断。马耳他的回应则是由于缺乏国内和国际层面的立法，《海洋法公约》规定的载人船的权利和义务是否适用于无人船目前还是一个有争议的问题。
因此，历史缘由和和科技进步使得无人船超出现有领海无害通过制度的规制范畴，这也是法的滞后性的体现，加之无人船技术发展的不成熟，如果允许无人船享有同传统船舶一样的领海无害通过权，则国内和国际层面的法律都面临修订或解释适用的问题。
（二）无人船通过领海的“无害性”法律审查困难
船舶享有无害通过的权利，固然要遵守相应的国际法义务，行使领海无害通过权的外国船舶的主要义务在于通过的“无害性”。《海洋法公约》要求“通过应继续不停和迅速进行”，不得损害沿海国的和平、良好秩序和安全。同时，《海洋法公约》第十九条第2款明确列举11项“有害”行为和1项兜底性规定，禁止外国船舶通过领海时实施该类行为，不仅包括武力威胁、搜集情报、接载军事装置等军事行为，还包括海洋环境污染、研究或测量、捕鱼等活动。
理论上领海无害通过制度中“有害”和“无害”的界线和标准清晰，船舶是否属于“无害”应当容易判断，首先，从形式上判断，沿海国可以根据外国船舶的航行轨迹和速度判断其是否做到“继续不停和迅速进行”；其次，从实质上判断，即使符合第一项要求，如果从事了所列明的“有害”行为，也会被认定为有损沿海国和平、良好秩序和安全，例如携带核武力。沿海国对通过本国领海的船舶皆有检查和监督的权利，可采取包括制止非无害通过、防止破坏、划分航道、消除不安全因素等措施，这有赖于沿海国海洋警察的执法行动。《海洋法公约》在维护沿海国领海主权与安全、保证外国船舶“无害性”方面有明显的倾向性，在事实上消除对沿海国的实际威胁和损害。
但是，当人工智能技术融合到船舶营运中时，原本的“无害性”审查会囿于互联网技术的深刻介入而增大难度，无法再适用传统形式和实质的判断方法。无人船的运行依赖于发达的网络通信技术，具有高度的独立性和自主性，通过物联网、互联网、远程测控技术及大数据分析系统能够及时将船体获取的信息传输到岸基系统，比传统船舶的网络功能和数据传输能力更加强大。我国发布的《智能船舶发展行动计划（2019-2021年）》在专栏1中强调关键智能技术要具备智能感知系统、网络与通信系统和智能航行系统，船舶需要感知航行环境、船舶状态、设备状态、货物状态等数据，并将这些数据通过船岸交互系统和全船信息交互系统及时进行信息共享，最终实现船舶的自主智能航行。
《海洋法公约》力求通过领海无害通过权实现沿海国国家利益和外国船舶航行利益的平衡，既赋予沿海国行使领海主权的诸多权利，也将一部分航行的权利让渡于外国船舶，以求充分发挥海洋的价值。但互联网的匿名性和强大的连接性决定无人船实施的行为具有抽象性和隐蔽性。无人船强大的智能特性在为航运带来便利同时国家安全问题也成为各国和国际组织重点关心的问题，目前，英国、挪威、韩国以及国际海事组织等多个国家和国际组织都有所侧重地研发无人船，致力于提升船舶的数字化水平，力争国际标准制定的话语权。
（三）沿海国对无人船刑事管辖权和民事管辖权难以落实
为维护沿海国的和平、良好秩序和安全，《海洋法公约》在第三节领海的无害通过中的B分节赋予沿海国司法管辖权，其第二十七条和二十八条分别规定沿海国对外国商船的刑事管辖权和民事管辖权，以落实船舶及其船上人员破坏沿海国和平、良好秩序和安全的的法律责任。
民事管辖方面，《海洋法公约》第二十八条要求在涉及船舶本身在通过沿海水域的航行中或为该航行的目的而承担义务和责任时产生民事纠纷，沿海国可以对船舶执行或逮捕，但仅限于针对船舶本身负担的民事义务而行使民事管辖权。例如船舶在通过领海时产生海洋环境污染责任、船舶碰撞责任、特殊服务费用缴纳责任等情形，理论上，沿海国针对船舶采取执法行为而不针对个人，但船舶只是机器没有思维和意识，本质依然是船舶背后的船舶所有人承担最终责任。因此实践中沿海国主管当局通常是与船长或船东进行沟通、协商民事责任的承担问题，比如此次“长赐”轮被埃及主管当局扣押之后就是船长、船东与主管当局沟通议价。
无人船的关键智能技术是综合管理和控制系统，这种系统具备人工智能共有的缺陷，即计算机语言的不可解释性和安全漏洞的难以控制性，而之所以存在这样的缺陷，一是人工智能本身使用的是抽象的计算机话术，讲求的是自身的技术逻辑，二是这种计算机科学方法论是概率论而非责任归责中的因果论。无人船系统故障在技术发展中不可避免，保证沿海国行使司法管辖权、在一定程度上指引、控制船舶的权能有其必要性。
三、无人船适用领海无害通过制度的法律应对
无人船融合经济高效、节能环保和安全可靠的优势，具有巨大的发展潜力，目前已成为各国研发热点项目。但无人船的研发、取得及其使用必须遵守国际条约、尊重国家主权，因此国际社会应紧跟形势，进一步完善和发展规制无人船领海无害通过权的法律机制，从事前预防、事中控制、事后追责三个层面确保无人船的合法使用。
（一）构建船旗国对无人船“身份”审查机制
无人船在载货等商业操作方面所进行的活动性质与有人船并无二致，它们的功能足以符合“船舶”的要求，无人并不能成为科技和制度不可逾越的鸿沟，没有充足的理由拒绝无人船适用现有法律制度，《海洋法公约》设定无害通过权目的也在于保障商用船舶的贸易畅通。无人船应当享有领海无害通过权，但需要遵照公约规定和各国对于安全问题的考量，重新设立船旗国审查机制，在无人船投入使用之前就加强审查和管理，确保无人船遵守国际公约规定，特别是船舶的智能性数据说明，确保船舶的智能性不会给沿海国带来安全风险，例如军用和民用功能的混同等。
船旗国审查机制对无人船的“身份”确认还出于军舰特殊性的考量，当前军舰领海无害通过权在各国之间仍未达成一致，判别无人船的“身份”决定商用无人船能否顺利享有无害通过权。因此，构建无人船“身份”认定的国家审查机制从这一层面讲也具有必要性。同时，人类对无人船的需求会促使国家怠于行使法律审查的义务，这是未来无人船使用的风险之一，构建国家的强制性审查机制和确立其责任制度是必不可少的程序。
从目前各国反馈给国际海事组织的问卷来看，国际社会趋向于无人船适用《海洋法公约》中的权利义务，国家进行监管和自我监管将成为新技术发展和可持续性的重要参数。
（二）沿海国建立无人船通报制度
（三）沿海国可加设航道网络监管设施或指定特定航道
《海洋法公约》赋予沿海国采取必要措施防止通过本国领海的船舶对本国安全、环境、设施等方面造成影响和破坏，这些措施包括划定领海无害通过的航区、建立监测监视制度、登临检查可疑船舶等。因此，沿海国为便于对无人船的“无害性”审查，防止无人船的感知系统获取本国重要海域的研究数据，首先可以在原有的领海指定航道上增加监管设施或反监测设备，但这种监管设施不得恶意拦截无人船通讯信息或妨碍无人船的无害通过。其次可以依据本国领海的地理环境划定专门的无人船可航区域，限定凡是标志为无人船的船只通过本国领海均需要接受本国划定的航道，否则视为违反沿海国的法律规章，将新型船舶的潜在威胁限定在区域内，当然这种划定不得变相干扰无人船的正常通行和安全。
（四）船岸通讯技术法律化保障沿海国司法管辖权
无人船能否顺利适用领海无害通过制度取决于沿海国对本国安全的控制程度，保证沿海国能够继续实施刑事管辖权和民事管辖权，维护本国安全和利益是无人船被沿海国接受的关键。