关键词：环境法典人与自然生命共同体实质性编纂适度化编纂
作者简介：吕忠梅，中国法学会副会长，中国法学会环境资源法学研究会会长
本文发表于《中国法学》2023年第2期，因篇幅限制，注释省略。作者身份信息为发文时信息。
一、环境法典编纂的基本立场
法典是由政治家决策、由法学家论证的产物，体现了政治生态、民意基础、法治实践、法学理论的有机结合。当今中国，如何通过编纂环境法典，促进和保障建设“美丽中国”目标的实现，既是政治之问，也是时代之问，还是实践之问，更是理论之问。对这些问题的回答，是环境法学者的历史使命与责任担当，也是启动环境法典编纂的前提。
（一）以“人与自然生命共同体”为哲学基础
环境法典编纂作为环境立法的最高形式，本质上是在一定哲学观念指引下的环境法规范体系化。环境法以解决对人类生存、发展构成严峻挑战的环境问题为使命，建立在超越“主客二分”的传统法哲学的基础之上。中国的环境法典应秉持何种人类观、自然观并设定与之相适应的人性标准，是法典编纂必须辨明、确定的法哲学基础。
1.环境法典中的“人”
以环境法的视角观察，“人”既是地球生态系统中的一个生物种群，也是社会生活中的个体，我们的身体属于自然世界、思维属于文明世界，具有自然与社会双重属性。人类文明发展过程中产生的法律，体现了人类控制自身自然属性的本质，形成了“道德人”“经济人”等假设。近代以来的法律以“经济人”为人性标准，将人抽象为社会平均人，未将人对环境的影响纳入利益考量，鼓励不可持续的生存与发展方式，内具“环境不友好”性。面对日益严重的环境问题，20世纪中叶，世界各国在对工业文明时代的人性假设进行反思的基础上，将生态理性纳入“经济人”内涵，形成新的“生态理性经济人”。既将良好生态环境和生活环境等纳入“经济人”的利益目标，也对“经济人”的行为进行生态理性约束，是环境法典的人性标准预设。
2.环境法典中的“自然”
传统法从对人的经济有用性角度将“资源”或“有用要素”作为权利客体加以保护，自然中那些无法直接产生经济效用的部分并不在法律视野之内，这是“经济人”思维的必然结果。在“生态理性经济人”看来，水、土、森林等自然要素中与经济价值相联系的是“资源”，为人类提供生存空间和外部条件的是“环境”，涉及生物与生境之间相互关系的是“生态”。三者均为人类生存发展所必需的自然条件，其中资源体现“经济功能”，环境体现“受纳功能”，生态体现自然之间的“有机联系”和“协同进化”，三者密切联系且在一定条件下相互转化，而并非传统意义上的法律客体。这种包含不同面向、强调互动联通的完整自然是环境法典赖以为基的自然观基础。
3.环境法典中的“人与自然关系”
传统法律基于西方哲学中区分肉体与灵魂而形成的精神、物质二元论，以人作为万物的尺度，形成人与自然“主客二分”的法律理念及法律制度。环境问题在西方爆发后，人们意识到必须重新认识人与自然的关系，寻找人与自然的不同相处方式，产生了“与人类生存与发展的自然环境攸关的世界观和方法论”——环境哲学，提出了寻求人与自然和谐共处的“可持续发展观”。
中国进入生态文明时代，习近平总书记运用马克思主义世界观和方法论，汲取中华民族“天人合一”“道法自然”的优秀生态文化基因，提出“人与自然是生命共同体”“良好生态环境是最普惠的民生福祉”“绿水青山就是金山银山”等重要论断，强调通过恢复自然活力、肯定自然价值真正地实现人的价值，为“可持续发展观”贡献了东方智慧。这种对人与自然关系在新高度上的辩证统一认识，是环境法典构建法律关系的文明观基础。
（二）定位于“领域型”法典
2021年全国人大常委会立法工作计划将环境法典归于“行政立法领域”的法典，为生态环境立法的重新“定位”提供了契机，也为将现存于行政法、经济法等法律部门中的生态环境立法“归位”提供了途径。
（三）采取实质性、适度化编纂模式
在我国，学者们也提出了对环境法典进行形式性编纂或实质性编纂的不同思路。课题组赞成借鉴瑞典经验，采取“适度法典化”编纂模式，通过“实质”编纂，体现环境法的领域法特征，使法典化成为促进国家环境治理体系变革的主要手段；与此同时，通过“适度”编纂，可以适当降低法典化的条件和逻辑要求，实现动态的法典化，增强环境法典的适应性和灵活性。
（四）以可持续发展为主线进行逻辑展开
世界范围内并无环境法典编纂的成熟经验，但经研究发现，各国环境法典编纂在沿袭大陆法系国家法典化传统的同时，综合考虑环境法典编纂目的和环境法自身特性，形成了以价值体系为指引、以概念体系为方法的编纂逻辑。其实质是将“可持续发展”这个当代人类最大的发展共识作为国家目标，通过法律渊源化确定为法律价值，据此对现行法律、法规进行评价、审视和完善，促进执法、司法、守法向可持续发展目标转化，全面提升国家环境治理的现代化水平。
在中国，“可持续发展”与“生态文明建设”是法治实践中经常同时出现的概念。20世纪80年代初，中国与世界同步制定可持续发展政策和法律。21世纪初，中国确定“生态文明建设”战略，党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局。习近平总书记反复强调“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，中国的未来发展规划充分考虑了与联合国2030年可持续发展议程的有机结合。这表明，加强生态文明建设，目的是解决不可持续发展问题；将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，本质上是实现可持续经济、可持续生态和可持续社会的协调统一，为实现中华民族伟大复兴夯实生态环境基础。
中国在多年来的环境法律体系建设过程中，不仅通过《宪法》确立了建设“美丽中国”的国家目标，而且大多数生态环境立法已将可持续发展确立为立法宗旨，完成了可持续发展的法律渊源化。可见，中国环境法典选择以可持续发展为核心价值和逻辑主线是中国生态文明建设的内在需求和必然结果。如此，既体现“人与自然和谐共生”的生态文明理念、保障实现“美丽中国”国家目标；又采用国际通行法律语言，为共建人类命运共同体贡献中国智慧和中国方案。
在理论上，可持续发展具有“神形兼备”特征，是认识论与方法论的统一体；在实践中，可持续发展具有“知行合一”禀性，是价值理性与工具理性的集合。在价值观层面，可持续发展可以作为环境法典的目的价值，统领生态安全、环境正义、代际公平、公益保护等工具性价值；在方法论层面，可持续发展内含的“环境与发展综合决策”实践要求，契合生态环境治理的整体性、系统性方法。以可持续发展为主线，按照可持续社会、可持续生态环境、可持续经济的规范体系进行逻辑展开，形成“总则编—污染控制编—自然生态保护编—绿色低碳发展编—生态环境责任编”的体系结构，是中国环境法典编纂的不二之选。
二、环境法典总则编的基本定位与体系结构
总则编处于环境法典的开篇，须明确环境法典的核心范畴体系，以统领各分编并指导处于变动创新中的环境单行立法。借鉴潘德克顿体系“把被提取和抽象的一般性内容汇总在一起”的立法技术，环境法典总则编须提炼和归纳生态环境领域普遍适用的基本概念、基本原则和基本制度。本编由基本规定、生态环境治理体系、基本制度等章节构成，主要内容是在可持续发展目的价值的指引下，完成制度传承与理论创新的结合，构建适合生态文明时代需求的环境法基本范畴体系、法律制度体系。
（一）凝练环境法典核心范畴
社会生活中，人们围绕对生态环境的保护和利用所形成的各种社会关系涉及环境、社会和经济三大系统，所形成的法律关系纷繁复杂。本编的重点是通过理论创新完成环境法律关系的系统构建，为整个法典提供价值判断标准，确定环境法典的核心范畴。
1.确立可持续发展的目的价值
可持续发展作为当代最大的发展共识，内涵十分丰富。作为环境法典核心价值的可持续发展，体现了“人与自然和谐共生”哲学理念所蕴含的全新人类观、自然观、文明观，为构建环境法律关系提供了价值判断标准。
2.界定“生态环境”概念
作为实现建设“美丽中国”国家目标的重要方式，环境法典必须体现中国生态文明建设贯穿于政治、经济、社会、文化建设全过程和各环节的“大环保”格局。在可持续发展价值理念下确定环境法典调整的社会关系领域，必须确立和界定能够体现“资源”“环境”“生态”三大面向的基石概念。
3.构建环境法律关系
环境法典以“人与自然和谐共生”理念为基础，要求改变对法律关系的僵化理解，重新定位人的主体性，承认自然的独立价值，形成“人—自然—人”的新型关系；重新认识权利义务的对应性，在一定程度上体现人对自然的义务，从“人与自然互为立法”的视角重新分配权利义务。
（二）建立现代环境治理体系与基本制度
1.确立环境法基本原则
环境法基本原则既要作为国家构筑生态环境多元共治体系的法律基础，为平衡环境、社会和经济三大利益订立基本规则和基准，又要作为构建污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展等制度体系的规则指引和适用准则。
2.构建多方共治的环境治理体系
根据环境法律关系的“公法—私法”融合、“保护性关系—调整性关系”复合、“法律—科技”聚合等特征，以主体及其权力（权利）职责（义务）类型化为方法构建环境治理体系，将《宪法》规定的生态环境保护国家任务、公民环境保护权利义务、企业环境保护责任以法定方式加以落实。
基于现行《环境保护法》已建立的生态环境统一监管体制，根据构建现代环境治理体系的要求，明晰政府、企业、公众等各类主体权责关系和保障运行机制，构建多方共治的体制机制，形成全社会共同推进环境治理的良好格局。
3.提炼环境法基本制度
本编在环境法典价值理念指引下，以“生态环境”概念的“一体三面”为调整范围，在全面梳理现行立法、生态文明体制改革实践、执法司法经验的基础上，总结归纳能够涵盖各分编的基本制度。具体包括：提炼“继受完善型”基本制度，即在实践中已经实现法制化并满足前述标准要求的基本制度，如生态环境标准制度、生态环境规划制度、环境影响评价制度、生态环境许可制度、生态环境监测制度以及环境应急管理制度等；提炼“改革确认型”基本制度，即在改革实践中已经形成共识的资源环境承载能力监测预警制度、“三线一单”生态环境风险管控与修复制度、经济激励与市场交易制度等。
（三）需处理的重点难点问题
1.实现环境权“入典”
保障公民环境权益，是“以人民为中心”的法治根本立场在环境法典中的体现。我国从2009年开始将环境权利纳入《国家人权行动计划》，特别是在《国家人权行动计划（2021—2025年）》中，正式将环境权利独立出来作为与“经济、社会和文化权利”“公民权利和政治权利”等并列的人权类型之一，并列举其六项权能，表明我国已经在政策上承认环境权的人权属性。2022年7月，联合国大会通过决议，宣布“享有清洁、健康和可持续的环境是一项普遍人权”。这体现了环境权以人的全面发展为目的的可持续发展价值取向。
我国学者对环境权的研究从未停止，也取得了丰富的成果。在表征经济、社会利益的生存权、发展权已经作为人权广为法律与政策所确认的时代背景下，环境权的法律确认可以为环境与经济、社会利益的“平衡”“权衡”乃至“抗衡”提供基本权利依据。此外，环境权的法律确认既可以为环境法典提供“以人为本”的可持续发展价值贯通，也可以通过环境权所体现的集体理性为生态安全、环境正义、代际公平、公益保护等工具价值提供具体的权利形式，沟通环境法典编纂的制度逻辑。
因此，应在全面梳理现有理论研究和实践成果的基础上，结合环境法典的编纂目的，在总则编中明确规定公民环境权。具体方法可采用在总则编确立“一般环境权”，在污染防治编和自然生态保护编中具体化为“健康环境权”和“自然享有权”的“一体两翼”方式。
现行《环境保护法》虽然被赋予了生态环境领域基本法的地位，但由于我国环境与资源二分的立法现状，现行污染防治类法律基本上按照《环境保护法》的理念与制度体系制定，条文重复度高；自然资源和能源法律基本按照“经济法部门”的思路制定，以资源能源的开发利用为主要立法追求，节约与保护只是其中的很小部分且与《环境保护法》存在一定冲突。
环境法典编纂应根据《宪法》和党的二十大报告擘画的“美丽中国”建设蓝图，妥善处理30多部现行立法之间的关系，以“适度法典化”为原则，由总则编确立生态环境法律体系的基本规则，各分编根据自身特点和法典编纂逻辑需求进行取舍，尽可能在现行有效立法的基础上进行编纂，降低立法难度。
三、污染控制编的基本设想与重点难点问题
污染控制编以现行污染防治立法为基础进行编纂。在我国，虽然污染防治立法是专门环境保护法的“主体”，几乎占据“半壁江山”，但也存在各单行法之间以及单行法与《环境保护法》之间交叉重叠多、立法空白多的现象，亟待通过法典编纂加以体系化。基于“以人民为中心”的法治立场，立足对现行污染防治立法的梳理和对打赢“污染防治攻坚战”的实践经验总结，本编以“环境污染”为基础性概念，体现“生态环境”的“环境”面向，按照“总—分”体例展开，形成“基本规定+环境要素与污染物控制专章+行政法律后果”的框架，目标是在法典编纂完成后基本废止现行污染防治单行法。
（一）确定污染控制编的调整范围与价值取向
本编以在生态系统承载能力范围内改善人类生活质量、实现社会可持续发展为具体价值取向，通过界定“环境污染”概念明确本编调整范围、选择“污染控制”制度路径明确逻辑结构、坚持“以人民为中心”的立场确定“保障公众健康”核心价值。
1.界定“环境污染”的法律概念
现行立法中，《宪法》对“防治污染和其它公害”作了原则性规定，《民法典》从侵权行为角度使用“环境污染”概念。《环境保护法》将“防治污染和其他公害”作为一章内容，但未对“环境污染”作明确界定。现行污染防治单行法分别规定了水污染、海洋污染、大气污染、土壤污染、噪声污染、固体废物污染等概念，它们既有共通性，也有内涵、性质、后果上的差异性。
“环境污染”可界定为：“在生产和生活中向自然环境排放物质或能量，引起自然环境和自然空间的化学、物理、生物等方面特性的改变，危害公众健康或者破坏生态环境、造成环境质量恶化的现象。”由此，本编的调整范围为：对环境介质污染的控制——包括对水、海洋、大气和土壤污染的控制，污染物质/能量控制——包括固体废物污染、噪声污染、放射性污染控制，以及有毒有害化学物质与新污染物控制。
2.明确“保障公众健康”的价值取向
专门环境立法之所以从防治污染开始，是因为世界范围内多起严重的环境污染事件导致成千上万人付出生命健康惨痛代价。环境污染控制的根本目的在于保障公众的生命健康权，确保中华民族的永续发展。
现行《环境保护法》第1条已将“保障公众健康”作为立法目的，并在第39条概括性地规定了环境健康制度。但《环境保护法》的环境健康制度并未得到有效落实，大多数污染防治立法呈现“见物不见人”的状况。如我国并未建立以保障公众健康为核心的环境标准体系，导致出现许多“达标排放”却造成大规模人群健康受害的后果。现行立法存在的这一“弱项”应在环境法典编纂中得到“补强”。
可持续发展的终极追求是人类的永续发展，“以人民为中心”是中国特色社会主义法治道路的根本立场。以“保障公众健康”为本编的价值取向，既是对环境法典可持续发展目的价值的具体贯彻，也是控制环境污染、满足人民群众对美好生活环境新向往的内在要求。
3.以“污染控制”的理念展开制度逻辑
鉴于此，应以“污染控制”的理念来构建相应制度，贯彻落实“风险预防”原则，促进我国环境治理体系从“环境质量管理”到“风险预防”的转型升级。“污染控制”理念下的制度体系，以风险预防为基本原则，兼顾污染防治与环境质量维持的规范目的，以管理型规范为主体，赋予环境行政机关直接规制权，依法采取禁止、限制、许可、命令等行政措施，促使开发利用行为满足法律和标准规定的要求。
（二）既“编”又“纂”形成规范体系
本编最重要的任务是将既有的分散制定的多部单行法编纂为一个契合特定价值目标的规则体系，这提出了在形式上实现外部体系一致性、在实质上实现立法价值统一性的要求。因此，本编应以融贯理论为方法指引，通过“编”实现法律规范的逻辑一致性，通过“纂”彰显污染控制编的理念创新、体例创新和制度创新，将“公民环境权”中的“健康环境权”进行具体展开。
1.以“编”的方式统合污染防治单行法
现行污染防治单行法数量众多，基本涵盖了污染控制的各个领域。其主要问题是结构趋同与内容重复，以及环境介质与主要污染物分别立法导致的协调性不足、缺漏与抵牾并存等。在法典编纂中，为妥善解决这些问题，应以“编”作为统合污染防治单行法的主要方式。
首先，提炼现行立法中污染控制的共性规范，形成“基本规定”，作为污染控制规范体系的范畴基础和规则效力基础。其次，在统一价值理念、统一基本原则、统一执法尺度的基础上，分别针对环境介质污染控制（包括水、海洋、大气和土壤污染）、污染物质/能量控制（包括固体废物污染、噪声污染、放射性污染）、有毒有害和新污染物控制展开制度设计，其中既包括对现行污染防治立法的体系化，也包括对现行立法尚未规定但对保障公众健康至关重要的有毒有害化学物质与新型污染物质的管控。最后，具体规定违反污染控制义务的法律后果，根据污染违法的特征设置专门的行政制裁方式。
2.以“纂”的方式补充完善现行制度
党的十八大以来，国家以前所未有的决心和力度推进打赢“污染防治攻坚战”，出台了“源头严防—过程严控—过后严惩”的系列政策，大力推进综合执法改革、排污许可制度改革等生态文明体制改革措施，积累了丰富的执法与司法实践经验。本编必须在认真梳理总结这些政策措施与实践经验的基础上，以“纂”的方式回应生态文明建设中的新情况、新问题，对现行制度进行补充与完善。
1.建立以排污许可为核心的固定污染源控制制度
2.强化环境物质迁移致害的法律规制弱项
3.填补新污染物治理空白
四、自然生态保护编的基本设想与重点难点问题
（一）确定自然生态保护编的调整范围和价值取向
自然生态保护编旨在建立对生态环境的系统性、整体性保护制度，促进生态环境可持续发展，首要任务是确立本编普遍适用的基础概念、价值立场和治理理念，为构建契合生态整体保护的制度体系奠定基础，明确范围和方向。
1.界定“自然生态”的概念
传统“环境”概念指代影响人类健康生存的外部空间，主要通过污染控制加以保护。而传统“资源”概念特指自然事物中具有直接经济价值的部分、“生态”概念特指影响非人物种的自然因素，由此形成的“自然资源法”实为“经济资源法”、“生态保护法”实为“特殊区域保护法”。它们均不能完整指代值得法律保护的自然范围，也不能全面反映人与自然之间的价值关系。
2.明确“生态优先”的价值取向
3.树立统筹治理的治理理念
系统性是自然生态的基本特征，自然生态保护必须“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”。本编在统筹治理理念下，确立“生态系统综合管理”体制机制，为实现以生态系统为基础的“环境与发展综合决策”奠定基础。为此，应对管理体制作集中、统一规定，建立行政区域管理与生态区域管理相结合、分要素单项管理与分区域综合管理相结合的一般规则，通过协同性治理机制协调各部门统一行动，通过社会参与机制调动社会力量积极参与、共建共享。
（二）构建契合生态整体保护的规范和制度体系
2.根据调整范围构建不同类型的制度体系
鉴于生物多样性保护兼具要素和区域两部分内容，其价值目标和制度举措具有独特性，应设专章作出系统规定。该章与对生物多样性保护起到间接作用的其他各章也构成一般与特殊的关系，适用方便，功能互补。
3.建立顺应时代要求的制度框架和体制机制
切实贯彻《生态文明体制改革总体方案》提出的“统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理”新要求，须打破单行法区隔，以生态整体保护为指向统一目标、任务，合理分权、明确分工，建立目标统一、衔接互补的制度体系和实施机制。
传统财产法以私人财产为预设，以确认和保障私人对特定物的独占利益和排他支配权利为内容，对公众之于自然生态的以多人共享、集体利用为特征的公共财产权利缺乏规定和保障，这是本编必须着力解决的问题。
五、绿色低碳发展编的基本设想与重点难点问题
（一）确定绿色低碳发展编的调整范围与价值取向
本编以在生态系统承载能力范围内进行生产生活活动、实现经济可持续发展为具体价值取向。当前，涉及这方面的立法较少且比较分散和原则，还存在一些空白。因此，须通过界定“绿色低碳发展”的概念明确本编调整范围、确定“绿色发展”价值和“循环利用”原则、明确贯穿经济全流程的逻辑结构。
1.界定“绿色低碳发展”的概念
一般意义上，绿色发展是指一种节约资源的发展形态，低碳发展是指一种降耗减排的发展模式，二者强调不同阶段的发展形态，其中绿色发展包含了低碳发展、循环发展等发展模式，是发展的终极目标和高级阶段。但从法典编纂的目的价值看，仅强调绿色发展不能明确国家未来发展的战略支撑点，仅注重低碳发展未能体现绿色发展的大局走向，两者独立使用均无法准确描述“结构性可控”“动态性发展”的经济社会关系。“绿色低碳发展”既高位度承载发展的“绿色”特质，又宽范围涵摄物质资源综合利用等多种行为。在内涵方面，“绿色低碳发展”既包括直接涉及绿色发展、低碳发展等发展形态的行为活动，也包括那些间接有助于绿色低碳发展的主客观要素。在结构方面，“绿色低碳发展”统筹经济、社会、生态等交叉领域的重心和边界。因此，本编采用“绿色低碳发展”的概念，将在经济社会中存在的具有生态属性、发挥生态功能、达至生态目标的行为和系统等纳入调整范围。以发展为目标、绿色为基础、低碳为抓手，“绿色低碳发展”可有效整合现有涉及资源能源综合利用以及应对气候变化等方面的法律规范，从而与现有自然资源法相区分，与污染防治法相观照，构筑起系统性的规范框架。
2.明确绿色发展的价值取向
经济可持续是“生态理性经济人”在“人与自然和谐共生”理念下追求经济利益的必然选择。本编以促进经济绿色发展为价值取向，体现可持续发展的“经济可持续”面向。首先要确立绿色低碳发展目标，以人与自然、人与人之间的“双重和谐”作为生态文明时代的生产方式与生活方式。其次，肯定经济发展与环境保护相协调的经济发展模式，明确“绿水青山就是金山银山”的价值实现方式。最后，通过建立节约资源与能源、低碳发展、绿色消费等制度，促进社会经济活动中资源、能源开发利用的效率与公平的平衡，确保国家能源安全、经济安全。
3.树立资源循环利用理念
（二）实现绿色低碳法律规范的系统安排
1.以绿色低碳发展标准体系“串连”全编
2.以“降碳”为制度边界
3.形成“经济全流程”控制体系
1.统筹国内国际气候治理
面对新型的气候变化治理生态，塑造国内规则与国际规则相互配合、相互支持的协同秩序是绿色低碳发展编乃至环境法典必须承担的一项重要任务。认真落实习近平总书记发出的全球气候治理倡议，履行中国政府对国际气候治理的重大承诺，既需要我们以坚定的中国立场维护国家利益，也需要以丰富的制度实践作出中国贡献。本编以统筹国内国际法治为出发点，通过设置碳排放权交易、新能源开发利用、受控消耗臭氧层物质管理、国际能源合作等基本制度，围绕能源开发、基础设施、科技创新、教育培训等维度增强国际互动，体现气候变化治理国际合作的差异性与针对性。同时，通过转致条款，为国际合作情势变化所产生的新变量预留充足的制度空间，促进形成“双碳”国内与国际合作的实质态势。
2.妥善处理气候变化减缓与适应的关系
3.以原则性规范构造为主
六、生态环境责任编的基本设想与重点难点问题
生态环境责任编作为环境法典的“收官”部分，是对违反总则编、环境污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编规定义务的后果的规定。现行生态环境立法绝大多数设有法律责任条款，涉及行政责任、民事责任和刑事责任。2014年《环境保护法》修订以来，新制定或修订的环境法律往往还规定了环境公益诉讼等程序性制度。党的十八大以来，在生态文明体制改革和环境执法司法实践中，也形成了许多体现生态环境保护特点的法律责任承担方式，需要通过理论提炼，形成法律制度安排。目前的设想是：按照“独立为主，分散补充”的方式，形成“基本规定+环境行政责任+环境民事责任+生态环境损害责任+生态环境纠纷解决”的框架，建立系统性的生态环境法律责任制度。
（一）创新生态环境责任理论基础与基本概念
法律责任对于法律规范逻辑构造的意义自不待言。对环境法典编纂而言，核心在于面对执法和司法实践中不断创新的环境法律责任承担方式，从理论上解决生态环境法律责任的概念、类型、责任形式之间的关系等问题，构建生态环境法律责任编的知识体系。
1.环境违法行为侵害不同权益
现行环境立法中，环境法律责任规范呈“公法责任”与“私法责任”融合样态，体现为行政责任、民事责任和刑事责任三类责任形式。表面看来，环境法上的法律责任形式与传统部门法责任并无区别。但透过表象不难发现，环境立法与执法、司法实践中的许多责任承担方式，如行政责任中的按日计罚、民事责任中的生态修复、刑事责任中的绿色刑罚相比，呈现出不同于传统法律责任的特质。环境法是以“生态理性经济人”为假定、调整“人—自然—人”之间关系的法律规范，将生态规律纳入法律的评价机制、作为评价标准，已不再以“满足人的需求”为唯一标准，必然导致生态环境法律责任从形式到内容都发生巨大变化。当违法者污染或破坏环境的行为仅造成人身或财产损害时，应承担传统部门法上的行政、民事、刑事责任，因其是侵害人身或财产权益的后果，可称之为“对人的责任”。当违法者污染或破坏环境的行为造成生态破坏后果，可能对当代人甚至后代人的生命健康或财产带来严重影响，因其损害的是生态平衡及其服务功能，而不是传统的人身与财产权利，可称之为“对环境的责任”。
2.构建以“生态恢复论”为基础的“对环境的责任”制度
3.界定生态环境法律责任的概念
（二）构建“二阶型”生态环境法律责任体系
1.生态环境法律责任的类型化
2.实现生态环境法律责任独立成编
1.与《民法典》侵权责任编“无缝衔接”
2.建立生态环境纠纷解决机制
立足于生态环境法律责任的特殊性、专门性，生态环境责任编应设专章规定生态环境纠纷解决制度。在对现有生态环境法律规定、司法解释和执法司法实践经验进行分析的基础上，建立多元纠纷解决机制。一是确立诉讼解决机制，以环境司法专门化、专业化为核心，完善司法机构设置专门化、案件管辖专门化、诉讼程序专门化、裁判规则和执行机制专门化等规则。二是健全非诉解决机制，立足于生态环境纠纷非诉解决制度的专业化、法治化、预防化，确立生态环境纠纷行政处理、生态环境损害赔偿磋商、生态环境仲裁等程序规则。
七、结语
“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。”坚持可持续发展，切实走好生产发展、生活富裕、生态良好的生态文明道路，“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”，“用最严格制度最严密法治保护生态环境”。因此，环境法典不可或缺。尤其在针对不同问题和领域的环境单行立法越来越多而对生态环境进行一体化保护和系统治理的要求日渐迫切的现实面前，通过法典编纂对现行法查缺补漏、合并精简，并结合国家目标和人民期待进行制度创新、扩展和提升，确有必要，大有可为。当然，环境法典编纂事关重大、涉及问题众多，不可能一蹴而就。本文所提论纲只是搭建初步框架，尚有大量内容有待后续研究。