提要：教育法典的编纂是一个长期而复杂的系统性工程，需要具备扎实的基础和充分的条件。法典是对单行法的提升和超越，因而，从理想意义上讲，教育法典应该具备体系的完备性、价值的融贯性、规范的成熟性、气质的中国性等基本品质。就目前情况看，教育法典的编纂还面临着一系列现实困境和问题，比如现有教育法律制度不完善和不协调、教育领域存在复杂尖锐的利益冲突、教育数字技术对传统教育管理模式带来新挑战，以及教育法理论研究在一些核心命题上还存在薄弱和不足等。在此背景下，教育法典的编纂宜从长计议，应确立稳健冷静的立法思路，先完善单行法，再编纂法典法；应将法典的调整范围限定于学校开展的国民教育领域，避免范围过宽和内容泛化；应进一步加强教育执法和能动司法，为法典编纂积累实践经验；应发挥教育政策“立法试验”的功能，围绕教育领域新问题治理开展探索；应围绕核心问题与重点问题开展针对性理论研究，为法典编纂提供学术支撑。
关键词：教育法；教育法典；教育数字化；教育执法；教育司法；教育法学
一、导论
法典是法律科学和立法技术发展到一定阶段的产物，它代表了一个国家在特定领域的最高立法水平。众所周知，在我国，民法典的编纂，经历了一个相当漫长的过程，无论是法学理论还是立法和司法实践，都为其诞生做了长期而全面的准备，因而，民法典的出台可谓是“千呼万唤始出来”。与之相比，教育法典编纂任务的提出，则显得比较仓促和紧急，可谓是“突如其来”。事实的情况是，在国家立法机关提出编纂教育法典的工作计划之前，理论界对这个问题的讨论还非常有限，在教育法“是否需要法典化”以及“如何实现法典化”等问题上尚未进行全面和深入的研讨。因而，当教育法典编纂的目标任务被提出之后，对于教育法学研究者而言，既是鼓舞，更有压力。
编纂教育法典需要从当前中国教育法治的实践出发，需要客观面对现实存在的问题。因此，本文在“热议论”的同时进行“冷思考”，主要聚焦“教育法典编纂面临的现实困境以及对应的解决思路”的命题，综合运用规范分析、实证分析、比较分析等方法，从教育法典的应有品质的前提出发，总结和展现我国教育法法典化面临的现实困境和存在的主要问题，在此基础上，从立法、执法、司法以及理论研究等方面，针对性地提出解决思路和对策建议，期望能为稳妥推进教育法典编纂提供理论参考和方法指引。
二、教育法典应当具备的品质
“法典编纂并不只是对既有的法律进行搜集、汇编、修改与改革，而且致力于通过新的体系化的且具有创造力的法律来设计一个更好的社会。”理想的教育法典，无论在形式还是内容、价值还是规范层面，都应当达到相对完善的程度，应当具备法典应有的气质和品质。
（一）体系的完备性与自洽性
与传统法律相比，现代法律的突出特征就是其形式理性，而形式理性的内涵之一就是法律的体系化。作为超越单行教育法的更高级形式，教育法典自然要更加注重法典的形式要求，在逻辑体系和框架结构方面，呈现出完备性与自洽性。
教育法典的编纂，提供了一个契机，可以对现有的法律规范进行整全性的重组，从而提升体系的完备性和自洽性。完备性意味着教育法典在总体上是不存在明显的法律漏洞和制度空白的，它能够为教育治理提供一个系统性的方案；自洽性意味着教育法典的各个组成部分，包括总则和分则、原则和规则、行为模式与法律后果、此法条和彼法条之间具有严密的连接、呼应和互补关系，不存在内容重叠、相互矛盾、前后冲突等问题。
（二）价值的先进性与融贯性
一部高品质的法典，不仅要形式科学，还要实质正当，后者集中体现为法典的价值理念，它贯穿于法典的始终，从而成为法典的灵魂。
教育法典的价值理念首先要有先进性，能够反映教育领域的价值共识，能够指导教育的可持续发展。具体来说，在过去的立法实践中，教育法一直被认为属于行政法范畴，其法律的公权力属性和“教育管理法”色彩特别浓重。然而，随着社会的进步和法治的发展，教育法作为“权利保障法”的一面开始受到越来越多的重视，因而，从立法的价值目标和指向来讲，就需要在公民受教育权和国家教育管理权之间寻求平衡，实现从“管理法”向“平衡法”的价值转向。诚如学者指出，应当以受教育权为核心推进教育法典的立法建构和制度设计，即把公民受教育权确立为教育法典的价值灯塔。
与此同时，教育法典的价值理念还要贯穿、渗透和体现在法典的各个部分，即具有价值融贯性。首先是法律目的，它构成法典的“阿基米德支点”，需要明确法典的价值目标导向，为整体立法指明方向；其次是基本原则，法律原则是法律的精神和价值取向的集中体现，它为具体的规则提供指向和依据；最后是法律规则，即具体的权利、义务以及法律责任的设计，都要能够体现和支持法典的价值目标。总之，通过立法目的、法律原则、法律规则呈现出来的价值体系，引领和贯穿于教育法典的各层次、各领域、各环节，形成一个相互呼应、前后融贯的价值系统。
（三）规范的科学性与可行性
法律不应朝令夕改，法典尤其应具备安定性或稳定性，因而，其法律规范应该是科学合理的，是在实践中可以有效执行的。
教育法典法律规范的科学性，意味着每一项法律制度、每一条法律规范，都是有学理依据的，其权利义务的配置，法律责任的设计，管理手段与纠纷解决机制的安排，都有理有据，是深思熟虑而非任意的结果。这些规范符合教育的内在规律和发展趋势，能够为教育主体提供明确的行为指导，能够为教育治理提供科学的行动方案。
教育法典法律规范的可行性，意味着其法律规范和法律制度是经过实践验证的，具备可操作性，能够解决现实问题，实现预期目标。具体来说，法律规范中的权利和义务之间应该对应和对称，教育行政机关的管理权、学校的自治权、教师的教学科研自由和学生的受教育权之间应该平衡和恰当；法律规范应当具备强制力和可诉性，教育违法行为应该有对应的法律责任，避免其成为“软法”和“没有牙齿的纸老虎”，教育纠纷应该有有效的纠纷解决机制，不会让当事人手足无措和救济无门。
（四）精神和气质的中国性
教育与经济不同，天然具有地域性和民族性。对于国家而言，教育是塑造国民气质和培育家国认同的基本途径，对于民族而言，教育要能够延续、发展和繁荣本民族的文化和文明。因而，教育法典的编纂，要吸收和借鉴域外教育法体系化的经验，但更要强调立足中国大地编法典，要能够反映新时代教育事业发展的新成果，呈现出崭新的民族风格和鲜明的本土化气质。
首先，要从中国教育实践出发。中国古代尊师重教，在教育领域积累了丰富的经验；晚清以来，中国教育受到西方的影响，从而出现了一个近代化的过程；新中国成立以来，逐步探索出了一条中国式的教育现代化发展道路。因此，教育法典的编纂，要立足中国自己的教育传统和教育实践，通过制度归纳，确认和发展自己的教育模式和发展道路。
其次，要能够解决中国本土问题。教育法典的编纂，要在理想和现实之间平衡，要重视功能主义的方向，能够解决中国教育的现实问题。当前，我国教育事业在取得显著成就的同时，也面临着教育资源分配不均衡、教育创新性不足、学校治理体系落后、民办教育竞争力差等现实问题。教育法典的编纂提供了一个契机，可望对解决这些现实问题提供系统性的制度方案。
最后，要能为其他国家的教育法法典化提供中国经验。客观来说，与民法、刑法等部门法的法典化程度相比，教育法的法典化在世界范围内还不是很普遍，可借鉴的经验并不多。因此，我国教育法典的编纂，具有开创性和探索性，而一部高质量的中国教育法典，不仅可以推进本土教育治理体系的现代化，也有望为其他国家教育法的体系化提供参考和借鉴。
三、教育法典编纂面临的困境与问题
法典编纂绝非易事，不仅需要立法机关提前部署和做好顶层设计，还需要扎实的基础和充分的准备。就教育法典的编纂来说，就各方面的情况看，目前的基础和条件还不是特别充足，还面临着不少的问题和困境。
（一）在制度层面，现有教育法律体系还存在缺陷与不足
如果从1980年全国人大常委会颁布《学位条例》算起，我国的教育立法已经走过了近半个世纪的历程，构建起了以宪法为基础、以《教育法》为统领，涵盖义务教育、职业教育、高等教育、民办教育等各个领域的法律体系。但是，如果从法典化的角度审视，当前的教育法律体系还存在一些缺陷和不足。
第一，从体系化角度看，现有教育法缺乏整体性和系统性。
就目前教育法的整体情况看，各个法律法规的制定基本都是按照单行法思路进行的，每部法律都有其特殊的时代背景和独特的立法目标，各个法律并非同步进行，也缺乏总体性思路和整体性统筹，因此导致各领域、各层次的教育法律规范之间出现相互抵牾、不协调、不一致等问题。
首先是内部关系不协调的问题。当前的教育立法，并未按照统一的分类标准和逻辑维度去设计和安排，各个法律之间的逻辑关系比较松散。例如《义务教育法》《高等教育法》的思路属于按照教育阶段进行的设计，而《教师法》则属于教育主体的思路，《学位条例》则属于教育活动过程的思路，尤其是它与《高等教育法》分开立法，在逻辑方面显得突兀和奇怪。
第二，从规范内容看，现行法律存在规范冗余与规范不足并存的问题。
一方面是规范冗余的问题。各个教育单行法在有些领域存在内容重复的问题。比如，以《教育法》《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》为例，其总则部分关于教育方针、教育原则、教育体制等内容就存在实质性重复，其分则中关于教育经费和教育保障等方面，各个单行法的规定也往往大同小异。
第三，从实施机制看，现行法律存在程序规定和法律责任不足的问题。
一方面，程序性规定不足。教育法总体上还是属于公法的范畴，管理性的规定占相当大的比例，无论是教育部门的行政管理，还是学校内部的教学管理，都需要遵循正当程序。但是，当前很多教育立法重视实体规定而忽视程序规范，存在“操作性不足”和“可诉性缺失”的问题，从而导致很多法律条款在实践中被虚置。
（二）在社会层面，教育法领域存在着复杂的利益冲突与博弈
立法涉及特定领域中的利益分配。教育与政治、经济、社会、文化紧密联系，面临着利益主体多样、利益关系复杂、矛盾冲突多因、实施主体重叠等多种挑战。教育法的法典化势必会将教育领域的矛盾冲突和利益博弈集中在教育法典的立法过程中，从而极大增加了立法的难度。
首先，从教育利益主体角度分析。在教育内部，教育涉及学生、教师、学校、家庭之间的各种利益冲突，存在素质教育与应试教育的目标导向冲突，存在家庭教育权、学校教育权与政府管理权之间的冲突；在教育外部，教育的外溢效应越来越突出，集中体现在优质教育资源对经济、社会的影响。比如，优质教育资源分配不公，引发城市学区房价格飙升，并间接推动了教育培训产业的畸形繁荣，从而让社会公众产生焦虑和不满。面对教育领域错综复杂的利益冲突，如何平衡政府、社会、企业、家庭、学生的不同利益，在提高教育效率的同时实现教育公平，这是教育法典编纂必须要面对和解决的重大问题。
（三）在技术层面，教育数字化给法典化带来了巨大挑战
信息技术的发展，深刻影响了人类社会的各个方面，尤其是最近ChatGPT（ChatGenerativePre-trainedTransformer）这款人工智能技术驱动的自然语言处理工具的出现，更是对包括教育在内的诸多领域带来了挑战和冲击。基于数字和网络技术的现代教育，与传统的通过教材、课堂、教师、考试主导的学校教育存在诸多区别，呈现出一些新特征：其一是数字化，即教育不再限于面对面的教育，不再局限于课堂和学校，教育通过通讯网络在云端进行，教育产品的呈现方式也是数字化的；其二是去中心化，学校和老师的中心地位和权威性受到挑战，每一个平台都可能成为一个巨大的学校，每一个可以提供知识产品的人都可以成为教师；其三是个性化，传统的教师根据统一的课标、教材进行教学的格局正在被打破，每个个体都有可能获得独一无二的私人定制的教育服务供给；其四是终身化，在打破了学校和学制的约束之后，教育作为公共文化产品的色彩日渐突出，每个人在人生每个阶段都可以获得教育服务，教育将会伴随人的一生。
总之，面对数字技术引发的教育革命，教育管理该如何适应教育发展的新形势，该如何平衡法律规范的安定性与教育形态发展的变动性之间的矛盾，这是教育法典编纂必然要面对的一个新问题。
（四）在理论层面，一些基础性法理问题尚未得到有效解决
法典既是立法的产物，同时也是法学的产物。一部成熟的教育法典，需要以成熟的教育法理论为基础和支撑。在法学领域，与民法学、刑法学、行政法学、诉讼法学等学科相比，教育法学还是一个比较小众和相对边缘的学科，现有的研究成果、理论储备与教育法典编纂对教育法理论的要求还有一定的距离。换而言之，“教育法典编纂的研究仍处于起步阶段，理论的支撑和准备仍亟待加强。”
四、推进教育法法典化的思路与对策
面对上述问题和困难，为稳妥推进教育法典编纂，需要确立稳健的立法思路，做好立法的顶层设计和前瞻性规划，从教育立法、教育政策、教育执法与司法、教育法学研究等方面采取针对性的解决措施，为法典编纂打好基础，做好准备。
（一）确立稳健冷静的立法思路
第一，在立法目标上，定位于打造高质量的精品法典。
第二，在立法的路径和步骤上，应采取先完善单行法，再进行法典编纂的思路。
（二）合理确定教育法典的调整范围和法律定位
第一，关于教育法典的调整范围，不宜贪多求全，应将其限定于学校开展的国民教育领域。
第二，教育法典不是终结性法典，要保持开放性，要为下位法预留立法空间。
教育法典编纂，既不可能期望它无所不包，也不可能期望它超级稳定，尤其是在教育数字化的大变革时代。事实上，随着数字技术的快速发展，随着教育环境和教育方式的改变，法典的稳定性受到了严峻的挑战。因而，一劳永逸的法典越来越不可能，法典必须要在维持一定程度安定性的同时，有自我调适和自我发展的机制。具体来说，一方面，教育法典应有自我修订的制度安排，即法律修正案。宪法和刑法都可以随着社会发展，通过修正案实现与时俱进，这也是教育法典需要确立的自我调适机制；另一方面，在教育法典提供了教育治理的基础性、一般性法律规范的同时，应允许和鼓励其他立法主体继续出台行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章，通过这些下位法细化教育法典，对教育法典无法涉及或者难以调整的问题予以规制。
（三）通过能动的教育执法与教育司法，为法典编纂积累实践经验
在教育执法领域，长期以来，教育执法与其他领域的执法相比，存在着执法领域狭窄、执法力量不足、执法效果不佳等问题；在教育司法领域，经过几十年的发展，虽然司法机关对教育管理“尽量不干预”的消极态度已经发生了转变，但依然存在救济不全面、救济效率低等问题。在法典编纂的背景下，教育行政执法部门和司法机关需要转变观念，确立能动主义的执法观和司法观，既要在法律实施中解决个案纠纷，更要对现有法律进行检验和评估，从而为教育法典编纂提供实践经验。
（四）通过积极的教育政策，围绕“教育新领域新问题治理”开展探索和试验
在教育领域，法律与政策一直都是国家进行教育治理的两种主要方式和基本手段。与法律相比，政策具有及时性、灵活性、低成本等优势，是教育治理工具箱中的重要选项，尤其是在法律存在缺陷和不足的时候，教育政策可以发挥独特的作用。比如，在学前教育领域，法律长期缺位，学前教育的发展事实上就是由教育政策规范和引导的。
目前，在教育治理领域，出现了很多新事物、新现象、新问题，要马上立法还存在难度和不确定性，因此，可以通过发布教育政策，进行治理方面的探索，从而为下一步的教育立法以及法典编纂积累经验。在这个意义上，教育政策为教育立法先行先试、提供指导，发挥了“立法试验”的作用。
再比如，随着信息技术、人工智能的发展，新一轮教育革命正在到来，教育的内容、形式、途径乃至目标任务都在发生着巨大变化。在此背景下，面对教育数字化浪潮带来的挑战，为了给未来的教育立法、教育法典编纂指明方向和提供对策，就特别需要运用好教育政策这一治理工具，切实发挥其立法试验的独特功能。
（五）开展交叉研究，专注核心问题，为教育法典编撰提供成熟的理论支撑
法典编纂，理论先行。面对教育法典编纂的时代命题，教育法学理论研究要开展协同合作，专注核心问题，产出高质量成果，为教育法典编纂提供强大的学术支撑。
五、结论
“凡事预则立，不预则废。”在民法典颁布之后，教育法典的编纂正被列入国家立法机关的议事日程，教育法的法典化进程正在不断推进。编纂教育法典，是我国立法领域的一件大事，是对教育法学界和法律界提出的时代性命题和历史性任务。客观来讲，当前教育法典编纂的基础还并不是特别扎实，在制度的完备性和理论的科学性方面都还存在改进和提升的空间。因此，教育法典的编纂不宜操之过急，应确立稳健冷静的立法思路，持续推进教育单行法的完善，开展能动的教育执法和司法，深入开展法典编纂的基础理论研究。期望通过各方的协同努力，不断夯实教育法典编纂的制度、实践和理论基础，最终助力和催生一部体系完备、逻辑自洽、规范成熟、表述严谨并具有中国气质的教育法典，为教育事业的高质量、可持续发展提供坚实的法律基础和制度保障。