作者：宋华琳（南开大学法学院讲师）
【关键词】：技术标准行政法法律性质规范体系
法是什么？法的本质如何？
这是法律学的最初问题，又是它的最后问题。
——美浓部达吉
一、问题的流脉
如何去看待技术标准在行政法规范体系中的地位？为此笔者试图分别从形式意义和实质意义的判断标准出发，对我国技术标准的法律性质加以探研。
二、形式意义上的判断标准
在我国，强制性标准是指保障人体健康和人身、财产安全的标准，以及法律、行政法规规定强制执行的标准，在相应的部门行政法律规范中，一般明确规定将技术标准的制定权授予国务院的相应行政主管部门，例如《中华人民共和国职业病防治法》第11条规定：“有关防治职业病的国家职业卫生标准，由国务院卫生行政部门制定并公布”。类似的规定还可见诸于《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国食品卫生法》等将近20部单行法律之中。
不确定性是立法和行政过程中不可避免的一部分。在有些情况下，立法机关有意创设不确定性，通过在规制方案中留有空白，从而让相应的行政机关来填补罅隙。同时，构成法律的语言或多或少都有不明确之处，尤其是在语言的边缘地带更是注定一片朦胧，即使立法机关不想在法律中留有“空白”，法律中依然难免有暖昧模糊之处。如同美国法兰克福特法官写到的：
对于环境、职业安全、核能等风险规制领域而言，立法机关倾向于通过不确定法律概念，来将标准制定权授予给专业行政机关。因为行政机关在特定领域有着专业化的人员以及更强的事实认定能力，因此行政机关有能力通过标准制定来将不确定法律概念加以解释，并将其概念予以具体化。
（二）制定程序的判断标准
根据《立法法》和《规章制定程序条例》的要求，规章制定应该经过立项、起草、审查、决定和公布几个环节。而《标准化法》只是在第12条中规定“制定标准应当发挥行业协会、科学研究机构和学术团体的作用。”“制定标准的部门应当组织由专家组成的标准化技术委员会，负责标准的草拟，参加标准草案的审查工作。”因此标准化技术委员会的审查程序，是标准制定所必须遵守的法定程序。
此外，根据《国家标准管理办法》、《国家发展改革委行业标准制定管理办法》、《行业标准管理办法》的规定，标准制定程序大致可以分为计划、准备、起草、审查和报批几个环节，在各个环节中的程序设置，都和规章制定程序不尽相同。以国家标准送审稿的审查为例，凡已成立技术委员会的，由技术委员会按《全国专业标准化技术委员会章程》组织进行；未成立技术委员会的，由项目主管部门或其委托的技术归口单位组织进行会议审查或者函审，之后形成的国家标准报批稿由国务院有关行政主管部门或国务院标准化行政主管部门领导与管理的技术委员会，报国家标准审批部门审批。因此毋须经过部务会议或者委员会会议决定，所以不符合规章制定的法定程序要求。所以如果以制定程序的标准判断，技术标准的制定程序不符合法律规范制定程序的要求，所以应被排除于法律规范之列。
（三）公布与否的判断标准
（四）外在形式的判断标准
从名称上看，技术标准不具有“规定”、“办法”之名，因此也就不具备法律规范的外形。目前我国出版的法规汇编，大都不把标准列入其中，即使列入也大都将法规、规章和标准分开。技术标准的发布程序也和规章不同，技术标准并非由行政首长签署命令，而是由相应的行政部门以公告的形式发布的。例如国家质量监督检验检疫总局每月颁布《中华人民共和国国家标准批准发布公告》，每次批准若干项国家标准；晚近国家发展和改革委员会也以《中华人民共和国国家发展和改革委员会公告》的形式，每次批准若干项行业标准。
综上，通过求诸于形式意义上的诸种判断标准，可以得出技术标准不具有法律规范外观的结论。
三、实质意义上的判断标准一“是否对人有约束力”的判断基准
法律效力问题是法哲学的重要问题，也是法律秩序的核心问题。而判断是否法律规范的一个很重要基准，就在于去判定规范是否对人有约束力。
这里隐含的推理过程在于，认为技术标准为“有关方面”“共同遵守”，因此它对行政机关和私人有拘束效应，所以标准是“法”。在此，他们更多是从行为规范而非审判规范的意义上谈论什么是“法”的。以下笔者将从中国的实态出发，来考察技术标准对行政机关及私人的拘束效果。
（一）技术标准对行政机关的拘束效果
行政机关的事实认定，是发动行政决定过程链条的首要环节。而技术标准具有将法律规范予以解释并加以具体化的功能，可以成为行政机关判断事实认定构成要件的基准，行政机关在依据技术标准进行事实认定之后，做出相应的许可、处罚等决定。
在此，技术标准、技术规范就成为了行政机关判断事实认定构成要件的基准。行政机关通过对技术标准的正确适用，来认定案件事实的存在与否以及程度的轻重，这构成了正确适用法律法规做出行政决定的基础。
对于环境、药品、职业卫生等行政领域的工作者和研究者而言，尽管不一定能从法学方法的角度，将技术标准视为事实认定的根据，但对于标准对行政机关的拘束效果，却往往有着朴素且确切的认知。以环境标准为例，例如早在1986年西南政法大学环境法学者张孝烈教授就指出：
国务院各部门实行行政首长负责制，可以在本部门权限内发布命令、指示和规章；县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；各级人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导；公务员有服从和执行上级依法作出的决定和命令的义务。因此在这样集权制的单一制国家里，一个金字塔型的科层体系下，尽管技术标准的制定主体可能是国务院或者地方政府所属的主管行政部门，所直接针对的对象是所调整的事项和事物而非行政人员，但标准依然会通过行政机关及其人员的适用，从而对行政机关本身的运作施加影响。因此它对行政机关有着“作茧自缚”的拘束效应。
（二）技术标准对私人的拘束效果
技术标准所调整的对象，形式上看是针对客观的对象或者事物，但实际上可能会直接或间接地涉及到私人权利义务。
但更多的技术标准不去对私人生产经营活动进行直接的规定，而是针对所调整的对象和事项规定了技术目标的项目及目标值，以更为量化的形式规定了私人所需达到的目标。以药品标准为例，它一般对控制项目的选定、方法选择、检查及纯度和限度范围等加以规定，企业应遵守药品标准规定的这些指标，但采用怎样的设备和工艺以达到这些指标，就落在了企业自行酌处的范围之内。
根据我国法律法规的规定，行政机关可以通过给予处罚、拒绝许可等方式，来确保标准的实效性。例如对于私人生产不符合保障人体健康、人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产，没收违法生产的产品和违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；对于生产经营不符合药品标准的企业，可以吊销其《药品生产企业许可证》、《药品经营企业许可证》。
尽管技术标准不具备法律规范的外形，也不是通过法律条文来规定人们的行为模式和法律后果，但是它通过设定量化的数值、指标、技术规范，来直接规定技术目标和工艺流程，通过行政机关对技术标准的反复适用，以及所采取的一系列后续确保标准实效性的手段，从而间接地为私人规定了权利义务，对私人产生了外部法律效果。
四、小结
注释：
[1]SamuelKrislov，HowNationsChooseStandardsandStadardsChangeNations，UniversityofPittsburghPress，7（1997）．
[2]参见朱芒：《论行政规定的性质——从行政规范体系角度的定位》，载《中国法学》2003年第1期。
[3]（日）新藤宗幸：《行政指导》，韩冬雪等译，长春出版社1996年版，第5页。
[4]JamesHunnicutt，AnotherReasonReformtheFederalRegulatorySystem：Agencies’TreatingNonlegislativeRulesasBindingLaw，41B．c．L．Rev．pp．172—173（1999）．
[5]TedGreenwood，KnowledgeandDiscretioninGovernmentRegulation，PraegerPublishers，21（1984）．
[6]FelixFrankfurter，SomeReflectionsontheReadingofstatutes，47ColunL．Rev．528（1947）．
[7]参见陈爱娥：《行政立法与科技发展》，载《台湾本土法学杂志》1999年12月号。
[8]参阅（德）卡尔·恩吉施：《法律思维导论》，郑永流译，法律出版社2004年版，第133—136页。
[9]梁启超：《论中国成文法编制之沿革得失》，载《梁启超法学文集》，中国政法大学出版社2000年版，第1309页。
[10]参见朱芒：《论行政规定的性质——从行政规范体系角度的定位》，载《中国法学》2003年第1期。
[11]参见颜厥安：《法与实践理性》，中国政法大学出版社2003年版，第253页。
[12]（奥）凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社。1996年版，第32页。
[13]参见刘星：《法律是什么》，中国政法大学出版社1998年版，第125页。
[14]参见沈宗灵主编：《法理学》，高等教育出版社：1994年版，第346页。
[15]《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1988年第8号，1988年12月31日出版。
[16]参见陈敏：《行政法总论》，三民书局1998年版，第110页。
[17]张孝烈：《环境保护标准的法律调整》，载《法学研究》1986年第3期。
[18]《加强药典编制工作促进药品监督管理——国家药典委员会主任委员、国家药品监督管理局局长郑筱萸同志在第八届国家药典委员会成立暨全体委员大会上的讲话》，载《中国药品标准》2002年第5期。
[19]参见黄茂荣：《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社2001年版，第15页。
[20]参见《新食用油标准催生行业变局》，载2004年10月10日《中国经营报》。
[21]参见（日）盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第173页。
[22]ThomasVesting，TheAutonomyofLawandtheFormulationofNetworkStandards，5GermanLawJournal646（2004）