（北京警察学院涉外警务系，北京102202）
在大都市，尤其是大都市的繁华路段，骑警单兵巡逻执法有很多优势，比如说骑警闪灯骑行能够有效警示司机安全开车；骑警走应急车道快捷、安全，能及时发现路面违法行为；骑警能在接到指挥部门的指令后迅速赶到事发地点处理问题，对于一些符合简易程序处罚条件的违法行为也能够及时执法。目前新行政处罚法规定不少于两人执法，骑警巡逻执法就不能是单兵，而是两人或两人以上，这样就直接带来两个问题：（1）骑警警力不足。如果每个执法站点要增加一人以上，按照岗位一天四班倒计算，那么每个大队就此要增加四倍的骑警警力。新行政处罚法于2021年1月22日修订通过，自2021年7月15日起施行，从招警程序上来看，即使国家有关部门允许增加警力招募新人，也无法在新行政处罚法实施时配齐新的警力。（2）骑警很难多人执法。如果是多人执法，骑警执法的上述优势将难以发挥，相反，还会滋生隐患。一队骑警占地横向面积大、纵向距离长，过红绿灯容易掉队，想不掉队则容易闯红灯造成带头违法；要保持队伍有形，相互要等待，没有效率；每个骑手的经验能力情况不一样，要兼顾平均水平就会降低战斗力；如果一队人停下来处罚违法行为人，还容易造成交通堵塞，至少暂时影响道路通行能力。
大都市大型十字路口是检验民警交通执法能力的重要窗口。所谓大型十字路口，是指路宽人多车多的路口。以某大型路口为例，东西通行的主要是机动车，非机动车相对较少；南北通行的主要是非机动车，但高峰时段密密麻麻，机动车也不少，一辆接着一辆。新行政处罚法没有规定执法人员的具体的执法形式，这对于大都市大型十字路口交通执法而言，会增加一些现实的困难。比如说，执法者之间的间距应该是多少？该路口四个点位，南北点位之间、对角线点位之间距离很长，执法人员彼此很难面对面交流，当行人多、车辆多的时候，也看不清对方在干什么。此时在这些点位的警察彼此之间与身处同一街道两头没有区别，看似同在一个路口，却无法关联，现场体会的感觉宛如远在天涯，出事时根本指望不上对方立马来到身边，即使随后赶到也不知道刚才发生了什么。在具体的实践中，各地基层的做法多种多样，有些地方是一名民警在填报执法终端时，把另外一名并不在场的民警警号输入即可办理处罚。有些地方是一名民警在填报执法终端时，把处罚情况向正在指挥室指挥的民警汇报，然后将其警号填入来办理处罚。这样在形式上满足了“两人执法”的要求，但实际上还是一人执法。
新行政处罚法修订后给基层执法带来的影响，按照一些基层民警的理解，就是“否定了我国长期存在的简易处罚过程中一人执法的做法”，“貌似权利保护更进了一步，但牺牲了行政效率”，而“这样做的直接问题是，将大幅额外增加国家财政支出”。这些支出既包括对人的开支，也包括对物的开支。精兵简政是行政机关设置和运行的基本原则。随着服务行政改革的深化，原有的岗位职责和内容不断增加，但岗位职数很难增加，因此人手通常较为紧张。现在随着新法的修改，为了满足新法每个岗点“不少于两人”的规定，就必然要新招公务员。新招的公务员也是要发放薪资福利的，就全国行政执法机关均扩编的情况而言，这就大大增加了国家的财政负担。此外，随着人员的增加，装备也需要增加，例如新增加的骑警配备骑行的大型摩托车需要经费，维修、维护也需要相应的经费。
有关专家在全国人大常委会法工委举行的新行政处罚法立法发布会上介绍：“‘两人执法’的好处是，执法人员之间有合作、有配合、有制约、有监督，特别是在面对当事人执法时，可以减少不必要的争议。”［1］这包含了三层意思：其一，执法者有合作、配合，这样既可以预防被袭击，也可以迅速控制违法嫌疑人；其二，执法者有制约、有监督，这有利于保护违法嫌疑人的合法权益；其三，减少不必要的争议。解决行政争议要靠民主法治，执法者规范执法，老百姓依法维权，这跟执法时多派几个人没关系。此时大家认同的是法而不是力，不是通过执法者“人多势众”威吓当事人“不敢告”，而是通过执法者的规范执法展现程序正义，由此让当事人“自知理亏”而“没必要告”。这就是说，新行政处罚法规定“不得少于两人”的目的是为了展现程序正义。
“两人执法”的“人”被认为是“具有行政执法资格的执法人员”。谁是执法人员？谁又是具有行政执法资格的执法人员？如何证明执法人员是“具有行政执法资格”的？以公安机关的道路交通执法为例，通常一个红绿灯路口，有警察有辅警有交通协管员，这里有三个问题需要厘清：
（1）谁是执法人员
新行政处罚法没有规定执法人员是谁。辅警和交通协管员不是警察，但辅警和交通协管员是不是执法人员？根据国务院发布的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，辅警是指“依法招聘并由公安机关管理使用，履行本办法所规定职责和劳动合同约定的不具有人民警察身份的人员”。该意见第9条规定了辅警“协助盘查、堵控有违法犯罪嫌疑的人员”等13项岗位职责，而第6条规定“涉及绝密级事项和难以有效防止其直接参与执法的，不得使用警务辅助人员”。这表明，国务院的法规性文件认可辅警是执法人员。又根据公安部发布的《交通警察道路执勤执法工作规范》，其第5条第1款规定了交通协管员在交通警察指导下承担的工作，如“维护道路交通秩序，劝阻违法行为”“维护交通事故现场秩序，保护事故现场，抢救受伤人员”；其第5条第2款规定：“交通协管员不得从事其他执法行为，不得对违法行为人做出行政处罚或者行政强制措施决定。”这表明部门规章明确交通协管员是执法人员。由此看来，新行政处罚法规定的“执法人员不得少于两人”，这“两人”除一名警察之外，还可以是辅警或交通协管员。
（2）谁是具有行政执法资格的执法人员
（3）如何证明执法人员“具有行政执法资格”
不过，立法趋势也只表明了一种可能性，要想获得必然性认识，还需认知“法律另有规定的除外”的另外一个层面，即“本法之外”。所谓“本法之外”，可以理解为直接修改其他法律的条款以化解新行政处罚法“两人执法”的现实矛盾。比如将我国《道路交通安全法》增加程序条款，明确简易程序可以由民警“一人处罚”。当然，也可以从我国法律体系自身的逻辑结构加以合理的解释。比如结合我国《宪法》第90条第2款规定，由我国《人民警察法》第32条第1款的规定并由此延伸《公安机关办理行政案件程序规定》第39条第1款规定，简易程序由民警“一人处罚”就是“法律另有规定的除外”的内在范畴。
要了解我国新行政处罚法第42条第1款，不仅要从文本内部来阅读，还需要从国际事件和国际视野来进行外部阅读，即从更广泛的视角了解新行政诉讼法第42条第1款的立法目的。
综上，从国际视角来看，我国新《行政处罚法》第42条第1款的立法目的，不是担忧袭警而要求多人执法，也不仅仅是要强调警察的身份由此带出其权利和义务，其立法目的就是要在我国全面依法治国新时代通过“程序正义”理念规范行政和保护人权。对此，有立法专家也指出，新行政处罚法遵循正当程序原则，大幅度增加了程序规范，构建了较为完备的程序规则体系，提升了程序品质，既使正当程序理论进一步法定化，又使得正当程序理论得到发展和充实［5］。
新行政处罚法“两人执法”问题的症结在于警力不足与现实需求的矛盾，必须要向科技要警力。警务科技是规范执法释放警力、提升效能解放警力的有效途径。发端于国外的执法记录仪就是好例子，2005年英国德文郡和康沃尔郡警察局的执法记录仪实验、2012年美国加利福尼亚州里亚托警方的“有照为凭”实验均表明，依托执法记录仪的科技力量，可以加强警察与市民之间的互动，给双方带来安全感，减少市民投诉的次数，也相应地减少犯罪。［6］“科技兴警”这是当代中国社会发展不可阻挡的趋势，而要让科技真能兴警而不是带来麻烦，强化警务科技的研发及其执法规范运用则是重中之重。
其二，紧扣法规，强化警务科技产品的规范使用。比如新行政处罚法第41条对电子技术监控设备作出的规定，要求“符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布”，这无疑就是规范使用警务科技产品重要的依据性范文。借助警务科技，落实《人民警察法》赋权给公安机关、落实公安部规章对“简易程序一人执法”等规定，让警务科技产品真正成为“依法治国”的好帮手。新时期公安工作必须充分发挥警务科技的优势，提升社会管理能力。科技兴警是社会发展不可阻挡的趋势。新行政处罚法要把保护当事人的程序正义体现出来，要把这25年来我国行政处罚的好的经验固化下来，通过警务科技的大数据、人工智能推进规范执法的人权保护，以更好地展现良法善治的法治精神。