一、行刑衔接机制的基本内涵及其特征
从上述内容看,现行行刑衔接制度主要呈现如下特点:一是参与主体复杂性。行政执法工作是国家实现社会治理的重要途径,其范围涉及社会各行各业,行政执法机关及具有行政执法权的组织众多。而行刑衔接制度中除了行政执法机关,还包括监察机关、公安机关、国家安全机关、检察机关、法院和司法行政机关,参与主体复杂,涵盖内容丰富。二是沟通衔接双向性。现行的行刑衔接制度在沟通衔接和案件移送上具有鲜明的“双向”特征,《规定》从检察视角具体规定了双向衔接与启动情形。其中,行刑正向衔接的启动情形是:检察机关主动审查;行政执法机关建议启动监督;人民群众举报。反向衔接的启动情形是:检察机关在拟作出不起诉决定的同时,依法审查是否需要对被不起诉人给予行政处罚。三是监督方式多样性。包括检察机关对行政执法机关不依法向公安机关移送涉嫌犯罪案件的依法监督、对发现行政执法人员涉嫌职务违法或者职务犯罪线索移交监察机关处理;对决定不起诉的犯罪嫌疑人,依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分等。四是检察机关主导性。在我国现有法律和规定框架下的行刑衔接制度,呈现出以检察机关作为主导地位、围绕检察机关全面展开的特点。
二、检察机关在行刑衔接机制中的职责
以上规定可以看出,检察机关在行刑衔接工作中肩负推动和监督的职责。检察机关正确充分履职,既有利于及时发现纠正行政执法机关、公安机关执法不严、执法不公的问题,也有利于推进公正廉洁执法。
三、行刑衔接机制运行中存在的问题
近年来,各级检察机关大力推动行刑衔接机制健全和落实,取得了一定的成效,但实践中仍然存在一些不容忽视的问题和困难。
(一)行政执法与刑事司法衔接信息共享平台未能真正打通
(二)各机关参与行刑衔接工作程度不一,缺乏统筹
(三)行政执法机关在各层级设置和管理不统一
我国公检法等司法机关在省、市、区(县)三级的机关设置基本是一致的,但行政执法机关则不尽然。省、市级层面各行政执法机关通常设置较全,但具体到区(县)一级,各行政机关之间差异较大,管理体制不统一,具体表现为:有的基层行政执法机关设置不全,有的行政执法机关上下级垂直管理,有的中央直属管理,有的地方和上级双重管理,有的多部门联合执法,等等。检察机关实行的是各基层检察院属地开展检察监督工作,检察机关与行政执法机关在层级和管理上的不统一,导致在开展工作对接时遇到诸多不便,更不论不同级别的行政机关的行政执法权限和种类不尽相同,执法的规范性没有统一标准,行政执法人员的执法能力参差不齐,等等。
(四)行政执法与刑事司法案件证据标准不统一、追求目标不一致
刑事诉讼法第54条规定,行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。这里的“可以作为证据使用”,是指这些证据具有进入刑事诉讼的资格,不需要刑事侦查机关再次履行取证手续,但是这些证据能否作为定案的依据,还需要依照证据规则和证据的三性(客观性、真实性、合法性)的要求由侦查、检察、审判机关进行审查判断。法律虽然对行政执法机关调取证据从合法性的角度予以了确认,但是实务中由于行政执法案件数量多、覆盖面广、与人民群众日常生产生活联系密切、惩戒程度远远低于刑事处罚力度,行政执法案件证据标准远低于刑事司法案件证据标准,因此当具体案件从行政执法环节进入刑事司法环节之后,证据标准上的较大差异造成了案件“入罪”难。
四、强化检察监督,推进行刑衔接机制不断完善
检察机关要充分发挥在行刑衔接机制中的推动和监督作用,在总结以往成功经验的基础上,推进行刑衔接机制不断完善。
行政处罚法和刑事诉讼法等法律对行刑衔接仍然只有原则性规定,各行政执法机关、司法机关内部、有关机关之间分别制定或共同会签的实施细则性质的文件是现行条件下不错的路径选择。如安徽省B市结合国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》关于知识产权领域违法案件移送的最新要求,市检察院牵头起草,市市场监督管理局、市中级法院、市公安局、市烟草专卖局、海关等机关共同会签知识产权保护协作机制,就共同做好线索移送、案情通报、信息共享、服务宣传、交流协作、协同办案等各项工作的协作配合予以明确。
(二)建立案件信息共享机制
建设行刑衔接信息共享平台的落脚点在于如何实现真正的数据衔接,扩大数据共享种类,提升共享质量,打通数据壁垒。以安徽省W市为例,W市拟依托全省行政执法综合管理监督平台,建设行刑衔接系统,实现信息全面共享,但因行刑衔接各参与机关均有自己独立的案件管理系统,且基于各机关内部的保密要求,若要实行各机关之间所有案件信息的完全无缝对接确有难度,全省行政执法综合管理监督平台也难以覆盖各行政执法机关全部案件。鉴于此,建议可以设置一定的数据模块,在一定程度和范围内,将新的行刑衔接信息共享平台系统、全省行政执法综合管理监督平台与各行政执法机关的案件管理系统打通,即各行政执法机关在录入行政执法案件的基本信息时,以案件数额、情节等涉及行政执法与刑事立案界限的重要信息作为抓取参数,将接近或符合刑事立案标准的案件自动筛选、传输到行刑衔接平台的数据库中,供检察机关查询、审查、监督,以真正实现案件数据信息互通共享。
(三)实现案情通报常态化
(四)建立从程序到实体的移送规则
解决行政执法向刑事司法移送案件的标准问题,除以程序衔接为保障之外,还需以实体衔接为目标,即必须从刑法的谦抑性原则出发。刑法的谦抑性原则是刑事立法和刑事司法的基本原则,从行刑正向衔接的方面来说,对于能够使用行政手段解决的社会问题和矛盾,尽可能不作为刑事犯罪追究;而从反向衔接的方面来说,对于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,可以建议有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分。在行刑衔接移送过程中,需牢牢把握这一原则,各机关之间密切配合、加强会商,统一案件移送标准和执法司法尺度。行政法规中确实存在许多“情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任”的条款,但是否属于“情节严重”应严格把握,绝不可简单的“数”“量”化。
(作者系安徽省人民检察院副检察长,全国检察业务专家,安徽大学兼职教授)