近年来，在中美科技竞争日趋激烈的背景下，美国新当选总统拜登上台后将采取怎样的对华科技政策备受瞩目。一方面，特朗普执政四年来，中美关系出现重大转折，美国针对中国的全政府遏制战略加速落地，特别是特朗普政府滥用国家安全理由针对中国科技企业进行制裁打压，意图遏制中国高科技发展，中美在科技领域的激烈较量日益成为中美战略竞争的核心；另一方面，当前以5G、人工智能、量子计算等为代表的新兴技术迅猛发展，给人类社会带来前所未有的机遇挑战，而中美在科技领域的互动博弈将在很大程度上决定世界科技的未来走向。
本文拟根据拜登在2020年总统竞选过程中的系列政策宣示及有关其他信息资料，对拜登科技政策整体价值取向及其对华科技政策主要影响因素进行全方位的分析，在此基础上对拜登未来对华科技政策进行研判，并提出应对建议。需要指出的是，当前中美关系未来发展具有诸多不确定性，同时政治人物在大选期间做出的承诺与实际政策执行必然存在差异，本文对拜登有关政策走向的分析只是基于目前已知信息，在尽可能做审慎评估的同时，本文也给未来其他各种可能性留有一定的探讨空间。
01
拜登科技政策整体价值取向
1.1大幅增加研发资金投入
特朗普执政四年期间大幅削减美国联邦研发资金支出。2020年7月发布的民主党党纲明确反对特朗普压缩科技研发资金及对科学研究的政治干预，主张美国联邦政府在包括航空航天、人工智能、先进材料、生物技术、清洁能源和清洁汽车等科技研发领域进行“历史性投资”[3]。在其竞选网站上，拜登宣称四年内要对研发和突破性技术进行3000亿美元投资[4]。具体来说：一是大幅增加联邦支持研发支出，重点资助包括美国国家卫生研究院、国家科学基金会、能源部、高级健康研究项目局、国防高级研究项目局及其他经专家评议后符合条件的科研院所等；二是实施“新的突破性技术研发计划”，重点投资那些提升美国竞争力的关键技术，包括5G、人工智能、先进材料、生物技术、新能源汽车；三是发展竞争性融资，助推小企业将尖端技术商业化，如设立“美国种子基金”作为“小企业创新研究计划”升级版；四是加大劳动力技能开发，如由劳动部资助围绕数字、统计及技术能力的培训项目；五是加强教育机构及合作伙伴扩大研究所需的基础设施建设，如建造新的研究实验室、购买现代制造设备等[4]。
1.2放宽科技移民政策
除大幅增加科技研发投入外，拜登在科技界广受支持的关键原因是其主张放宽科技移民政策。2020年6月，特朗普宣布暂停H-1B、H-2B、L及J非移民工作签证的发放，引发了美国科技界的普遍反对。虽然此后10月2日美国地方法院裁定特朗普公布的签证禁令无效，但紧接着10月7日特朗普借口疫情下保护美国工人工作，宣布对高技能外国工人H-1B签证计划进行全面改革，该条新规于60天后正式生效。同时特朗普政府还宣布大幅度提高H-1B最低工资要求（须达到行业平均工资的45%～95%）并立即生效。这些措施对于严重依赖技术移民的硅谷高科技企业来说无疑带来巨大挑战。在竞选中，拜登承诺上任百日内将废除特朗普任期内的多项移民政策，包括放宽工作签证H1-B，以吸引全球高技能人才。除放宽H-1B签证外，拜登还承诺更加平等开放地对待外国留学生，并主张系统改革美国移民政策，实现美国移民制度现代化。需要指出的是，拜登虽然支持增加高技能外国人签证的数量，但同时也承诺保护美国本土工人的就业机会，强调“高技能临时签证不应阻碍公司企业雇用已经在美国的人员”[5]。
1.3严格实施科技企业监管
拜登在将政府视为积极支持企业创新的重要伙伴的同时，也将政府看成是科技产业的严格监管者。民主党党纲明确表达对当前科技企业垄断可能扼杀竞争及创新的担忧，并承诺民主党上台后会指示联邦监管机构审查特朗普总统上任以来发生的一系列并购案[3]。拜登及副总统卡马拉·哈里斯一直公开批评科技公司，呼吁制定更多法规加强监管，特别是针对社交媒体巨头。此前民主党总统候选人沃伦甚至主张拆分大科技公司，以阻止其滥用政治权力制定利己规则，并滥用经济权力扼杀创新。面临巨大的社会民意压力，即便拜登在科技界具有较为广泛的支持，拜登上台后不得不对科技企业采取比特朗普更加强硬的反垄断及监管措施。
此外，《通信规范法》230免责条款[6]也是拜登竞选纲领的一大焦点。与特朗普授意监管机构制定新的法规限制社交媒体的内容审查权力不同，拜登认为互联网平台内容审查力度太小，希望通过立法迫使互联网公司对平台上虚假信息和仇恨言论负责。在企业税收问题上不同于特朗普的减税主张，拜登主张增加企业税，提议将联邦税率从21%提高到28%，这也被认为是与拜登加强科技监管相配套的一项重要政策调整。
1.4注重科技价值观因素
强调科技的价值观因素是美国政界的普遍倾向，但与特朗普将意识形态问题当作一种工具手段使用不同，拜登更多将捍卫民主价值理念本身当作一种目标。民主党党纲明确表示要重新将价值观置于对外政策中心位置，修复同盟关系并通过盟友和国际机构应对共同挑战[3]。拜登也曾多次公开指责特朗普在捍卫美国价值观上软弱无力，并宣称自己将坚定、明确并一如既往地维护美国价值观。拜登表示要在其执政第一年组织并主持一场所谓“全球民主峰会”，应对共同价值观面临的威胁，以重振“自由世界”各国的精神和共同目标。这种峰会将重点呼吁科技公司和社交媒体做出承诺，维护开放、民主社会和言论自由，确保他们的算法和平台不被滥用[7]。
拜登任命的下任美国务卿安东尼·布林肯2020年9月对《华尔街日报》还曾表示：“在拜登看来，世界上存在科技民主国家（techno-democracies）和科技专制国家（techno-autocracies）之间的分别[8]。”种种因素表明，拜登很可能会在价值观问题上采取比特朗普更加强硬的立场。拜登对科技价值观因素的重视可能还会促使其在数据隐私保护、跨境数据传输、互联网治理等方面回归传统多边主义立场，更注重与国际机构及盟友的接触合作。
02
拜登新政府对华科技政策的主要影响因素
拜登对华科技政策是美国国内科技政策的国外延伸，同时也是其对华外交政策的核心组成部分。虽然目前难以确定未来拜登对华科技政策具体走向，但仍可以结合现有信息深入分析拜登对华科技政策主要影响因素。综合来看，这些影响因素主要有以下几个方面。
2.1拜登将受到国内强硬派和温和派双方力量的牵制
2.2特朗普打压中国科技企业对美负面效果开始凸显
美国对华科技打压还可能让美国高科技公司承受失去中国巨大市场的未来风险。美国高科技企业如果失去中国这个全球人口最多、发展最活跃、未来潜力无限的市场，必将大大削弱其全球竞争力。正因为如此，美国科技产业发出强烈声音，要求拜登能扭转特朗普政府推动的一系列对华科技政策，以免给美国科技出口商造成更大损害。其次，强化对华科技打压及推动中美科技“脱钩”，对美国自身产业安全乃至国际安全也会带来损害。正如《大西洋月刊》刊文称，即将到来的5G电信网络的建设，需要包括中国在内的多个国家在供应链上做出贡献，限制与中国在这一领域的合作只会削弱美国的竞争力[13]。
与此同时，人工智能迅猛发展也隐藏着复杂的风险问题，就当前中美人工智能技术领先全球的局面而言，缺少中美合作的全球人工智能治理必然无法化解可能的国际安全风险。美国打压中国高科技企业还会带来全球市场的分割及技术标准的分裂，让其他国家面临选边站的难题，这势必阻碍全球科技创新。从拜登的角度来说，基于国内政治环境拜登政府不可能放弃对中国高科技发展的打压，但是对于特朗普对华科技政策所带来的对美负面后果，拜登无疑也必须要面对并做出审慎判断。
2.3第三方力量将对美国对华科技政策走向产生影响
为了压制以5G、人工智能为代表的中国科技崛起，过去四年特朗普政府在美国国内采取一系列针对中国科技企业的封杀措施之外，还在国际上试图拉拢众多盟友以共同应对所谓“中国威胁”。自2019年特朗普政府就酝酿在全球推行所谓“清洁网络计划”以围堵中国5G技术。2020年8月又将该计划扩大到运营商、应用程序、应用商店、云端及电缆等5个领域，以保护符合所谓“民主价值观”的关键电信和技术基础设施安全。“清洁网络计划”名义上是为了保护美国的关键电信和技术基础设施，实质上是强迫各国在5G网络问题上选边站队。
疫情发生后，美国还推广所谓“经济繁荣网络计划”，意图加快国际产业链的去中国化。基于拜登的价值观立场，拜登大概率会继承特朗普政府所谓“清洁网络计划”及“经济繁荣网络计划”。目前除少部分国家在这两个问题上表达明确支持外，国际社会普遍不希望看到全球科技分裂、产业脱钩。如欧洲竞争电信协会就谴责出于地缘政治原因对中国5G供应商的任何禁令，强调只有在确凿事实基础上才能证明此类决定是合理的，警告排除特定供应商将对消费者、企业和市场产生不利后果[14]。
2020年10月6日在东京召开的日本、美国、澳大利亚、印度四国外长会谈中，蓬佩奥劝说日本也加入“清洁网络计划”。但是日本外相茂木敏雄明确表示“不能参加排除特定的国家的机制”[15]。面临百年难遇的新冠疫情危机，如何利用先进科技帮助各国走出疫情困境及快速恢复经济，这些都是各国最为关切的问题，解决这些问题也最需要人类社会加强科技合作。所谓“清洁网络计划”及“经济繁荣网络计划”无论怎样包装美化其言辞，都无法掩盖其将人类社会推向科技分裂、产业脱钩的险恶用心。未来第三方国家如何回应，无疑会对拜登对华科技政策产生重要影响。
03
拜登对华科技政策走势评估
目前拜登还未上台，拜登对华科技政策将面临未来诸多的不确定性因素。但根据上述情况分析，拜登对华科技政策受到的制约因素很多，其自由选择余地不大。综合分析各主要影响因素，拜登上台后美国对华科技政策走势将呈现以下突出特点。
第二，对华科技政策的核心在于增强美自身竞争优势。从拜登的执政理念来说，比起压制中国科技的发展进程，他更重视提升美国自身竞争优势，这被拜登看来是应对来自中国科技竞争的核心。除了拜登在竞选中所宣示的加大科技研发投入外，近期美国国内在科技投入方面已有诸多动向，反映了某种跨党派共识。2020年5月21日，由美国共和党民主党在参众两院提出《没有边境的边疆法案》（EndlessFrontierAct）议案，提议在美国国家基金会设立技术学部，赋予它特定的使命和职权，提供1000亿美元用于战略性地推进科技研发，以及100亿美元用于在全国各地建立区域性技术中心[16]。
卫生健康也可能会是中美科技合作重要领域，除新冠疫情防控外，当前人类还面临诸多传染性疾病的威胁，需要中美携手应对。拜登还曾发誓要消除癌症，或重启2016年拜登任副总统时主导的“癌症登月计划”。如中美医学界合作抗癌，无疑是对人类福祉的巨大贡献。同时考虑到拜登对科技人才的开放态度，中美在科技教育等领域也有望恢复交流合作。当然即便中美在某些领域开展合作，两国关系以竞争为主、合作为辅的实质是不会变化的。
2020年11月美国布鲁斯金学会给拜登新政府的政策建议提出，中美数据领域相互依赖的现状给跨境数据流、数据隐私和数据安全带来一系列挑战。美应提出互联网治理的整体设想，尤其加强政策层面的建设[21]。因此，拜登仍有可能谋求以意识形态划分科技信任标准，继续给全球科技企业打上不同意识形态标签，强行将中美之间的科技竞争与意识形态对立相互交织。即便有关做法不会像特朗普那样简单粗暴，但通过强化价值观施压以赢得所谓对华“道义优势”将会是拜登的重要战术选择。
第五，强调多边对华科技施压。奥巴马时代美国曾意图通过“亚太再平衡战略”和“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）给中国施加多边压力，拜登很可能重拾奥巴马时代的对华多边路线。拜登在竞选中多次表述，将采取有别于特朗普单边主义做法，联合盟友共同应对来自中国的挑战。美国民主党党纲甚至直言，“民主党将与盟国一道，发动世界上超过一半的经济体对抗中国，并尽可能从最强有力的位置进行谈判”[3]。
以拜登重视民主价值观的立场，大概率会继承特朗普政府“清洁网络计划”及“经济繁荣网络计划”，将其作为遏制中国科技发展的重要手段。被拜登提上日程的所谓“全球民主峰会”也很可能会是一次多边联合对华施压。美国布鲁斯金学会给拜登新政府提出的政策建议也认为，技术竞争将是下届政府面临的首要外交政策挑战之一，美需制定战略，将与盟友、伙伴的合作视为重中之重[21]。结合最近拜登关于“不会立即对中美第一阶段贸易协议采取任何行动，而是将与关键盟友协商，全面审视美对华政策”的表述，联合对华科技施压可能会是拜登上台后对华科技竞争的最重要的战术调整之一。
04
应对战略
应对拜登上台后中美科技关系的“变”与“不变”，我们需要洞悉国际局势走势并随时做好应对政策调整。着眼长远，中国应积极塑造一种竞争合作并存的中美科技关系，理性处理自主创新能力与科技开放合作之间的关系，在提升科技硬实力的同时着重提升科技话语权，积极参与全球科技治理。
4.1积极塑造一种竞争合作并存的中美科技关系
不应回避中美科技竞争，但中美科技竞争不应是一种奉行零和游戏的恶性竞争，而应是一种助推全球科技进步且基于规则、有序的良性竞争。针对有关分歧，中美应开展坦诚科技对话，彼此倾听并切实解决合理关切；针对当前所谓中美科技“脱钩”，应坚定和及时地采取的“反脱钩”策略，在各个领域都采取坚决维护和增进交往的政策，多做中美科技挂钩的事，不做和少做会进一步导致“脱钩”的事。未来即便是中美科技以竞争为主、合作为辅，中国也应该尽可能多地增进中美科技合作的积极一面。如中美发挥各自数字技术优势，加强合作，共同做大数字经济蛋糕，推动全球数字经济繁荣发展；中美还可以在新能源技术、公共卫生、癌症治疗等领域加强合作，共同推进人类福祉；也可合作开展包括人工智能在内的新兴技术国际治理。总之，中美科技竞合关系不可能自然形成，只能通过主动协调、大胆博弈甚至艰苦斗争来赢取。我们需要以更加成熟的心态看待中美科技关系，也需要更加主动地作为，争取中美科技关系重启对话、重回正轨、重建互信。
4.2理性处理自主创新能力与科技开放合作之间的关系
党的十九届五中全会提出，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，特别是把科技自立自强作为国家发展战略支撑，摆在各项规划任务的首位，进行专章部署，这在我们党编制五年规划建议历史上还是第一次。在科技博弈前沿有必要将美方施加的巨大压力转化为激励自主创新的动力，努力补“短板”以增强在核心技术领域的自给能力。然而科技创新有其自身规律，越是增强自主创新能力，越是强调科技开放发展。中央“十四五”规划和2035年愿景目标建议稿二十余次提到“开放”，包括促进科技开放合作，实行更加开放的人才政策等。根据世界知识产权组织2020年12月7日发布的《世界知识产权指标》年度报告，2019年中国国家知识产权局受理的专利申请数量达到140万件，继续排名全球第一，这一数字是排名第二的美国主管部门收到专利申请量的两倍以上[24]。
中国自主创新能力的增强既是中国科技研发人员辛勤付出的结果，同时也是开放合作的结果。随着科技日益成为中美各领域竞争中的决定性因素，中国要增强科技开放意识，积极开展同世界各国的科技合作，吸纳全球创新人才。正如习近平总书记指出的，没有一个国家可以成为独立的创新中心，或独享创新成果。创新成果应惠及全球，而不应成为埋在山洞里的宝藏[25]。面对科技复杂深刻的社会影响，各国要实现创新理念互鉴、创新人才交流、创新资源共享等都离不开国际合作。针对科技对社会带来的负面冲击，更需要各国以开放合作心态对各方关切给予积极回应，尽可能多地协商和解决矛盾，以促进世界各国共享科技成果为大方向，而不是形成彼此割裂或争夺第三方的零和局面。作为全球科技创新的重要力量，中国同各国一道加强科技创新与合作，既是中国建设创新强国的必然要求，也是对全球均衡、包容、可持续发展的积极贡献。
4.3在提升科技实力同时注重提升科技话语权，积极参与全球科技治理
当前我国科技创新客观上进入跟跑、并跑、领跑“三跑”并存阶段。在科技硬实力不断上升的同时，我国国际科技话语权问题日渐凸显。建设科技强国，掌握科技话语权与发展科技硬实力同等重要。需要强调的是，科技硬实力发展并不必然带来科技话语权，从本质上来说科技话语权是一种国际社会心理认同，科技话语权的形成必然是一个久久为功赢得人心的过程。相比较我国对发展科技硬实力的重视与投入，我国在科技话语权方面的投入显然是不够的。美方现在极力在意识形态领域对中国科技施加压力，瞄准的也是中国在科技话语权方面的弱项。话语权的确立既需要科技实力和科技水平作为支撑，更需要深度参与国际科技治理实践，在实践中赢得认同与支持。
切实提升我国科技话语权，既需要发挥科学家群体积极传播中国科技声音、讲好中国科技故事，包括支持更多科学家进入国际科学组织、出国进行学术交流、参加国际会议、担任国际科技期刊编委等，同时还需要加大科技平台建设，包括培育科技智库、国际科技期刊、国际科技创新评估体系等，以及深度参与国际科技治理。当前数字技术治理日益成为全球科技治理的焦点。2020年9月中方提出《全球数据安全倡议》，核心是就各国政府及企业在数据安全领域的行为规范提出了八项倡议[26]。这也是数据安全领域首份国际倡议，反映了当前各国加强数据安全保护和数据治理的普遍愿望。随着中国科技实力不断增强，相信会有更多这样的参与全球科技治理实践，这也是中国履行大国责任的集中体现。中国积极参与全球科技治理，既是应对科技“脱钩”和分裂世界企图的必然要求，也是推动构建新型国际关系及构建人类命运共同体的生动实践。
注释
[2]NealF.LaneandMichaelRiordan,Trump'sDisdainforScience.Jan.4,2018.
[6]1996年美国《通信规范法》第230条规定科技企业不会因用户发布的内容而承担责任。因而，包括推特和脸书在内的社交媒体平台既不会因用户发帖内容而被追责，同时也可以删除合法但会引起反感的内容。
[9]目前在参议院总共100个议席中，共和党人和民主党人分别拿下50席和48席，尚有2席（佐治亚州）待定。
[23]JosephNye,"PowerandInterdependencewithChina,"TheWashingtonQuarterly,vol.43,no.1,pp.18-19.
[25]习近平：创新成果应惠及全球，《人民日报海外版》（2019年11月23日第01版）。