从相邻权到空间利益公平分配权：规划许可诉讼中“合法权益”的内涵扩张
成协中
（中国政法大学法学院教授）
[摘要]：规划许可对空间利益的分配，既关涉许可相对人的财产性利益，也直接影响许可项目周边区域居民的居住环境和公共生活。以私法上的相邻权作为规划许可诉讼的权利保护基础，在理论上和实践中面临诸多困境。随着空间利益调整由私法上的产权法让位于以规划许可为核心的公法机制，空间利益也从反射利益演变为一种独立的值得法律保护的合法权益。因应城市空间的复合空间属性，规划许可诉讼的保护法益，应当超越私法上的相邻权，迈向公法上的空间利益公平分配权。与保护法益的此种扩张相适应，规划许可的司法审查，在制度功能、保护对象、保护内容、纠纷预防解决等方面，都应做相应调整，推动城市空间利益分配从“权利模式”向“利益调整模式”的转变。
[关键词]：规划许可；相邻权；合法权益；空间利益；分配行政
一、问题的提出
然而，对规划许可诉讼司法实践的观察显示，无论是相邻权人原告资格的认定，还是相邻权的法益范围，都正在引发越来越多的争议。一方面，在城市化的背景下，相邻权本身的内涵呈现出越发模糊、不清晰的状态，相邻权人的范围如何划定，在大量个案中存在较大的分歧；另一方面，在规划许可诉讼中，原告所主张的权利保护范围，正在超越相邻权所保护的通行、排水、采光的生活性利益，而扩展至居住环境、良好生活空间等空间利益的分配。但此类权利保护需求，很少能得到司法的积极回应。
有鉴于此，本文将首先通过对规划许可司法实践的梳理，揭示以私法上的相邻权作为规划许可诉讼的权益保护基础面临的理论和实践困境；在此基础上，以城市化为背景，分析城市空间利益调整由以相邻权为核心的私法机制向以规划许可为核心的公法机制的转变；在此过程中，空间利益分配逐步实体化、正当化，成为一种值得法律保护的正当权益。为顺应此种转变，规划许可诉讼中“合法权益”的内涵，应当超越私法上的相邻权，而迈向以空间利益公平分配权为基础的公法权利，进而推动城市空间利益分配从“权利模式”向“利益调整模式”的转变。
二、规划许可诉讼的权益保护类型及其困境
尽管《行政诉讼法执行解释》和《行政诉讼法适用解释》都将相邻权作为一种法定的利害关系类型予以明确，但相邻权的私法渊源和内容的有限性，决定了将其作为规划许可诉讼的权益保护基础面临的内在困境。
（一）规划许可诉讼中权利保护需求的扩张
从规划许可诉讼的司法实践来看，私人提起规划许可诉讼主要是为了保护通风、采光等传统相邻权益。但近年来的司法实践中，超越相邻权益的权利保护诉求频繁出现。然而，无论是主张环境权益还是财产权益，起诉人作为规划许可之外的第三人，其原告资格的证成依赖于相邻权。这一方面表明相邻权作为一种法定利害关系类型对于原告资格拓展具有的积极的实用主义功能，另一方面也彰显了相邻权保护范围的局限性。
1.相邻权
在上述案件中，尽管私人诉请保护的是为司法解释所明确认可的相邻权益，但其原告资格并未获得当然承认，不少法院依然以其相邻权益并未受到实际影响为由否定起诉人的原告资格。
2.环境权
在“关卯春等193人诉浙江省住建厅颁发《选址意见书》行政侵权案”中，原告主张的是被诉行为侵犯了原告的“环境利益”。最高人民法院在再审裁定中指出：本案关卯春等193人诉请保护的环境利益，虽然值得进行司法保护，如其能证明环境利益有受到行政行为侵害的可能性且行政机关在作出行政行为时应当考虑其环境利益，人民法院当然应承认其原告主体资格；但其起诉城乡规划主管部门核发选址意见书侵犯其环境利益，则显然不能成立，其所居住的房屋既非在案涉《选址意见书》范围内，亦不在焚烧车间边界为基准300米的环境防护范围内，其住宅与案涉项目距离超过2公里，其也不具备相应的原告主体资格。
3.财产权益
除了相邻权和环境权益之外，也有部分原告主张被告许可建设的建筑物会降低原告不动产的经济价值。如在“唐小红诉苏州市规划局规划许可纠纷案”中，原告认为，被告批准建造的配电间阻断了消费者的视线，严重影响了其所购商业用房的物理性能及经济效能，损害了原告的合法权益，起诉要求撤销涉案规划许可证。法院经审查后指出，“被告批准建造的配电间邻近原告所购房屋，因此，原告与被诉规划许可行为之间存在利害关系，具备本案原告的主体资格”。
在“蒲城白云实业有限责任公司诉蒲城县城乡规划管理站规划许可案”中，白云公司上诉称：涉案许可……在该区域的容积率不变的情况下，势必占用了相邻上诉人方的土地，进而造成上诉人土地上规划建筑面积减少，影响了土地利用率，降低了上诉人土地的价值，因此上诉人与行政行为有利害关系。终审法院认定：涉案土地登记在被上诉人卓延公司名下以后，与白云公司的土地相互独立，各自适用不同的规划条件，上诉人也未提供证据证明地块之间的容积率会互相影响。因此被诉的规划许可行为与上诉人无法律上的利害关系。
从前述个案可以看出，作为规划许可之外的第三人，起诉人证成其具有原告资格的法定依据仍然主要是“相邻权”；但原告诉请司法保护的合法权益范围，正在超越传统的相邻关系法益，而扩张至环境权益、财产权益等权益范畴。以相邻权人的身份主张超越相邻权法益的现实图景，彰显了规划许可诉讼权利保护基础的无序与混乱，亟待学理上的反思与澄清。
（二）以相邻权作为权益保护基础面临的困境
相邻权作为规划许可诉讼所保护的“合法权益”，在当下既具有规范上的依据，也具有理论上的正当性。作为一个源自罗马法的概念，相邻权和相邻关系具有显著的私法性质。以相邻权作为规划许可诉讼的权利保护基础，存在如下局限：
1.保护对象局限于不动产所有权人，难以涵盖其他空间使用主体
相邻权本质上属于不动产权利的扩张或限制。相邻权以相邻不动产为基点和核心，以该不动产财产价值的有效利用为价值取向。有学者运用类型化的方式，将相邻关系大致划分为三种类型：相邻防险关系；邻地使用关系；界标围障设置关系。谢在全指出：“相邻关系实为所有权社会化之具体表现，其基本理论乃在于利用利益衡量之原理，使权利行使间之相互调和。”正是由于相邻权对不动产所有权的依附性，那些对不动产不享有所有权的主体很难以相邻权为基础提起规划许可诉讼。
2.在保护范围上，以物理上的毗邻为基本要求
鉴于相邻权这一概念源于私法上的相邻关系，物理上的毗邻就成为法院在判断原告是否属于相邻权人的首要标准。在“沈希贤等182人诉北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证纠纷案”中，原告主张自身享有原告资格的主要理据即在于“与第三人的住所地仅隔一条马路”，也正因为如此，起诉人的原告资格似乎理所应当，并未引发争议。在“李建文、李义娟诉嘉禾县住房和城乡规划局规划许可证案”中，一审法院认为：被诉规划许可与原告没有行政法上的利害关系，但二审法院则认为：本案中，李建文、李义娟房屋与李柏雄、王三女房屋相邻，属相邻权人范围。但是，随着现代科学技术的发展和都市生活复杂性的增强，各种建筑设施的兴建可能产生的风险和负外部性大幅提升。随着社会生活的发展，作为传统相邻法核心之“相邻”要求正在逐步放宽。王泽鉴认为：民法所称邻地不以直接毗邻的土地为限，凡因土地所有人经营工业及行使权利可能遭受损害的土地，均包括在内。
3.在保护内容上，直接套用私法上相邻利益
鉴于相邻权系从私法上产生，不少法院在判断起诉人对于被诉行政行为是否享有合法权益的问题上，往往直接套用私法上相邻关系的内容，从通行、通风、日照等方面予以判断。超出此范围的空间权益主张，法院会直接以于法无据予以驳回。如在“朱连云诉温岭市人民政府土地行政批准案”中，原告朱某主张：“现朱沛法户拆老屋新建了四间四层新屋，导致与原告房屋之间的间距缩小至40厘米，严重侵害了原告的权利。”而法院经审查后认为：拟建房屋对原告的通行、通风、采光都影响不大，直接否定了起诉人的原告资格。法院直接以私法上相邻权的内容来否定了原告所主张的空间利益。然行政机关在作出规划许可时，所要考量的利益，是否仅仅局限于相邻关系？法院以私法上相邻关系的内容，来替代公法上的空间利益衡量，既未能有效回应个人权利保障之职，也有懈怠权力监督之责。
4.在保护强度上，以符合技术规范来替代合法性判断
5.在司法保护阶段上，诉的适法性判断与理由具备性判断的混同
当然，私法上相邻关系法律制度所保护的法益也在随着社会的发展而不断扩充。这种扩充至少体现在两个方面：一是逐步放松对物理上毗邻的要求。比如在法国，近邻妨害在空间上已经超出了毗邻范围，而扩展至简单的相邻或接近，只要不可量物能够侵入的空间范围都作为这里的近邻，可产生近邻妨害之侵权责任。二是逐步扩展相邻关系所保护的法益范围。彭诚信提出，相邻权是一种财产性利益和人格性利益相结合的权利形态：“尤其在相邻关系中，现代不可量物侵害不管是自然人的因素还是相邻经营者的行为都对居民身体健康和精神愉悦造成影响。”但这种扩展仍然有其限度。比如通说认为，《德国民法典》第906条所规定的不可量物侵入的类型中，不包括消极性侵入和观念性侵入。
基于上述困境，以私法上的相邻权作为规划许可诉讼的权益保护基础，面临着保护范围有限、保护内容不充分、保护强度有限等诸多困境，既无法有效回应私人日益扩张的空间利益保护需求，也无法实现对规划许可行政权的有效监督。
三、空间利益调整机制变迁与空间利益的法律地位演变
以相邻权作为规划许可诉讼的权益保护基础，主要顺应的是前工业社会以产权法来调整空间利益的社会背景。随着城市化的扩张和现代建筑技术的发展，城市空间利益的调整，逐步由传统的产权法，让位于以规划许可为核心的公法机制。在此背景下，空间利益的法律地位，也由传统的反射利益，演变为一种独立的受法律保护的合法权益。
（一）城市化背景下空间利益调整机制变迁
1.以不动产所有权和相邻权为核心的空间利益调整
自罗马法始，就有了相邻关系的法律制度。民法上的相邻关系法律制度主要是为了解决相毗邻不动产的利用冲突。相邻关系作为所有权内容法定扩展和限制，是所有权制度的重要组成部分。对相邻关系的私法调整，在我国最早始于原《民法通则》第83条之规定。2007年出台的《物权法》通过9个条文，就处理相邻关系的基本原则、相邻关系的具体内容、相邻关系产生的赔偿责任等，作出了相对系统的规定。2020年通过的《民法典》从第288条到第296条，完全继受了原《物权法》关于相邻关系的9个条文。
私法上的相邻关系法律制度构造具有如下几方面的基本特点：（1）相邻关系是不动产所有权的延伸和限制，依附于不动产所有权，共同塑造了所有权的内容。（2）相邻关系主要以物理上的毗邻为基本要求。作为相邻权原初内容的排水、通行、通风、采光等，主要受到毗邻不动产权利人的限制或约束。但是，随着现代科学技术的发展和都市生活复杂性的增强，各种建筑设施的兴建可能产生的风险和负外部性大幅提升。作为传统相邻法核心之“相邻”要求正在逐步放宽。德国学者沃尔夫教授指出：“相邻法不仅适用于直接相邻的不动产关系。同时，远距离的不动产也可能受相邻法的调整，只要某不动产的影响能够延伸到远距离的不动产。”（3）相邻关系所保护的法益主要是不动产权利人的生活便利，主要是一种财产性利益。彭诚信提出：“相邻权是兼具财产性利益和人格性利益在内的天然附属于不动产利用的权利，而其最终的实现又多体现为财产性权利。”（4）相邻关系的核心功能是不动产权利人之间的法益平衡，确保不动产权利人的利益范围都处于一个理性的、普遍可接受的界限内。
从相邻关系的产生背景和内容来看，其主要是在农业社会为相互毗邻的土地所有者提供生产生活便利的一种法律制度。当然，随着城市化进程的发展，相邻关系的内容也在不断扩张。“如果说在传统的农业社会，相邻关系主要表现在流水、排水、通行、根枝竹木越界等方面，那么在现代的工商业社会，伴随着工商业发展而产生的煤气、热气、噪声、震动等不可量物侵入问题则成为现代各国相邻关系制度规范的重点。”但此种扩张使得相邻权超出不动产物权的范畴，将其作为规划许可诉讼的权利保护基础，无法摆脱其在保护对象、保护内容、保护方式上具有的内在局限性。
2.以规划许可为核心的空间利益公法调整
随着城市化进程的加快，对城市空间的分配，难以完全依赖私法上的相邻关系来个案调适，通过公共机构预先进行通盘规划、整体布局，具有了越来越无可争议的必要性与正当性。在此背景下，对于城市空间分配的调整，就不能主要依赖于私法上的相邻关系法，至少也同时需要公法的规范和保障。但需要注意的是，公法和私法尽管同时介入空间利益的调控，但二者的功能还是存在本质性差异。私法上相邻关系法对空间利益的调整，主要还是服从和服务于不动产权利人的个人利益。但公法对空间利益的调整，主要以塑造高品质的公共空间，服务城市各系统高效运转为主要目标。“城市空间的这种特性决定了公法规范在城市空间秩序的形成与管理中应当发挥主导作用，也使城市行政作为一种有别于传统行政的积极行政的征象愈加明显。”
（二）空间利益的法律地位演变
如前所述，城市空间的利益分配，从传统上主要依赖私法上的相邻关系法律制度，转变为重点依赖以规划许可为核心的公法机制。在此过程中，空间利益的法律地位，也逐渐从传统上的反射利益，转变为一种值得法律保护的合法权益。
1.传统上空间利益作为一种反射利益
在早期，公法对相邻关系的调整所产生的利益，被视为一种反射利益，而非邻人的一种主观权利。在公私法二分的背景下，“尽管这种公法事实上也保护或有利于邻人利益，但该利益没有被公法授予一个主观的（公法上的）法律地位，通过公法规范给个别邻人所带来的实际好处仅仅是其作为共同体的一份子—就像每个不同的第三人一样—作为一种法律反射的利益而归属于他”。
2.空间利益要素的实体化
除了对日照、间距等具体规范外，前述设计规范也对住宅区的规划布局与空间环境提出了一些原则性要求。如4.0.1规定，居住区的规划布局，应综合考虑周边环境、路网结构、公建与住宅布局、群体组合、绿地系统及空间环境等的内在联系，构成一个完善的、相对独立的有机整体，并应遵循下列原则：4.0.1.1方便居民生活，有利安全防卫和物业管理；4.0.1.2组织与居住人口规模相对应的公共活动中心，方便经营、使用和社会化服务；4.0.1.3合理组织人流、车流和车位停放，创造安全、安静、方便的居住环境。从这些原则要求不难看出，住宅区的规划设计，既要考虑小区居民的各种居住需求，也要考虑与周边环境的协调。这里的周边环境，必然不局限于自然环境，而应当包括交通、绿化等利益在内的空间环境。
3.合法权益识别标准的革新
我国《行政诉讼法》虽然将“行政行为侵犯其合法权益”作为认定原告资格的核心标准，但是对于合法权益的识别标准，学术界尚未形成共识。
（三）分配行政观念下空间利益分配权的正当化
1.分配行政的基本观念
在分配行政观念之下，规划部门通过规划许可对于空间利益的调整，就不再狭义地理解为规划部门基于公共利益考量而对许可相对人的空间使用权益的授予和限制这种纵向二元法律关系，而应更宽泛地理解为规划部门对于一定区域内不同私主体合理使用公共空间的分配规则、冲突规则。城市空间的共用共享，决定了规划部门通过规划许可对空间利益的分配，不再仅仅是基于公益考量赋予被许可人对特定空间的使用权，而是借由规划许可对被许可人和一定范围内居民的空间利用权益进行公平分配。在此过程中，主观权利、个别的识别已经不是行政机关的首要任务。“行政所负的义务，也包含说明及调查哪些行政认为非‘一般理解的’或不‘真实’的利益。赋予程序保障不仅在宪法上不生任何疑义，甚至是宪法所要求的，如此能使利益主体，尤其是在复杂利益结构的情形下意识到他的利益并将其表达出来。”
2.空间利益是一种受法律保护的利益
沈岿曾经撰文指出，“法律规范对权益的规定，可能有多种存在的方式。对法律规范规定的权益之考察和定位，不能限于法律的字面表述，而应当对法律的整个文本（包括法律目的）进行研究，最后以法律解释的方式确认合法权益之存在”。他将法律规范设定权益的方式归纳为4种不同的方式，即（1）是否由法律明确以“××权”的形式规定？（2）是否可以从法律的义务性规定中对应地推演出？（3）是否可以从法律规定行政机关必须考虑的因素中推演出？（4）是否可以从立法目的所欲保护或调整的利益范围中推演出？这一思路对于我们识别可以提起行政诉讼的“合法权益”类型具有重要意义。
四、规划许可诉讼中空间利益公平分配权的内涵
顺应城市空间调整的公法化，空间利益逐步摆脱对不动产所有权的依附，成为一种独立的、合法的、兼具人身与财产属性的利益。空间利益的实体化、权利化，是城市空间的复合空间属性的具体体现和客观需要。为此，应当基于城市空间的共用共享重新认知空间利益分配权的属性和内容。
（一）社会背景：城市空间的复合空间属性
城市空间是一种典型的复合空间，是物理空间、社会空间、规范空间的叠加、交融与互动。作为物理空间，城市空间是一定范围的有形载体，是能够为人们感知并满足人们工作、生活、休闲等现实需要的场所；作为社会空间，城市空间是社会群体形成社会生活的中间变量；作为规范空间，城市空间是法律、道德、宗教等规范作用的对象和产物。城市空间的生产、塑造和变迁，既可能表现为物理空间的变化，也可能体现为社会空间和规范空间的演变。
从法律的视角来观察，城市空间主要是一种规范空间。“法律对空间的控制主要体现在对空间内所处的社会关系的控制以及决定谁有权在某个空间内停留。”在传统社会，社会生活的空间主要被私法所主宰，受到各种产权法所保护，产权法的核心作用就是决定谁可以在那里。在这种情况下，没有产权的人，也就是无家可归之人的处境就会变得很艰难，因为他们是可以被所有私有产权所保护的空间所驱逐的。正如列斐伏尔指出的，“那些被排除在经济发展之外，因中产阶级化而流离失所的人或那些遭受排他性移民政策困扰的人，没有能力和机会参与到塑造城市的活动中。对他们而言，城市权就是生存权与参与权”。城市权也由此成为城市社会学的一个重要概念，成为迈向空间正义的重要概念工具。正如哈维指出的：“城市权利远远超出我们所说的获得城市资源的个人的或群体的权利，城市权利是一种按照我们的期望改变和改造城市的权利。”尽管对城市权的界定及其性质，还存在不同的认识，但城市权这一概念的勃兴，凸显了城市空间的复合空间属性，以及传统上主要由产权法来形塑城市空间所面临的内在困境。
（二）现实基础：城市空间的共用共享
城市空间的复合空间性质，决定了城市空间的分配和调整难以通过传统的产权法来进行。规划许可作为一种典型的复效行为，起诉人通常是许可对象之外的第三人。第三人的利益能否成为行政机关在作出许可时予以个别考虑的对象，在传统公法规范中，极难找到根据。“建筑权利人的权利由‘建筑的自由的限制’建构而成，而与此相对的，相当难以论证的是，如何将周边居民以及其他利害关系人的利益与‘权利’相连接进行判断。”正如王贵松所指出的：“集体利益对基于权利的保护规范说构成了挑战，但却又是现实存在且亟待保护的法益。”
城市土地的国家所有为我国城市空间的共用共享奠定了规范基础。在城市土地国家所有的宪法框架下私人基于不动产所有权而主张相邻权乃至空间利益的空间极为有限。“也正是通过国家所有制，我国排除了城市空间的私人所有权，使得未经法律确认的对城市空间的占据及利益无法转换为法律上的权利，进而使得建基于私有产权逻辑的空间相邻权无处存身。”“正是城市土地国有制与城乡规划管制的存在，使得同时‘以实现公共利益和保护邻人（第三人）利益为目的’的公法相邻关系法的出现成为必然，进而使得采光权具有了公法权利或主观公权利属性。”
（三）规范内容：公平分配请求权
如前所述，现代建筑技术的发展和城市空间的共用共享，使得规划许可对空间利益的分配，不能仅仅考虑产权人的经济需要，更要考虑一定范围内居民的空间使用需要。《城乡规划法》第38条要求规划部门“提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分”，实际上赋予了规划部门在土地使用权出让阶段对空间利益进行调整的法定职责。建设项目的位置、使用性质、开发强度等规划条件的设计，除了考虑建设项目本身的经济价值外，也必然包含对空间利益的公平分配。《行政许可法》第36条也明确规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，利害关系人获得告知权、陈述权和申辩权。无论是否在实体法中予以明确，规划部门在设定规划条件和审查规划许可材料时，都需要考虑被许可建筑设施对于附近居民工作、生活带来的影响。
（四）独立价值：区别于其他权利概念
前文已经分析指出，规划许可对空间利益的分配，远远超出了私法相邻权所保护的采光、通风、通行等财产性权益，而涵盖了包括生活便利、居住环境等更多具有人格属性的空间利益，是一种独立的、值得法律保护的合法权益。
五、基于空间利益公平分配权的司法应对
在现代社会，规划制定和实施对于城市空间的分配和调整的积极作用，已毋庸讳言。前述司法图景的个案展示，已经呈现了规划许可诉讼的司法实践在应对不断扩张的空间利益保护需求方面的困境。本部分将在前述理论分析的基础上，探讨司法层面如何应对基于空间利益公平分配权提起的规划许可诉讼。
（一）司法在规划许可诉讼中的功能调整
（二）承认一定范围内居民的空间利益公平分配请求权
（三）认可行政程序对原告资格认定价值重塑之影响
空间利益的分配和调整是一个多阶段的行政过程，其中规划编制和规划许可具有尤为重要的地位。考虑到空间利益调整的整体性和公共性，事前的参与程序具有更为重要的价值和意义。考虑到规划编制程序中的空间利益分配具有更为重要的地位，有学者提出：“为减少讼源，并避免都市之建设发展受阻于司法救济程序而停顿或拖延，对于提起都市计划审查诉讼之原告适格条件，除其权益受损害外，并要求其先前曾于都市计划之作成程序中，有参与说明会及表示意见之积极表现为条件，应为可值得考虑之修法方向”。此种观点具有一定的参考意义，值得借鉴。“在利害调整的对象范围上，通过能让多数当事人参加行政程序进行透明的利害调整，相较于以对审构造为基础、以特定请求为基轴而展开的民事诉讼，在行政法的框架中调整的自由度和开放度更高。”
（四）超越技术规范进行公平法益衡量
（五）行政裁决先行处理的制度引入
规划许可涉及较为复杂的利益框架，超出了行政机关与许可相对人的二元关系结构，也非行政机关、许可相对人及相邻权人三方利益关系能简单涵盖。其涉及到公共利益、私人利益以及二者之间可能一致也可能相互冲突的团体利益。“法律授予广泛的利益衡量空间，实质上也显示出公益到私益之间的多重过渡阶段。”在涉及到空间利益分配这种复杂的集合利益调整方面，行政机关比法院显然更具功能上的优势。
六、结语
城市化的高速发展，改变了传统上主要依赖私法上的相邻权来对空间利益进行个案调整的局面。公共机构通过规划编制、规划许可来调整空间利益，在世界各国都具有无可争议的正当性。空间利益的公法调整，对规划许可诉讼所欲保护的“合法权益”内涵提出了新的需求和挑战。
我国现行行政诉讼制度概括性地确认了相邻权人的原告资格，但源自私法的相邻权制度难以承担现代都市法律治理中的空间利益调整功能。私法上的相邻关系法律制度是建立在传统农业社会不动产所有权的基础上，是对不动产所有权的法定扩张或限制。其以不动产所有权人为主要保护对象，以日常生活便利为主要保护法益，以事后抑制性保护为主要手段。城市化的扩张和现代建筑技术的发展，使得依赖传统的产权法和相邻权来调整空间利益面临越来越多的局限性。在此背景下，城市空间利益的调整，逐步从传统的产权法和相邻权制度，让位于以规划许可为核心的公法制度。顺应此种转变，空间利益也从传统的反射利益，逐步成为一种独立的、实体化的合法权益。