对各法律文本所规定的立法目的条款，依据不同的标准可以作出相应的分类。具体而言：
2.以目的所居层次之不同为标准，可以分为直接目的与间接目的。在立法过程中，“存在着或近或远，或低或高的目的。目的的概念——是灵活和多义的。它的范围根据内容，包括从具体现实的效率，如确立针对一个被摈弃的行为的相反的动机，到抽象和理想的目标，如：维护法的确定性，促进和平，维护公共秩序，社会福利，'预设生活’，人道，维护法律行为中的信任，满足合理的感觉，促进司法等诸如此类的”。[4]直接目的系不经过中间环节所达到的结果；由直接目的所引起的其他目的，称作间接目的。任何一个行为所欲达成的目的都具有层次性，立法目的亦然。例如，《中华人民共和国合同法》[以下简称《合同法》]第1条规定：“为了保护合同当事人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义现代化建设，制定本法。”其中，“保护合同当事人的合法权益”为立法目的的第一层次，是直接目的；而“维护社会经济秩序”与“促进社会主义现代化建设”则是间接的立法目的。在立法目的的各个层次之间，存在一种上升性的递进关系，直接目的是实现间接目的之手段。
3.以目的实现方式之不同为标准，可以分为积极目的与消极目的。趋善避恶，是人们的普遍心态，也是立法活动的重要目标。“每一种类型的法律都是在诱导或阻遏人们做出某种特定类型的行为。”[5]从立法伦理的角度看，诱导是为了“趋善”，阻遏是为了“避恶”。相应的，所谓积极目的，意在“趋善”，是立法者意欲实现的某种惬意的愿景，以使人们的目前境况变得更加美好，如《中华人民共和国公路法》第1条的规定；所谓消极目的，旨在“避恶”，是指立法者试图避免某种恶劣状态的出现，以使人们未来的境况不至于变得比当下境况更加糟糕，如《中华人民共和国反洗钱法》第1条的规定。当然，有的立法目的条款同时具有消极目的与积极目的两方面的内容，如《中华人民共和国传染病防治法》第1条的规定，但就该法的主旨看，该规定主要还属于“避恶”的消极立法目的，而积极立法目的则处于从属地位。
4.以立法目的之性质为标准，可以分为现实目的和法律目的。现实目的是立法者预期实现的某种社会需要。法律目的，也称立法根据，是为了实现其他法律规定的创制特定立法形式的要求。在“为了……根据……制定本法”这样比较常见的立法目的条款样式之中，与“为了”、“为”相连接的部分即为现实目的，与“根据”相连接的部分则多为法律目的。在法学界，有人将现实目的与法律目的相并列，把立法依据看作独立于立法目的的另一种法律现象。[6]对此观点，笔者有所保留。实际上，法律创造与法律适用往往可以相互转化。一个法律规范的创造通常就是调整该规范之创造的那个高级规范的适用，而一个高级规范的适用通常就是由该高级规范决定的一个低级规范的创造。制定法律，相对于法规、规章而言，是法律的创造，而相对于宪法而言，则是法律的适用。遵守宪法条款的任何立法行为，也就是适用宪法。[7]如果某部法律是为贯彻执行上位法而制定的，那么立法根据即属于立法目的的组成部分，或者说，立法根据本身就是一种特殊的立法目的。
（二）立法目的条款之厘定
立法目的条款是关于立法目的的专门性法律规定，以两者的关系为切入点对立法目的条款进行分析，我们可以发现它包含了多层含义。
1.立法目的条款是立法目的之外在表现形式。“外部世界对人的影响表现在人的头脑中，反映在人的头脑中，成为感觉、思想、动机、意志，总之，成为'理想的意图’，并且以这种形态变成'理想的力量’。”[8]在社会历史领域内活动的人，都是具有意识的、经过思虑或凭借激情行动的、追求某种目的的人。立法是现代社会中一项非常重要的政治法律活动，自然需要相应的目的作导向。立法目的是立法决策者决定制定或变动某个法律文本所希望达到的特定目标。通常在提出法律案、起草法律草案时，就应当大致设定出来的。整个法案都围绕该特定的立法目的进行设计，并且随着立法程序的不断推进，立法目的也越来越明确，各种价值的整合也越来越合理。原本在人的头脑中模糊不清、游移不定的立法目的，经由复杂的意见交流、利益衡平，并通过认真推敲，最终转化为成文法的文字表述，获得客观化程度较高的外在表现形式。
3.立法目的条款是专门规定立法目的的法条形式。一个立法文本的总目的，可以通过立法理由书、起草说明、修改情况汇报、审议结果报告、立法标题、序言、条文规定等各种途径和形式体现出来。立法目的条款也是表述立法目的的一种专门手段，与其他形式相比，它是对整个立法文本的目的所作的集中的、规范的表述。立法目的条款直接述明制定一部法律事先设定的所要得到的结果，是总则的重要组成部分，起到开门见山、开宗明义的作用。在我国法律文本的位置上，立法目的条款通常规定于法律文本的第一条。还有，对立法目的条款，也有人称之为立法目的条文。实际上，法律文本中关于立法目的的规定通常只是完整的一句话，其下无款，更不再细分为项或目，只是一个独立的立法条文。两相比较，立法目的条文一词或许更加准确，而“立法目的条款”则是人们的习惯称谓，笔者也沿用此术语。
4.立法目的条款是具有特定标识语与语句的法条形式。立法目的条款作为一种法条形式，其外观标志明显，具有特定的句式和标识语，它的典型句式是：“为了[为]A，B，C，根据X，制定本法”，或者“为了[为]A，B，C，制定本法”。在汉语中，“为”与“为了”都是表示目的的介词，两者往往可以互相替代。在表示目的关系时，用“为了”或“为”的短句表示目的，其后相连接的另一个短句表示为达到目的所采取的行动或措施。在法律文本中，“为”或“为了”是立法目的条款的标识语，与其连接的其后部分即为立法目的内容，而“制定本法”则是立法目的条款的结束语。经过多年的实践探索与经验总结，我国现行的绝大部分法律文本都采用了上述立法目的条款的构造样式。
综上，立法目的条款，系在法律文本的第一条，开宗明义，以“为了”或“为”做标识语，用规范化的语句，专门用来表述整个法律文本之目的的特定法条形式。
二、立法目的条款存废之争议
在我国立法实践中，绝大多数法律文本都设有立法目的条款，这似乎已成了立法机关的不二选择。但在法理上，我们不能简单地说设置立法目的条款就是一种不言而喻、不证自明的做法，而是仍须对其设置的内在根据等深层次问题做进一步的追问。关于立法目的条款有无设置的必要，学界主要存在以下三种不同的观点。
1.必设说。持这一观点的学者认为，立法目的条款是各种法律文本的必备条款，缺之法律文本则不完整。例如，我国台湾地区学者罗传贤认为，目的条款为宣示性的概括条款，依现代民主国家立法之趋势，法律中应有立法目的之标示。有立法目的，才能显示出法规之精神所在，并证明其合法性；才能为今后司法解释或者批判法律得失提供标准；才能使执法者不因情势变迁而致行为与立法目的背道而驰，或迷失正确方向；才能使手段配合目的，不因偏重手段而牺牲目的。[12]周旺生教授也认为，在法律文本中，立法目的之规定不宜缺少。制定任何法律都有立法目的，一般情况下应当将这种目的形成法的条文。[13]因而，根据必设说，法律文本都应设置立法目的条款；如果没有设置的，则属于明显的立法瑕疵，应予增设。
2.废除说。根据这一观点，立法目的条款是法律文本中无关紧要的部分，除有明显设置必要的少数情况外，原则上都应当予以取消。《美国统一州法典委员会统一法案或示范法案的起草规则》第22条规定：“不需要规定法案的目的和法案确定的事实，除非这些内容对抵制违宪性攻击有用或是任意解释条文有作用。”一部好的法案不需要关于其任务的不着边际的说明，也不需要讲其制定的理由。法案条文和解释中的说明、注释会详细地体现这些内容。我国也有学者认为，立法目的条款似无必要，它们根本就未被适用，更根本的问题是立法目的条款并没有准确地反映出立法机关在立法的其余部分所做的一切。除非有正当而合理的理由说明设置立法目的条款是必要的，否则，由于立法目的条款已经隐藏在看起来并无法律实质的条款中，而这一条款的目的很难为立法者所阐明，或者立法目的已相当清楚，没有必要在法律中专门予以表述，因此最好的办法就是把立法目的条款省略掉。[14]在持废除说的学者们的视野中，除偶见的情形外，大部分法律文本都不应设置立法目的条款，已设置的应予废除，将来出台的新法则无须设置。
对上述三种观点进行比较我们可以发现，必设说与废除说都比较片面，对复杂多样的各种法律文本难以作出有针对性的解释；而区分说则根据不同的法律类型，提出设置或者废除的主张，比较合理妥当，在讨论立法目的条款是否需要设置的问题上具有较强的说服力。
三、立法目的条款功能之定位
依循上述区分说的进路，对立法目的条款我们不能笼统地提出应当全部设置或者全部废除，而需持一分为二的理性态度，不需要设置的就不应画蛇添足；需要设置的，则须对其功能进行准确的定位。尤其是在当代世界，市场经济的运行除了靠看不见的“手”即市场之“手”之外，也要靠看得见的“手”即国家宏观调控之“手”的作用，通过“两只手”共同对社会经济活动进行调整。从古典市场经济向现代市场经济的过渡，昭示着人们从对市场自发作用的无能为力、被动受制，向积极调控、主动干预的方向转变。随之，作为社会关系调整器的法律，其功能也由对市场的消极认可、被动保护，转变为对经济运行的主动调整、有计划的控制。因而，“我们的时代期待于法制的不仅是要它建立秩序，而且是想通过新的法律手段多少从根本上改造社会”。[18]基于预设的政策目标，国家经常运用法律等手段对经济运行进行宏观调控，推进国民经济发展和社会全面进步。因而，现代立法的目的性越来越强，立法目的条款也发挥着越来越重要的功能。具体而言，立法目的条款的功能应从以下几个方面进行定位。
1.立法活动的方向选择。立法者只有明确了立法目的，才能有效地进行具体的立法活动，否则，立法就会是多余的或者将失去方向。“法要解决什么问题，要达到什么目的，要非常明确，这是法的灵魂。”[19]无论是立法的内在含义，还是它的外在形式，抑或是语句文字的使用等都应按照立法目的之要求展开。没有明确的立法目的，法律制度的设计就会无的放矢，就会因失去准星而杂乱无章。[20]并且，立法目的表述既要明确，也要合理、正确。“法律虽然定得很细致，但其目的并不好；而且，它的效力越大，其危险性也越大。”[21]只有准确地把握住立法目的，才能为立法活动的有效开展和进一步优化提供前提条件。对此，姜春云同志指出：“立法的指导思想，包括立法的宗旨、目的，是一部法律的灵魂。指导思想不明确，即使具体条款考虑得很细致很全面，也不能取得应有的效果。明确和坚持正确指导思想非常重要，是制定法律首先要解决的问题。”[22]同时，立法目的条款是整个法律文本的价值目标，其他部分都是为实现立法目的而设置的，它的准确设定可促进整个法律文本各个部分、条文之间相互协调一致，消除其内部的冲突和矛盾。
4.公民守法的规范指南。立法目的条款是立法者意欲达到的目标，它可以为社会成员如何遵守法律提供清晰的制度背景和准确的规范信息。“'法律的制订不应当只是为了某种个别的利益，而是应当以公民的普遍利益为着目点。’所以人法必须与公共福利有关。”[38]法律文本将国家关于人们应当如何行为的意见和态度表达出来，并以成文的形式昭示于天下，向整个社会传达人们可能或禁止或必须如何行为的信息，起到告示的作用。在我国，欲让人民群众了解法律，重点就应放在对立法宗旨的解释上，引导人民群众运用法律武器维护自己的合法权益。[39]因此，通过法律条文以及立法目的条款，人们可以知悉什么是国家赞成的，应当做、可以做的；什么是国家反对的，不该做、不得做的；可以知道国家的发展目标、价值取向和政策导向，甚至可以知道从立法的角度看什么是明智之举，什么是愚昧之举。在法律文本中明示立法目的，科学设置立法目的条款，能够使普通社会成员初步了解立法精神、宗旨以及所依据之法理，使自己的行为不与法律背道而驰。
客观地说，虽然立法目的条款具有不可小视的重要作用，但人们也不能对其期望过高。实际上，“人的头脑对于未来只能勉强画出一个大致的轮廓”，[40]立法是以未来为指向的活动，立法目的条款的功能定位，就是人们对某个法律应然作用的期待，而它到底有多大的实现可能性尚不可准确预知。美国法学家富勒提醒人们：“在选择实现我们目的的工具和手段时，我们能够而且的确是时常在对我们所试图实现的目的只有不完备认识的情况下尽力而为……每一种工具都是设计来较为合理地完成一系列范围不甚确定地任务的。”[41]甚至，有时预先所确定的立法目的可能是错误的，应当适时地予以调整和变更。所以，在法制运行过程中，立法目的条款的作用是有限度的，绝不能人为地夸大。
四、立法目的条款表述之完善
我国现行法律文本中立法目的条款的表述还存在许多问题。例如，各种法律文本不加区分地普遍设置立法目的的条款，成为不假思索的立法惯例；表述过于空洞抽象，不能准确地表达其规范意义，难以理解；用语多系“大词宏论”，意识形态色彩浓厚，多不属于法言法语；内容层次差别较大，多者八九层、少者一两层，或过繁或过简；内容顺位不尽合理，各种法律价值之间的关系不够和谐，等等。针对这些问题，法学界应作深入的研究，积极地为立法机关建言献策，以提高立法目的条款的表述技术水平。立法机关亦应认真总结我国改革开放30年以来成功的立法经验，进一步完善立法目的条款的表述技术，以提高立法的科学化、规范化水平，使立法目的条款能够准确地反映广大人民群众的意志和利益。具体来说，完善立法目的条款的表述技术应从以下几方面入手。
1.立法目的条款应当居于法律文本首部。按照人类行为的理性选择顺序，先设定目标，然后再选择具体措施，立法活动也是如此。日本、韩国的法律多在正文第1条明示立法目的。在我国现行绝大多数法律文本中，立法者往往也将立法目的内容置于正文第1条，以清晰地传递立法意图，准确地阐明立法精神。该做法已行之有年，应当通过立法技术规范予以确认。
2.应当规范语言句式。在我国现行法律文本中，作为立法目的条款的标识语，既有“为”，也有“为了”。全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会[以下简称全国人大法工委]制订的《立法技术规范（试行）（一）》规定：“法律一般需要明示立法目的，表述为：'为了……制定本法’，用'为了’，不用'为’。”在立法技术上，以“为了”作为立法目的条款的标识语，可以使法律规定更加郑重，立法更加规范、统一，而且在法律条文的朗读上也更具韵律感。这种做法也应当广泛适用于行政法规、地方性法规和规章等各种法律文件之上，扩展为各类立法的通行规则。
3.应当省略“特”字。在我国有的法律文本的立法目的条款中，在“制定本法”之前加上了“特”字。如《中华人民共和国渔业法》第1条规定：“为了加强渔业资源的保护、增值、开发和合理利用，发展人工养殖，保障渔业生产者的合法权益，促进渔业生产的发展，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制定本法。”这种做法不外乎想告诉人们，该法作用特殊，不能为其他法律所取代。实际上，每部法律都有其独特的功能定位，加上“特”字实属画蛇添足。[42]
5.内容表达应当具体。法国哲学家卢梭指出：“太概括的观念与太遥远的目标，都同样地是超乎人们的能力之外的；每一个个人所喜欢的政府计划，不外是与他自己的个别利益有关的计划，他们很难认识到自己可以从良好的法律要求他们所作的不断牺牲之中得到怎样的好处。”[44]一部法律的目的条款只需阐明该法制定的直接目的和间接目的，而过于遥远的最终目的，由于难以转化为人们的行为动机，无法有效地发挥指引作用，因此最好不作规定。“一个目的如果不是特殊的目的，就不是目的。”[45]例如，《合同法》的立法目的为：“保护合同当事人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义现代化建设”。制定合同法的目的是：规范市场交易行为，保障市场经济统一、有序、健康的发展；更好地与国际上通行的做法衔接，有利于促进对外经济、贸易、技术的交流与合作；更好地维护合同当事人的合法权益；维护国家利益和社会公共利益。[46]在这个法条中，不必规定“促进社会主义现代化建设”，因为我国当前的一切立法都是为了促进社会主义现代化建设。立法目的条款应尽可能地表述法律的直接目的或者较为切近的间接目的。
6.语言应当通俗易懂。内容表达具体，自然要求立法目的条款的语言通俗易懂。“现代法治国家，一方面固在于国家依照法律而行使其统治权力，一方面亦有赖于人民之知悉法律及遵守法律，而人民遵守法律，则以人民知悉法律为其先决条件。”[47]法律条文不是只有法官、检察官、执法人员、律师等法律职业群体能够理解就可以的，而是当一般公民都容易理解时才能发生预期的效果。立法目的条款的语言比其他部分的规定往往更加抽象、原则，其内容的表达尤其需要做到平实简明、通俗易懂。